La Administración Pública se organiza de acuerdo a un conjunto de consideraciones que permitan hacer eficiente su labor. Como lo hemos indicado anteriormente, la administración pública se compone de organismos y órganos, que se diferencian en cuanto a su autonomía, a lo cual debe agregarse los sistemas administrativos.

La actividad organizativa.

La organización, como actividad administrativa, consiste en disponer las partes de un todo para la obtención de los resultados más adecuados . Determinar la forma en que se distribuyen las actividades a realizar. Al organizar se obtiene la organización que es el medio para coordinar los recursos y las acciones de una entidad determinada.

Una entidad administrativa requiere entonces un diseño organizacional determinado, que es el proceso de seleccionar una estructura organizacional apropiada para aquella, en el contexto de una estrategia y ambientes dados. El diseño organizacional resulta entonces fundamental para toda organización y en especial para la Administración Pública.

El concepto de estructura organizacional o simplemente estructura es el concepto clave de la actividad administrativa de organización. Es el que le da sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una organización se dividen, organizan y coordinan. En una entidad pública dicha estructura está definida por las normas legales del sector que corresponde, pero además se encuentra definida por el denominado Reglamento de Organización y Funciones (ROF), el mismo que establece de manera operativa los contenidos organizativos de la entidad, en mérito de la potestad organizativa limitada que posee la Administración Pública .

Como resultado, la doctrina establece que es necesario aplicar cinco pasos para el establecimiento de la estructura idónea en una organización. En primer lugar, se divide el trabajo en actividades menores que son desempeñadas por individuos o grupos . Ello es lo que se denomina genéricamente división del trabajo. Seguidamente, se debe combinar las actividades de la entidad de manera lógica y eficiente. Al agrupar personal y actividades efectuamos lo que se denomina departamentalización, que a su vez permite la creación de direcciones, oficinas, jefaturas y gerencias al interior de un organismo público. Al mismo tiempo, elaboramos el esquema de jerarquías y niveles de la entidad, que es denominado organigrama y que se constituye a partir de las denominadas líneas de mando. La línea o cadena de mando es el plan que especifica el número de subordinados que reportan directamente a un administrador determinado .

Asimismo, y como resultado del establecimiento de unidades especializadas, se establecen mecanismos de integración al interior del organismo. La citada integración de individuos, grupos y unidades orgánicas, facilita el logro de objetivos, no obstan que la misma puede ser más difícil conforme la entidad aumenta de tamaño, dificultad que puede corregirse a través de mecanismos de delegación y desconcentración que veremos más adelante. Finalmente, debe controlarse la efectividad de la organización realizada y ajustarlas a las necesidades, mecanismo que se hace efectivo a través del denominado control administrativo interno, de una importancia muy grande en la actualidad.

Las relaciones entre los órganos y organismos administrativos.

En general, en la Administración Pública puede hablarse de tres categorías de relaciones entre los diversos órganos y organismos de la administración pública, de acuerdo con el nivel de verticalidad de la relación y los efectos de la misma: Jerarquía, tutela y coordinación.

Jerarquía

La jerarquía es la típica relación de naturaleza piramidal, vertical, caracterizada por la subordinación de los funcionarios de nivel inferior a los de nivel superior . El resultado de la jerarquía es la existencia de un organigrama donde los diversos órganos están unidos por la materia, pero se distinguen por la diversa competencia que poseen respecto de dicha materia. Ello genera que la Administración se organice en niveles jerárquicos, mediante el empleo de la división del trabajo. La relación jerárquica se establece sobre la base de una distribución de funciones y poderes realizada de mayor a menor .

La jerarquía genera varias consecuencias en el ordenamiento administrativo. En primer término, el sometimiento al seguimiento de políticas determinadas por el superior jerárquico, en términos de poder de dirección , las mismas que configurarían actos de administración interna, en forma de órdenes, o más bien disposiciones internas, en forma de directivas, circulares o instrucciones.

La superioridad que venimos describiendo genera también que el superior pueda desempeñar labores de control respecto del inferior jerárquico , de tal manera que tramita, por ejemplo, la queja administrativa que pueda ser iniciada contra éste último por parte del administrado. Además, y como veremos más adelante, el inferior no puede sostener su competencia respecto al superior jerárquico.

Asimismo, la jerarquía administrativa se da propiamente al interior de los organismos y no fuera de ellos, salvo excepciones derivadas de la existencia de tribunales administrativos. Por otro lado, el superior jerárquico resuelve los conflictos de competencia al interior de una misma entidad . Además, decide la separación de inferior de la tramitación de los procedimientos administrativos respecto de los cuales se ha detectado la existencia de causales de abstención.

Además, el superior jerárquico es el encargado de declarar la nulidad del acto emitido por el inferior . Finalmente, y en mérito de la diferencia de nivel, el órgano jerárquico superior resuelve los recursos administrativos que se presenten respecto a las resoluciones emitidas por el órgano inferior, salvo el caso del recurso de reconsideración, que es resuelto por la misma autoridad que emite la resolución impugnada.

Sin embargo, hoy en día la jerarquía propiamente dicha se encuentra en un período de reformulación, generada por el hecho de la existencia de múltiples organismos autónomos y descentralizados y la atenuación de los mecanismos de control directo y de intervención en el rol del funcionario inferior. La existencia de competencias desconcentradas y la excepcionalidad de la avocación, ligadas con la existencia de un procedimiento disciplinario sometido a las reglas del procedimiento sancionador – con todas las garantía que ello conlleva – y la diversidad de regímenes que regulan al personal al servicio de las entidades no permiten sostener, como algunos autores lo hacen , que la jerarquía tradicionalmente entendida se encuentra en un sostenido período de evolución; siendo que más bien, en nuestra opinión la acerca a esquemas similares a los que hoy en día se aplican a la administración privada, en los cuales se prefiere conformar grupos de trabajo que elaborar diseños en los cuales simplemente se ejecutan directivas.

Relaciones de tutela

Ahora bien, la tutela es más bien una relación de tipo mixto, que implica cierta influencia en el comportamiento de la entidad tutelada, pero que no implica subordinación entre unos y otros. Una relación de tutela típica se muestra entre los ministros y los organismos públicos descentralizados adscritos a su sector. La tutela, en este caso, se nos muestra a través de varios efectos. En primer lugar, el hecho de que el organismo que tutela debe resolver los conflictos de competencia que se dan respecto del organismo tutelado .

En segundo lugar, la responsabilidad del manejo presupuestario corresponde al ente tutelar, como titular del pliego. Asimismo, la responsabilidad política no puede ser asignada al ente tutelado sino al tutelar, por lo cual dicho rol se imputa al ministro del sector, razón por la cual este último desempeña un rol de supervisión ciertamente bastante laxo. De hecho, los organismos públicos descentralizados que requieren de una mayor autonomía relativa se encuentran adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros , que funciona como un sector distinto, máxime si la norma constitucional peruana – y la de muchos países – permite que el Premier pueda ser un ministro sin cartera.

Finalmente, el organismo tutelar, en la generalidad de los casos, nombra y remueve al jefe del organismo tutelado o a los miembros del órgano colegiado que constituye la Alta Dirección del mismo, influencia que podría ser importante en determinados casos.

Relaciones de coordinación.

Finalmente, en la administración pública moderna se da un conjunto de situaciones en las cuales es necesaria la coordinación de determinados entes, sena estos organismos u órganos, que operan en una relación de naturaleza horizontal, sin que exista subordinación o tutela entre los entes involucrados. Esta coordinación se da por ejemplo entre los entes que conforman un sistema, dado que los mismos deben funcionar coherentemente. Pero además, se da también respecto a entidades en general, de acuerdo con los mecanismos de colaboración y cooperación establecidos en las diversas normas legales.