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LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA II.

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La Administración Pública se organiza de acuerdo a un conjunto de consideraciones que permitan hacer eficiente su labor. Como lo hemos indicado anteriormente, la administración pública se compone de organismos y órganos, que se diferencian en cuanto a su autonomía, a lo cual debe agregarse los sistemas administrativos.

La actividad organizativa.

La organización, como actividad administrativa, consiste en disponer las partes de un todo para la obtención de los resultados más adecuados . Determinar la forma en que se distribuyen las actividades a realizar. Al organizar se obtiene la organización que es el medio para coordinar los recursos y las acciones de una entidad determinada.

Una entidad administrativa requiere entonces un diseño organizacional determinado, que es el proceso de seleccionar una estructura organizacional apropiada para aquella, en el contexto de una estrategia y ambientes dados. El diseño organizacional resulta entonces fundamental para toda organización y en especial para la Administración Pública.

El concepto de estructura organizacional o simplemente estructura es el concepto clave de la actividad administrativa de organización. Es el que le da sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una organización se dividen, organizan y coordinan. En una entidad pública dicha estructura está definida por las normas legales del sector que corresponde, pero además se encuentra definida por el denominado Reglamento de Organización y Funciones (ROF), el mismo que establece de manera operativa los contenidos organizativos de la entidad, en mérito de la potestad organizativa limitada que posee la Administración Pública .

Como resultado, la doctrina establece que es necesario aplicar cinco pasos para el establecimiento de la estructura idónea en una organización. En primer lugar, se divide el trabajo en actividades menores que son desempeñadas por individuos o grupos . Ello es lo que se denomina genéricamente división del trabajo. Seguidamente, se debe combinar las actividades de la entidad de manera lógica y eficiente. Al agrupar personal y actividades efectuamos lo que se denomina departamentalización, que a su vez permite la creación de direcciones, oficinas, jefaturas y gerencias al interior de un organismo público. Al mismo tiempo, elaboramos el esquema de jerarquías y niveles de la entidad, que es denominado organigrama y que se constituye a partir de las denominadas líneas de mando. La línea o cadena de mando es el plan que especifica el número de subordinados que reportan directamente a un administrador determinado .

Asimismo, y como resultado del establecimiento de unidades especializadas, se establecen mecanismos de integración al interior del organismo. La citada integración de individuos, grupos y unidades orgánicas, facilita el logro de objetivos, no obstan que la misma puede ser más difícil conforme la entidad aumenta de tamaño, dificultad que puede corregirse a través de mecanismos de delegación y desconcentración que veremos más adelante. Finalmente, debe controlarse la efectividad de la organización realizada y ajustarlas a las necesidades, mecanismo que se hace efectivo a través del denominado control administrativo interno, de una importancia muy grande en la actualidad.

Las relaciones entre los órganos y organismos administrativos.

En general, en la Administración Pública puede hablarse de tres categorías de relaciones entre los diversos órganos y organismos de la administración pública, de acuerdo con el nivel de verticalidad de la relación y los efectos de la misma: Jerarquía, tutela y coordinación.

Jerarquía

La jerarquía es la típica relación de naturaleza piramidal, vertical, caracterizada por la subordinación de los funcionarios de nivel inferior a los de nivel superior . El resultado de la jerarquía es la existencia de un organigrama donde los diversos órganos están unidos por la materia, pero se distinguen por la diversa competencia que poseen respecto de dicha materia. Ello genera que la Administración se organice en niveles jerárquicos, mediante el empleo de la división del trabajo. La relación jerárquica se establece sobre la base de una distribución de funciones y poderes realizada de mayor a menor .

La jerarquía genera varias consecuencias en el ordenamiento administrativo. En primer término, el sometimiento al seguimiento de políticas determinadas por el superior jerárquico, en términos de poder de dirección , las mismas que configurarían actos de administración interna, en forma de órdenes, o más bien disposiciones internas, en forma de directivas, circulares o instrucciones.

La superioridad que venimos describiendo genera también que el superior pueda desempeñar labores de control respecto del inferior jerárquico , de tal manera que tramita, por ejemplo, la queja administrativa que pueda ser iniciada contra éste último por parte del administrado. Además, y como veremos más adelante, el inferior no puede sostener su competencia respecto al superior jerárquico.

Asimismo, la jerarquía administrativa se da propiamente al interior de los organismos y no fuera de ellos, salvo excepciones derivadas de la existencia de tribunales administrativos. Por otro lado, el superior jerárquico resuelve los conflictos de competencia al interior de una misma entidad . Además, decide la separación de inferior de la tramitación de los procedimientos administrativos respecto de los cuales se ha detectado la existencia de causales de abstención.

Además, el superior jerárquico es el encargado de declarar la nulidad del acto emitido por el inferior . Finalmente, y en mérito de la diferencia de nivel, el órgano jerárquico superior resuelve los recursos administrativos que se presenten respecto a las resoluciones emitidas por el órgano inferior, salvo el caso del recurso de reconsideración, que es resuelto por la misma autoridad que emite la resolución impugnada.

Sin embargo, hoy en día la jerarquía propiamente dicha se encuentra en un período de reformulación, generada por el hecho de la existencia de múltiples organismos autónomos y descentralizados y la atenuación de los mecanismos de control directo y de intervención en el rol del funcionario inferior. La existencia de competencias desconcentradas y la excepcionalidad de la avocación, ligadas con la existencia de un procedimiento disciplinario sometido a las reglas del procedimiento sancionador – con todas las garantía que ello conlleva – y la diversidad de regímenes que regulan al personal al servicio de las entidades no permiten sostener, como algunos autores lo hacen , que la jerarquía tradicionalmente entendida se encuentra en un sostenido período de evolución; siendo que más bien, en nuestra opinión la acerca a esquemas similares a los que hoy en día se aplican a la administración privada, en los cuales se prefiere conformar grupos de trabajo que elaborar diseños en los cuales simplemente se ejecutan directivas.

Relaciones de tutela

Ahora bien, la tutela es más bien una relación de tipo mixto, que implica cierta influencia en el comportamiento de la entidad tutelada, pero que no implica subordinación entre unos y otros. Una relación de tutela típica se muestra entre los ministros y los organismos públicos descentralizados adscritos a su sector. La tutela, en este caso, se nos muestra a través de varios efectos. En primer lugar, el hecho de que el organismo que tutela debe resolver los conflictos de competencia que se dan respecto del organismo tutelado .

En segundo lugar, la responsabilidad del manejo presupuestario corresponde al ente tutelar, como titular del pliego. Asimismo, la responsabilidad política no puede ser asignada al ente tutelado sino al tutelar, por lo cual dicho rol se imputa al ministro del sector, razón por la cual este último desempeña un rol de supervisión ciertamente bastante laxo. De hecho, los organismos públicos descentralizados que requieren de una mayor autonomía relativa se encuentran adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros , que funciona como un sector distinto, máxime si la norma constitucional peruana – y la de muchos países – permite que el Premier pueda ser un ministro sin cartera.

Finalmente, el organismo tutelar, en la generalidad de los casos, nombra y remueve al jefe del organismo tutelado o a los miembros del órgano colegiado que constituye la Alta Dirección del mismo, influencia que podría ser importante en determinados casos.

Relaciones de coordinación.

Finalmente, en la administración pública moderna se da un conjunto de situaciones en las cuales es necesaria la coordinación de determinados entes, sena estos organismos u órganos, que operan en una relación de naturaleza horizontal, sin que exista subordinación o tutela entre los entes involucrados. Esta coordinación se da por ejemplo entre los entes que conforman un sistema, dado que los mismos deben funcionar coherentemente. Pero además, se da también respecto a entidades en general, de acuerdo con los mecanismos de colaboración y cooperación establecidos en las diversas normas legales.

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ORGANIZACIÓN DESCENTRALIZADA.

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En la estructura estatal, la organización descentralizada implica transferir cuotas de poder político a organismos públicos determinados, de tal manera que se les confiera determinadas competencias sobre la base de determinado nivel de autonomía. Esta descentralización puede elaborarse con un criterio funcional o, más bien, con un criterio de distribución territorial. De hecho, la organización descentralizada, adecuadamente implementada, puede generar determinados beneficios al funcionamiento administrativo.

La existencia de mecanismos de decantamiento de los poderes del Estado permite un adecuado control del poder estatal, en términos específicos de control vertical, a través de la transferencia de poder político. Ahora bien, conforme se transfiere poder, se pasa de un esquema de centralización a otro de descentralización. El descentralizar implica que existen núcleos de autoridad, básicamente en las distintas zonas geográficamente consideradas en un país determinado, que implica una división de poder garantizada por el ordenamiento jurídico. Una organización estatal establecida mediante divisiones geográficas, con autonomía política y administrativa, implica entonces la existencia de una descentralización muy amplia.

Asimismo, la idea de descentralizar implica proporcionar alivio a la dirección estatal central – denominada en general Gobierno Nacional o Gobierno Central -, permite generar mejores decisiones, y adquirir una mayor velocidad para tomar dichas decisiones. En suma, la descentralización, sea ésta política o administrativa, reduce el costo de la toma de decisiones al interior de un Estado. Ello implica, además, la necesidad de una construcción delicada de las competencias que les corresponde a cada uno de los entes que componen la organización descentralizada.

Por otro lado, la descentralización acerca el poder estatal al particular, proporcionándole mecanismos más eficientes de control político y de acercamiento a los que detentan dicho poder. Mientras más descentralizado se encuentre el poder, le resultará más sencillo al ente descentralizado el conocer las opciones y preferencias que manejan los pobladores sometidos a su jurisdicción. De hecho, los mecanismos de descentralización democratizan el acceso de dichos particulares al Estado en general, puesto que facilitan la realización de mecanismos de participación política propios de la democracia directa.

Además, la existencia de entes descentralizados con cierta cuota de autonomía permite que los mismos controlen el poder que ejerce el Estado central o nacional. Esta interacción mutua genera que ambos morigeren el uso que hacen de las facultades que el ordenamiento les provee. Todas las ventajas antes referidas pueden observarse en el análisis de los sistemas políticos que muestran tendencias hacia la descentralización, sea que consideremos en el análisis a las autonomías españolas, los länders alemanes, los cantones suizos, los estados norteamericanos o las regiones italianas, por citar algunos ejemplos. De hecho, los diseños de la llamada democracia consensual tienen una relación muy amplia con regímenes altamente descentralizados.

Es necesario tener claro, sin embargo, hasta donde puede descentralizarse. En primer lugar, existen ciertas ventajas de la propia centralización a tomar en cuenta. Por un lado, ciertas cuestiones especializadas no son susceptibles de ser descentralizadas. Puede darse como resultado un indebido incremento de los costos administrativos: la coordinación administrativa puede ser costosa, haciéndose difícil la toma de decisiones. Por otro lado, la tecnología actual facilita las comunicaciones y el transporte, lo cual genera que ciertas decisiones puedan manejarse de manera centralizada.

Límites de la descentralización territorial

Pero, además, la propia descentralización admite límites, derivados precisamente del costo de la toma de decisiones. No puede pretenderse descentralizar todas las decisiones estatales, puesto que se requiere ciertas consideraciones uniformes en el manejo estatal. Paradójicamente, una administración descentralizada puede resultar siendo más grande que una organización centralizada, al existir la necesidad de la creación de organismos encargados de efectuar mecanismos de coordinación.

Si bien no es materia del presente artículo determinar las ventajas y desventajas de esta importante técnica, es cierto que debe establecerse la existencia de, en principio, tres niveles de descentralización, uno central, otro regional o provincial, y finalmente, un régimen en el ámbito local o municipal , como veremos a más adelante en un artículo posterior.
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ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

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La organización administrativa se conforma de ciertos elementos básicos, sin los cuales la misma no existiría. La existencia y alcance de dichos elementos, han sido legislativamente tratados en términos generales, pero además puede establecerse a través de un estudio detallado de la gran cantidad de normas que regulan la estructura del Estado, en particular a través de leyes orgánicas. Por otro lado, al funcionamiento de dichos elementos debe aplicarse el concepto de competencia, de especial importancia para el ejercicio de la función administrativa.

El organismo administrativo.
Se define en general como organismo público a todo aquel ente que goza de autonomía, encuentra encargado de una actividad o de varias conexas entre sí, cuya regulación proviene del derecho público y cuya existencia se debe a la Constitución o la Ley. El organismo es el resultado de la división del trabajo al interior de la Administración Pública, estableciéndose un régimen especializado .

En términos generales, la autonomía que venimos señalando es variable, puesto que puede involucrar determinados niveles dependiendo en general de la actividad que se realiza. Como resultado, el organismo público goza de personalidad jurídica pública , la misma que le otorga determinadas prerrogativas , conforme la Constitución y las leyes que correspondan. Finalmente, definimos como organismo administrativo aquel al cual se ha encargado fundamentalmente el ejercicio de función administrativa.

Dentro de los organismos públicos existen diversas modalidades de interés, como pueden ser los organismos constitucionales, los organismos públicos descentralizados, los ministerios, los gobiernos locales; cada uno de ellos con sus características propias y su respectivo régimen de autonomía.

El órgano administrativo.
A su vez, entendemos por órgano administrativo – concepto que muchas veces se confunde con el de organismo administrativo – toda aquella repartición de un organismo encargada de una actividad determinada, y que se encuentra al mando de una autoridad administrativa. Al órgano se le atribuye un conjunto de funciones para resolver o gestionar al interior del aparato organizativo , y constituye un conjunto de competencias y medios ordenados para realizar determinadas funciones . El órgano, en consecuencia, no goza de autonomía ni de personalidad jurídica propia. El típico ejemplo de órgano administrativo se encuentra en la relación entre los ministerios y las diversas direcciones que lo componen. Ninguna de dichas direcciones goza de autonomía y se encuentran subordinadas jerárquicamente a sus superiores, dentro de lo que se denomina un organigrama funcional.

Clases de órganos por su función genérica.
Una importante clasificación de los órganos administrativos se basa en un criterio funcional y es bastante tradicional. De ahí surge la clasificación de órganos activos, deliberantes y consultivos . Los órganos activos, que son la mayoría de los existentes en la Administración Pública, emiten resoluciones, sin resolver conflictos. Ejemplos de estos órganos son la dirección de un ministerio, o de los organismos públicos descentralizados. Estos órganos pueden ser de dirección o de gestión, según su importancia relativa .

Los órganos deliberantes emiten decisiones resolviendo conflictos, como pueden ser los tribunales administrativos o las comisiones administrativas que existen al interior de los organismos administrativos. Estos órganos dirigen, entre otras, la actividad cuasijurisdiccional de la Administración, a través del empleo del procedimiento trilateral. Constituyen siempre órganos colegiados, es decir, conformados por una pluralidad de funcionarios.

Los llamados órganos consultivos emiten juicios, dictámenes e informes, los mismos que generan efectos jurídicos, sean directos o indirectos. Ejemplos de estos órganos pueden encontrarse en la oficina de asesoría legal o la oficina de planificación de alguna entidad pública. Los órganos consultivos pueden ser permanentes o transitorios, e incluso pueden estar conformados por particulares o entes representativos de intereses diversos, que asumen una función consultiva .

Clases de órganos por su función al interior de los organismos.

a) Órganos de Asesoramiento y Apoyo, también denominados órganos staff : Son los que prestan servicios al interior de la entidad, haciendo posible la labor de los órganos de línea, orientando o administrando. Ejemplos de ello son las oficinas de asesoría jurídica, de presupuesto, de planificación, de racionalización, de administración, de relaciones públicas, de comunicaciones, entre otras. Los órganos consultivos, según la clasificación que hemos visto previamente, son siempre órganos staff.

b) Órganos de Línea o Técnico Normativos (u órganos line): Ejecutan las tareas propias de los organismos, según las tareas de cada uno. Les compete velar por el cumplimiento de la norma en un ámbito particular y la ejecución de las tareas asignadas por la norma respectiva . Ejemplos de ello son las llamadas direcciones nacionales o direcciones generales o las gerencias cuando estas existen.

El Sistema Administrativo.
Por otro lado, se entiende por sistema administrativo al conjunto de órganos u organismos que actúan de manera coordinada con la finalidad de obtener un fin común. Es una suma organizada de normas, órganos y procesos destinados a proveer a la administración de insumos para cumplir su labor de manera eficiente . Normalmente, un sistema administrativo posee un ente rector, el cual se encuentra encargado de la labor de coordinación al interior del sistema. Al interior del sistema administrativo se dan las relaciones de colaboración entre entidades a las que haremos referencia más adelante.

En el caso peruano, ejemplos de sistemas administrativos puede encontrarse en el Sistema Electoral, conformado fundamentalmente por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de Elecciones, pero en el cual participa también el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC), el Poder Ejecutivo, entre otros. También puede incluirse el Sistema Nacional de Control, cuyo ente rector es la Contraloría General de la República. En el Poder Ejecutivo encontramos múltiples sistemas, entre los cuales destacan aquellos que conforman la Administración Financiera del Sector Público: presupuesto, tesorería, endeudamiento y contabilidad.
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