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Trabajo de Investigación del ciclo 2011-2/ CAPÍTULO 1.
Este es el trabajo de investigación que presenté el ciclo 2011-2 y que obtuvo 20 de nota.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ
El derecho a la tierra de las comunidades campesinas en la legislación peruana del siglo XX.
Monografía que como parte del curso Investigación Académica presenta la alumna:
Cecilia Patricia Castillo Cieza
Diciembre, 2011
A las comunidades campesinas, que una vez más son tratados como tema de estudio y que por ello no reciben nada a cambio.
RESUMEN
Las comunidades campesinas y su relación con la tierra han sido tomadas en cuenta desde la Constitución de 1920, a partir de entonces se le da importancia porque está relacionado con la economía del Estado. En este período de tiempo se ha legislado, en lo que a tierras se refiere, en función de las particularidades históricas que han venido ocurriendo; los gobiernos de cada década en este siglo han favorecido a grupos específicos sin respetar a los derechos de los campesinos a las tierras. En cuanto van pasando las décadas se ve menor interés por parte del Estado sobre el tema de las tierras y las comunidades campesinas; aún ahora el “problema de la tierra” persiste. Por ello, en esta investigación, nos centraremos en analizar si el campesino ha ejercido plenamente su derecho a la tierra, demarcado de acuerdo a la legislación que imperaba en su momento. Para esto, básicamente se hará una comparación entre la realidad histórica del campesino y las legislaciones expedidas en el siglo XX, lo que también permitirá revisar la evolución de las legislaciones referidas a las tierras de las comunidades campesinas. Este análisis llevará a concluir que las comunidades no han ejercido tal derecho.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………vi
CAPÍTULO 1
Las leyes y sociedad campesina anteriores a la reforma agraria……………………….10
1.1. Contexto social de las comunidades campesinas y su relación
con la tierra……………………………………………………………………..12
1.1. 1. Postura de los pensadores de esta época sobre el
“problema indígena”…………………………………………………………14
1.2. Legislaciones anteriores a la Reforma Agraria…………………………………21
1.2.1. Importancia de la Constitución de 1920………………………………..23
1.2.2. Constitución de 1933 y su comparación con la de 1920……………….25
1.2.3. Convenios Internacionales: Artículos referentes a las
tierras de las comunidades ……………………………………………28
1.3. Antecedentes de la Ley de Reforma Agraria………………………………….30
1.3.1. Ley de Reforma Agraria de Velasco……………………………………34
1.3.1.1. Las Cooperativas Agrarias de Producción Social…………36
CAPÍTULO 2
Las leyes y sociedad campesina posteriores a la reforma agraria……………………39
2.1. Fracaso de la Reforma Agraria de Velasco: Causas y Consecuencias………..40
2.1.1. Realidad de los campesinos: Cambios sociales y
cambios en relación con las tierras………………………………….43
2.2. Constitución de 1979: Análisis de los artículos referentes a las
tierras de las Comunidades………………………………………………….46
2.2.1. Análisis de algunos artículos de las legislaciones
emitidas entre los años 1980 y 1999………………………………..52
2.2.2. La Constitución de 1993 y su retroceso con respecto a las
anteriores Constituciones…………………………………………….58
2.3. Convenio Internacional de la OIT: Artículos referentes
a las tierras de las comunidades……………………………………………..61
CONCLUSIONES…………………………………………………………………..63
BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………67
INTRODUCCIÓN
Las comunidades campesinas históricamente han existido en el territorio peruano y, de acuerdo a lo que la naturaleza les ha ofrecido, se han adaptado al ambiente y también lo han transformado para satisfacer sus necesidades. Deberá entenderse que estos grupos humanos incluso antes de la conquista española ya estaban debidamente organizados socialmente, en sus actividades productivas y trabajos agrarios; es decir, era un grupo social bastante evolucionado pero, como cualquier civilización, delimitado por su ambiente. Ya con la conquista e invasión española se harán ciertas políticas dirigidas especialmente a este grupo, pero claro que como conquistados se los trató opresivamente, denegándoles todo tipo de derechos pues aducían que si se les entregaba cierta libertad, aunque sea mínima, era posible que “el indio dormido reaccione en contra de sus opresores” y busque su revancha por medio de la independencia. Sin embargo, pasaron trescientos años de dominación española y en pocos momentos se produjo una sublevación liderada por indígenas que involucre un serio peligro, hasta el punto que ninguna consiguió la ansiada independencia; la cual, por el contrario, fue lograda gracias a la alianza entre los criollos, que incluso figuran como sus líderes, por lo tanto, una vez más se considera que los indígenas no pudieron recuperar lo que se les había sido arrebatado. Ya en la independencia muchos autores critican que no se tomó en cuenta al indígena en las políticas de Estado, una vez más eran ignorados en su propio territorio de origen cuando lo más sensato hubiera sido revalorar a la masa indígena promoviendo políticas que apunten a sacarlo de su situación de pobreza y marginación, por haber vivido trescientos años condenados a opresión por parte de foráneos, que se hicieron poderosos a costa de las explotaciones de este grupo. Entonces, una vez más se escribirá un episodio, aunque en un escenario de época distinto, donde se sigue con el mismo método heredado de la época colonial: opresión y abuso hacia los indígenas (Manrique 2006: 24-28).
En lo que atañe a este trabajo interesa revisar la época siguiente a la independiente que viene a ser el siglo XX. En las proximidades a este siglo, en lo que a comunidades indígenas se refiere, se había hecho poco en cuanto a su reconocimiento como tales pues, según lo indican las legislaciones de la época, lo que se buscaba era integrar a los indígenas a la sociedad, empezando por “culturizarlos” con los modelos occidentales para que dejen de ser “incultos”. Es decir que con esta medida no se reconocía que las comunidades indígenas eran diferentes en muchos aspectos como en cultura y también otras formas como en organización social, autoridades y su tradicional zona de asentamiento, es decir, sus tierras que era el lugar donde asentaban sus viviendas y su básico medio de producción. Lamentablemente, esta situación fue una constante que se extendió hasta 1920, cuando finalmente se hicieron legislaciones que corregían esta visión indiferente con la realidad pues se reconoció que las comunidades indígenas eran diferentes de los que habitaban en las ciudades, en muchos aspectos y también en necesidades. Y es que para esta fecha ya no se podía ignorar más que la población indígena existía ya que representaba a la mayor parte de la población; para esta misma época la mayoría de la población vivía en el campo, por lo tanto esta área de población y producción no podía obviarse en la máxima ley peruana, es así que en la Constitución de 1920 estarán expresos, aunque mínimos, algunos artículos referentes a las Comunidades indígenas, especialmente el tema que se trata es el de las tierras y no debe sorprender, ya que los temas agrarios eran de vital importancia para el Estado de las primeras décadas del siglo XX pues representaba al principal ingreso con el que se contaba. Ya más adelante se seguirán expidiendo legislaciones que buscarán especificar más el asunto de las tierras de las comunidades indígenas. Por todo ello, es muy importante preguntar si las comunidades indígenas han ejercido en realidad, durante este siglo, pleno derecho sobre sus tierras, de acuerdo al marco de lo que las legislaciones emitidas y aplicadas establecían.
El asunto de las tierras de las comunidades campesinas se ha tratado extensamente durante el siglo XX y ha sido un tema de ferviente discusión durante esta época, pues incluso se identificó como el mayor problema que debía solucionarse para que finalmente mejorase la situación de pobreza y marginación de las comunidades indígenas. Por ello, desde la perspectiva de las legislaciones se expidieron múltiples leyes que buscaban atenerse a esta necesidad, que involucraba a la mayoría de la población; pero, de la misma forma como se ilustró al inicio, se mantuvo la ignorancia y opresión hacia este grupo y las legislaciones solo quedaron escritas en el papel como buenas intenciones, pues muchas veces no se aplicaron en la realidad. Es probable que sucediera así porque más allá de atender a las necesidades de este grupo humano, que por siglos ha sido ignorado y que ha sido a costa de ellos que muchos se han hecho poderosos económicamente, se siguió con la misma tendencia heredada de la época colonial y se buscó atender principalmente los intereses de poderosos grupos económicos, es así entonces que “Las Constituciones y las leyes que se han dado a lo largo de más de 180 años reflejan parcialmente el punto de vista de las comunidades campesinas. Generalmente, las normas emitidas por el Estado han servido para confirmar o imponer los intereses de los hacendados y del Estado” (Robles 2002:22). Eso demuestra que mientras no haya un interés real por parte del Estado para poder solucionar la denigrante realidad de las comunidades indígenas y que en el proceso también se involucre a las mismas no se podrá hacer un eficiente cambio en relación de las comunidades indígenas y sus tierras.
Para realizar este trabajo, en primera instancia, se mostrará la realidad social del campesino del siglo XX con respecto a sus tierras que involucra necesariamente a su relación con el terrateniente y más específicamente con el gamonal. Luego se explicará la importancia que representó la creación de la Constitución Política de 1920 para las comunidades indígenas. Posteriormente, se compararán los artículos relativos a este tema que estén en esta Constitución con la de 1933. Después, se mostrarán y analizarán otras legislaciones como Convenios Internacionales y principalmente la Ley de Reforma Agraria, que tendrá un desarrollo especial. Estos temas serán desarrollados en el primer capítulo, que corresponde a las legislaciones previas a la Reforma Agraria, las cuales serán comparadas con la realidad de los campesinos para comprobar si efectivamente se aplicaron. En segunda instancia, se mostrarán las consecuencias de la Reforma Agraria y la nueva realidad social del ahora campesino y su relación con la tierra. En cuanto a las legislaciones se analizarán las Constituciones de 1979 y 1993, en los artículos referentes a la tierra de las comunidades; básicamente se seguirá la misma línea de desarrollo del primer capítulo pero ahora tratando la realidad social de las comunidades y las legislaciones posteriores a la Reforma Agraria.
CAPÍTULO 1
LAS LEYES Y SOCIEDAD CAMPESINA ANTERIORES A LA REFORMA AGRARIA
Luego de la independencia, en los inicios del siglo XIX, se creó un ambiente de gran expectativa entre los pueblos indígenas, dado que el alcance de esta representaba el fin de la opresión de sus libertades, arrebatadas durante los trescientos años de colonialismo. Sin embargo, la realidad sería otra pues el contexto social de las comunidades campesinas, sobre todo de la sierra, no varió considerablemente, sin cambios significativos la opresión se mantuvo, pero cambió de nombre pues ahora eran gobernados por un grupo de poder que se formó en los inicios de la república, los terratenientes. Estos eran grupos de familias adineradas que poseían grandes extensiones de áreas agrícolas productivas del país y se dedicaban a la agro-exportación en grandes cantidades (Manrique 2006:17).
Está registrado que muchas veces extendían sus tierras hasta ocupar las tierras de los pobladores campesinos aledaños, a costa de estos y sin ningún permiso, de esa forma ocupaban y se apropiaban generalmente de las tierras más productivas y les dejaban las tierras pobres. Esta situación era muy frecuente y causaba gran daño a la población dado que la tierra era básicamente su único medio de subsistencia (Manrique 2006:38). Situaciones similares ocurrían en varias áreas campesinas del Perú durante todo el siglo XIX e inicios del XX. Esta imprudencia se debe, en parte, a la falta de legislación adecuada que se encargara de controlar los abusos y también a otros factores, así se hace evidente la poca consideración al tema campesino por parte de las autoridades de esos años.
Es necesario incluir que más de la mitad del total de habitantes peruanos eran campesinos en aquella época: “Aún a inicios del siglo XX Manuel González Prada consideraba que los indios constituían las nueve décimas partes de la población; hacia fines de la década del veinte se consideraba que representaban las cuatro quintas partes (como lo sostuvo Mariátegui en numerosos textos), en la década de los cuarenta algo más de la mitad” (Manrique 2006:27). Es decir, la mayoría no estaba representada expresamente en las leyes peruanas, esto facilitaba que se produzcan abusos y que queden impunes. Es probable que este desinterés por parte de las autoridades se deba a la lejanía tanto por la distancia como a la compresión hacia las comunidades campesinas, esto hacía más difícil que la presencia del Estado sea notada por las comunidades campesinas; es por ello que el poder en esas zonas recaía en un pequeño grupo poderoso de familias terratenientes, a los cuales los campesinos debían rendir obediencia. Es necesario incluir, además, que las legislaciones sobre los pueblos campesinos indígenas eran escritas en castellano, por lo tanto, desconocidas por la inmensa masa indígena mayormente quechua hablante. Junto con esta breve presentación, en los siguientes subcapítulos se profundizará más en lo referente a la realidad social de los campesinos, y posteriormente se tratarán a las legislaciones, para luego compararlas con la realidad y demostrar la postura del trabajo.
1.1. Contexto social de las comunidades campesinas y su relación con la tierra
Para el desarrollo de este punto se mostrará a la sociedad en el campo, es así que a mediados del siglo XIX, aparece un nuevo personaje: el gamonal, que es una especie de intermediario entre el terrateniente y el campesino pues se comunica con estos en su lenguaje, quechua o aimara, y conoce cómo viven; el conocimiento profundo que tiene el gamonal sobre los indígenas le era conveniente pues le servía para tener control sobre ellos. El gamonal, se encargaba de oprimirlos, obligándolos a entregar sus tierras a los terratenientes o trabajar gratuitamente las de estos, a entregar parte de su producción y además a ofrecer otros servicios y por encima de todo debían rendirles reverencia y respeto:
En términos generales, y para todo el Perú agrario, Caballero (1981, 245) sintetiza los principales y más comunes rasgos de actuación del gamonalismo del siguiente modo: 1) Utilización del trabajo servil de los peones de las haciendas; 2) Eventual utilización del trabajo de los comuneros o campesinos libres para las obras públicas en beneficio privado de terratenientes, autoridades y clero; 3) Imposición de cargas fiscales o parafiscales por parte de las autoridades provinciales o locales (que a menudo coincidían con la persona de los terratenientes); y 4) Eventual expropiación de las tierras de cultivo y pastizales de las comunidades mediante métodos no siempre legales. (Contreras 1981: 17-18)
Además, a veces pertenecía a la misma comunidad campesina, podía ser indígena o mestizo, pero hacía malos tratos a su mismo pueblo porque la oportunidad se lo permitía, pues estaba relacionado con grupos de poder: terratenientes y hacendados. Pero sobre todo, era apoyado por el gobierno central del Perú debido al poco control que tenía este sobre las lejanas poblaciones de la sierra y por la cercanía entre el gamonal y el indígena.
Es necesario incluir que la relación entre el gamonal y el campesino era paternalista pues los primeros se encargaban de que el campesino no tenga ningún control sobre sus tierras y eran obligados a hacer determinadas labores, por consiguiente, no actuaban libremente sino por imposición y eso los hacía dependientes de una autoridad. Además, bajo los títulos de ahijado escondían el abuso que cometían sobre estos al hacerles trabajar gratuitamente sus tierras, a cambio se les entregaba una parte de la producción, generalmente ínfima y para su supervivencia:
Alberto Flores Galindo: El Estado requería de los gamonales para poder controlar a esas masas indígenas excluidas del voto y de los rituales de la democracia liberal, que además tenían costumbres y utilizaban una lengua que las diferenciaban demasiado de los hábitos urbanos […] El racismo era un componente indispensable en la mentalidad de cualquier gamonal: existían razas, unas eran superiores a otras, de allí que el colono de una hacienda debiera mirar desde abajo al misti […]. (Orrego 2008)
En cuanto a la legislación sobre la tierra de los pueblos indígenas, aunque mínima sí existía, sin embargo, los gamonales y terratenientes o hacendados no las cumplían y por sobre estas se apoderaban de las parcelas agrícolas del campesinado, esto evidentemente aun conociendo las leyes. Por lo tanto, los derechos de los campesinos sobre sus tierras fueron hábilmente manipuladas por los gamonales y terratenientes pues en tanto que eran grupos de poder se blindaban de sus infracciones a la ley, pues llegaban a acuerdos con las autoridades de las zonas donde se extendían sus dominios. Estas autoridades eran los jueces de paz, comisarios y curas quienes tranquilamente ocultaban los abusos de los grupos de poder, a cambio de dinero o como favor por la estrecha relación de amistad que tenían con estos. Entonces “Los campesinos no podían reclamar por los abusos de que eran víctimas por parte de los gamonales, ya que los tribunales de justicia nunca fallaban a su favor, dados los compromisos políticos, sociales y económicos que los funcionarios de los distintos niveles o las autoridades mismas mantenían con ellos. Además, los propios campesinos estaban convencidos de su impotencia en este aspecto” (Contreras 1981: 22). En síntesis, es evidente que los pueblos campesinos sufrían doble abuso sobre todo en materia de control de las tierras, tanto de los gamonales y terratenientes como de las autoridades del gobierno central.
La situación antes narrada se da en un contexto histórico denominado: “La república aristocrática”, cuando el Perú era gobernado por una cúpula aristocrática adinerada que se consideraba a sí misma apta para ejercer tal rol, por lo tanto, despreciaban a todo ajeno a lo “culto” o “civilizado”. Por ello resulta fácil determinar que los pueblos campesinos indígenas no tuvieron consideración y presencia en muchas políticas de estado, incluso cuando se los considera era de manera paternalista. Este período de la historia del Perú se extiende por más de 50 años. Es así que se ha mostrado el contexto histórico social del campesino con el propósito de entender la situación en la que se encontraba, y para que posteriormente se comprenda mejor los puntos que se tratarán.
1.1.1. Postura de los pensadores de esta época sobre el “problema indígena”
Este punto se centrará en las propuestas que plantearon los intelectuales en los años de la primera mitad del siglo XX. A raíz de esta realidad, a principios del siglo XX surge un grupo de intelectuales, entre ellos literatos y pensadores que posteriormente fundarán sus partidos políticos. Ellos se preocupaban por la situación del campesino indígena y buscaban el origen de los problemas para encontrar soluciones; así es como surgió el indigenismo (Robles 2002:67).
Para este trabajo solamente se abarcará a algunos de los pensamientos de intelectuales de la época entre ellos y principalmente a José Carlos Mariátegui. Muchos de estos pensadores concluyeron que el origen de la denigrante situación de los campesinos de entonces y la razón por la que vivían en la pobreza era que no poseían el control sobre sus tierras, y que vivían a expensas de un grupo poderoso que constantemente abusaba de ellos. Por lo tanto, evidentemente la solución al problema de la tierra era que los propios campesinos se encarguen de sus tierras pues de esa forma producirían para ellos mismos y el excedente podría ser comercializado para su beneficio (Mariátegui 1928: 40).
Cabe recordar que en esta época, el tema agrario era de gran importancia pues era el principal ingreso económico del país, por ello las principales haciendas ocupaban grandes extensiones de tierras y lo que producían lo exportaban al exterior o para el comercio interno. Como se dijo previamente, incluso los terratenientes ocupaban las parcelas productivas de los campesinos porque era beneficioso para ellos pues extendían sus límites y eso significaba que acrecentaban sus ingresos.
Era también conveniente para el estado peruano que la presencia de los hacendados y terratenientes persista pues estos entregaban grandes ganancias al estado y, como se explicó previamente, debido al difícil acceso a las zonas alejadas de la sierra, los gamonales eran importantes para el Estado pues se encargaban de ejercer el control que no tenía el Estado. Es por ello, que los planteamientos de los intelectuales de la época pueden resultar molestos para los gobernantes, como en el caso de Leguía que incluso envió a Mariátegui a Italia con el pretexto de que estudie, y así mantenerlo alejado del Perú para que deje de ser crítico a su gobierno. Resulta evidente, entonces, imaginar que los gobernantes preferían que las comunidades indígenas desaparezcan pues eran un obstáculo para que logren poseer el pleno control sobre las amplias extensiones de tierras y de esa forma obtener mayores ganancias. Una vez más queda explícita la intolerancia hacia este grupo mayoritario (Quijano 2007: XXXIX).
Mariátegui incluiría en su visión de la realidad del Perú, experiencias y enfoques de la realidad europea. A su regreso planteó fundar un partido político pero con enfoques socialistas, por lo tanto su óptica es desde esta perspectiva. Algunos años después escribiría sobre la realidad del indígena y la solución a su problema en sus ensayos recopilados en el libro Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana (Lima, 1928). Específicamente hay dos ensayos que tratan sobre los temas que le competen a este trabajo, uno “El problema del Indio”- su nuevo planteamiento, y el otro “El problema de la tierra”- el problema agrario y el problema de la tierra. El primero, contrariamente a la postura de este trabajo que defiende que la razón de la realidad del indígena de ese tiempo es la falta de legislaciones competentes que aseguren la protección de sus derechos, entre ellos a la tierra, y también la necesidad de autoridades que aseguren el cumplimiento de estas, asegura que el problema del indígena no es la falta de legislación, sino que las leyes son ineficientes pues mientras exista el régimen del gamonalismo estas nunca estarán en contra de los intereses de aquellos:
El “gamonalismo” invalida inevitablemente toda ley u ordenanza de protección indígena. El hacendado, el latifundista, es un señor feudal. Contra su autoridad, sufragada por el ambiente y el hábito, es impotente la ley escrita. El trabajo gratuito está prohibido por la ley y, sin embargo, el trabajo gratuito, y aun el trabajo forzado, sobreviven en el latifundio. El juez, el subprefecto, el comisario, el maestro, el recaudador, están enfeudados a la gran propiedad. La ley no puede prevalecer contra los gamonales. (Mariátegui 1928: 26-28)
Este trabajo plantea que las legislaciones sobre el indígena sí son importantes porque en esos años este grupo representaba a la mayoría de la población y como tales merecían estar representados en las leyes, pero lamentablemente en esos años aún no se había dado la importancia suficiente sobre el tema pues existían legislaciones que se contradecían unas con otras, o algunas que se aplicaban y ya habían sido revocadas. Además es innegable la relevancia de las legislaciones, de manera particular entre los indígenas, porque a partir de estas se enmarca el camino que seguirán, si estas son positivas y en favor de estas comunidades entonces su futuro será prometedor y más justo, por el contrario si estas son hechas en favor de un grupo de poder y en contra de las comunidades entonces su futuro será un retroceso.
Lo que sí comparte este trabajo con la posición de Mariátegui es que mientras existiesen los hacendados y terratenientes, en general el régimen del latifundio, las leyes serán solo “letra muerta” pues estos personajes, como se explicó previamente, funcionaban como autoridades del espacio donde habitaban, y manipulaban las leyes existentes a su favor. Sin embargo, una forma de aplacar estos abusos de autoridad era crear una legislación especial para las comunidades indígenas, que actuase en forma paralela y conjunta con la constitución de la época; esta posición se planteó durante los años 40, como lo indica el libro de José Varallanos: “Conocedores de estas anomalías propugnamos la creación de Juzgados Privativos de Asuntos Indígenas. […] Tal fuero ad-hoc, se encargará de resolver los conflictos sobre tierras, pastos, trabajo, etc. del indígena analfabeto y sin libreta electoral. […] Los conquistadores tan calumniados por la ignorancia y la demagogia […] vieron la necesidad de jueces privativos para los nativos. Establecieron juzgados, desde 1563, con el nombre de juzgados Naturales” (1947: XVIII).
A continuación, en este mismo ensayo, Mariátegui plantea una nueva visión sobre el problema del indio, diría que “El nuevo examen del problema indígena, por esto, se preocupa mucho menos de los lineamientos de una legislación tutelar que de las consecuencias del régimen de propiedad agraria” (1928:28). Esta estará estrechamente relacionada con la propiedad de la tierra, la cual a modo de ilustración, previamente se expuso la realidad social del campesino de finales del siglo XIX e inicios del XX, que muestra que el campesino no tenia ningún control sobre sus tierras pues era fácilmente ocupada por los hacendados. Por lo tanto, lo que propuso Mariátegui como solución fue simplemente que los campesinos obtengan la propiedad sobre sus tierras; contrariamente a lo que entonces se proponía que era legislar para promover la entrega de títulos de propiedad, ya que como se expresó previamente, este intelectual desconfiaba de la creación de legislaciones que en la práctica no iban a ser cumplidas. Pues resulta evidente que si llegara a concretarse la entrega de títulos de propiedad de tierra a los campesinos, esto de nada podría servir; es más se correría el riesgo de que al igual que con las otras legislaciones, como la de la prohibición del trabajo gratuito, no se cumplan en la práctica y los títulos solo queden como papeles sin valor. Tal como lo sintetiza Mariátegui “El gamonal de hoy, como el “encomendero” de ayer, tiene sin embargo muy poco que temer de la teoría administrativa. Sabe que la práctica es distinta” (1928:30).
Concluído ya el asunto que abarca al ensayo: el Problema del Indio, proseguirá con el segundo, que es el Problema de la tierra. Mariátegui inicia recalcando su posición socialista, por la cual estarán influenciadas sus conclusiones; así enfatiza que el problema del indio es sobre todo económico, es decir, que tiene que ver con lo que para la realidad del indígena campesino le genera beneficios como sería su medio de producción y subsistencia que es la tierra, o en general lo agrario. Así reflexiona que “Comenzamos por reivindicar, categóricamente, su derecho a la tierra”, el cual implica ponerle fin a los personajes opresores que se adueñan de las tierras del campesinado y que lo han venido siendo desde siempre incluso se acentuó en la independencia, pues el mismo Mariátegui reconoce que “La antigua clase feudal -camuflada o disfrazada de burguesía republicana- ha conservado sus posiciones […] La supervivencia de un régimen de latifundistas produjo, en la práctica, el mantenimiento del latifundio” (1928:40). En ambas lecturas, básicamente mantiene su idea central de que mientras que el grupo de hacendados se mantenga será imposible que el campesino obtenga pleno derecho sobre sus tierras.
A continuación, se incluirá las apreciaciones de otros intelectuales de inicios del siglo XX sobre el tema de la tierra de los campesinos indígenas. Así, al igual que Mariátegui, Manuel Gonzáles Prada planteó que “Nada cambia más pronto ni más radicalmente la psicología del hombre que la propiedad […] Con solo adquirir algo el individuo asciende algunos peldaños en la escala social […]” (Fajardo 1960: 27). Esto quiere decir que si el campesino tuviera pleno derecho sobre sus tierras, entonces él mismo podría encargarse de su economía y no vivir dependiente de un grupo de hacendados que les imponían qué cosechar y a entregar los excedentes de la producción. Sino que ellos mismos la producirían, comercializarían los excedentes y esto sería una gran fuente de ingresos que en el futuro les permitiría acrecentar sus ingresos y “ascender socialmente”.
En la misma tendencia política, Haya de la Torre también se dedicó a ofrecer la verdadera razón, según él, de la situación social del indígena. Esta estuvo marcada, además por su tendencia antiimperialista, la cual evidentemente está relacionada con el tema económico, por lo tanto diría que “El problema del indio no es racial, sino socioeconómico”. Así, su política indigenista que estaba incluida en los postulados de su partido político APRA, afirma que “Incorporaremos al indio a la vida del país. Legalizaremos en pro de la conservación y modernización de la comunidad indígena. Protegeremos también a la pequeña propiedad […] Introduciremos el cooperativismo agrario entre los propietarios indígenas de tierras” (Marzal 1981 [1931]:110).
De acuerdo a esto, es otra vez evidente que la tierra y su propiedad son el punto central que proponen estos tres intelectuales como el mayor problema de las comunidades indígenas; sin embargo, se debe reconocer que estas ideas aunque sencillas y coherentes nunca fueron aplicadas por lo menos hasta antes de la reforma agraria, punto del que luego se tratará ampliamente. Otro punto en el que coinciden ambos personajes es que proponen como solución al problema de la tierra, la creación de Cooperativas de Producción, es decir que los mismos campesinos creen un tipo de producción que les permita comercializar sus productos, entrando en competencia con el mercado interno y de esa forma se conviertan en productores independientes; sin embargo, esto solo sería posible con el apoyo del estado peruano.
Es necesario recalcar que efectivamente los partidos políticos de José Carlos Mariátegui y de Víctor Raúl Haya de la Torre nunca gobernaron, así que en la realidad no se sabe cómo sus ideas, aun puestas en el papel, iban a funcionar en la práctica. Por lo tanto, se puede considerar que sus postulados son simplemente teóricos pero también es cierto que reflejaban de algún modo la realidad social del campesino de esos años.
Lo que sí resulta evidente es que en estos años que abarcan los inicios del siglo XX hasta los años antes de la reforma agraria, muchos intelectuales se verán inspirados por una nueva corriente llamada indigenismo, y como muestra de esta preocupación por el indígena se escribieron múltiples y frondosos documentos con el único móvil de buscar el origen de sus problemas, denigración y pobreza como antes se indicó, y de encontrar soluciones a éstas.
1.2. Legislaciones anteriores a la Reforma Agraria
A continuación, se abarcarán temas relacionados ya propiamente con las legislaciones peruanas pertenecientes a los años anteriores a la reforma agraria de Velasco. En el siglo XX se encuentra material frondoso de legislaciones sobre los pueblos indígenas, que abarcaron varios temas, así encontramos decretos de ley, ordenanzas, artículos en las constituciones, hasta fueros especiales en asuntos indígenas y convenios internacionales. En lo que le compete a este trabajo, aquí no se presentarán todas las legislaciones que se hayan emitido durante el siglo XX, sino que los más relevantes y controversiales sobre las cuales varios autores, especialmente doctores de la ley, han concentrado su estudio. Es apropiado recordar que este trabajo se enfocará específicamente en las legislaciones relacionadas con el derecho a la tierra y propiedad, aunque también en algunos puntos será necesario explayar más la atención y abarcar otras leyes relacionadas con el indígena, para no caer en la monotonía. Explicado esto, a continuación se procederá a tratar este segundo bloque.
Ya se recalcó que existe amplia información sobre las legislaciones de los indígenas campesinos emitidas desde los inicios de la República, sin embargo, es también cierto que muchas de ellas pueden contradecirse unas con otras, que pueden resultar inservibles en la práctica o que simplemente no pueden ser aplicadas. Llegamos a esta conclusión debido a que en muchos libros es repetida esta afirmación, y caer en esta conclusión resulta inevitable y evidente si es que se conoce, aun superficialmente, la realidad social del campesino en los inicios del siglo XX (la cual previamente fue expuesta) y es que de haber existido una legislación competente y adaptada a la realidad del campesino entonces, aunque parezca redundante, la realidad del campesino habría sido diferente. José Varallanos diría, en su libro Legislación Indiana Republicana de 1947, lo siguiente “Graves son los defectos de nuestra legislación para indígenas […] muchas de las leyes son confusas, sin nexo de continuidad jurídica ni histórica […] En verdad poco falta para rechazarse y contradecirse; ya que no se sabe si las antiguas son derogadas por las nuevas, o, aunque las fueron, se las usa indistintamente, si no a la vez. Lo que se agrava con la torcida interpretación” (1947: XV). En esta cita incluso responsabiliza a los encargados de expedir las leyes y también a los encargados de hacerlas cumplir, lo que no le falta razón. La siguiente cita confirma también lo afirmado inicialmente: “Un detenido estudio de la Legislación Peruana, durante la República, nos convence de la existencia de un gran número de leyes, decretos, resoluciones y disposiciones amparadoras y protectoras de los indígenas; pero precisamente, ese gran número de instrumentos legales tienen el defecto capital de su vaguedad y de su heterogeneidad” (Manrique 2003:24). Esta gran proliferación de legislaciones que no son eficaces, no hacen más que demostrar al juicioso habitante del siglo XXI, que en esos años los indígenas campesinos no tuvieron la importancia merecida en las políticas de estado.
Por otro lado, desde una visión general es evidente que el asunto más trabajado y del cual se han hecho legislaciones es sobre el derecho a la tierra y sus derivados como: propiedad de la tierra, titulación, régimen agrario, etc. Esto demuestra la importancia de la tierra por sobre otros temas, debe ser porque esta relacionado directamente con lo económico, es decir, que las políticas que se hagan al respecto van a repercutir inevitablemente en el Estado peruano, ya que como se dijo anteriormente, en los años iniciales del siglo XX la base económica del Estado era la hacienda, el campo y sus variantes. Es decir que existe un fuerte interés, por parte del Estado, pues cada legislación puede influir en el futuro económico del país.
1.2.1. La importancia de la Constitución de 1920
A continuación, se mostrarán las legislaciones que sobre el derecho a la tierra se han expedido en el siglo pasado. Conocido ya el contexto social de los campesinos previos a la reforma agraria, solo resta por conocer las legislaciones emitidas durante este período, para así determinar más propiamente si en realidad el campesino tuvo o no pleno derecho sobre sus tierras. Para tal cometido se empezará el análisis desde la Constitución de 1920, que fue hecha bajo el gobierno de Augusto B. Leguía (1919-1930) en el año de 1920, muchos autores coinciden en que es similar a la de 1860, que fue la última y más longeva, también coinciden en que fue hecha con el propósito de alargar su período de gobierno, periodo que en la historia se conoce como el “Oncenio de Leguía”.
Esta constitución en particular es quizás la más importante en materia de asuntos indígenas pues es la primera vez en la historia de las constituciones de la República del Perú, hasta esos años, en que explícitamente se menciona en uno de sus artículos a las comunidades indígenas. Es decir, que a partir de esta carta magna se reconoce a los indígenas como tales, aunque como lo indica la siguiente cita, en “Los siglos XIX y XX, donde el presupuesto básico en el ordenamiento jurídico oficial, no ha sido la preexistencia de la pluralidad de culturas y grupos sociales conformantes de la nación peruana sino la concepción de una situación homogénea de país” (Huguet s/a), se mantiene la idea expandida de que es necesario incorporar al indígena a la sociedad, de esa forma no se reconoce la interculturalidad del país. Aún así, representa todo un logro ya que a partir de ésta, las comunidades recién tienen protección en las leyes, que no tenían entre los inicios de la independencia hasta 1920, lo cual permitía que se cometieran abusos en contra del campesino y que estos quedaran impunes, tal como se explicó previamente.
En realidad la constitución de 1920 incluye tres artículos referentes a las comunidades indígenas, aunque no están clasificados dentro de un título propio, y es que por ser los primeros que se incluyen en la máxima legislación del Perú da grandes vistas de que estos son los temas más importantes en materia indígena. Sobre estos tres artículos Román Robles Mendoza en Legislación peruana sobre comunidades indígenas sintetizaría lo siguiente: “En ellos, el estado reconoce la existencia legal de las comunidades indígenas, establece la imprescriptibilidad de sus bienes, es decir, de sus tierras comunales y protege la raza indígena” (2002:62).
En ese sentido, fue necesario el uso del adjetivo “imprescriptible” a las tierras de las comunidades, pues estas habitan en una determinada área sobre la cual se han asentado durante mucho tiempo, quizás desde la época de la conquista española; es decir, su territorio ya está delimitado por tradición, por lo tanto, mínimamente merecían la protección del Estado. Sin embargo, como se explicó anteriormente las tierras ocupadas por estas comunidades fueron usurpadas por los hacendados para que las incluyan en sus terrenos como forma de expansión.
Por lo tanto, “con esta protección a las comunidades de indígenas se quiso acabar con la apropiación de sus tierras por hacendados o terratenientes que hacían crecer sus haciendas a costa de las tierras comunales” (Castillo 2009:84).
Por otro lado, es posible que esta constitución hecha por Leguía, incluya al indígena solamente porque este presidente pretendía ser recordado como “protector de la raza indígena” (Contreras 2007:244), y de esa forma alcanzaría mayor popularidad entre las masas y sería apoyado durante el período que pretendía prolongar para gobernar. Además, cabe recordar que durante el gobierno de Leguía se desarrollaba el indigenismo y entre sus representantes están los intelectuales antes mencionados, quienes pregonaban principalmente la abolición del latifundio, por lo tanto su gobierno era criticado por estos intelectuales y para acallarlos debía pretender hacer lo que estos propusieran. Sin embargo, las expectativas que se generaron por la inclusión de los indígenas en la Carta Magna se desvanecieron cuando en “solo tres años después, a partir de 1923, en el Perú se empezó a apoyar a la burguesía industrial y al capitalismo estadounidense. Como resultado, se facilitó la legalización de la propiedad de las tierras usurpadas a los campesinos y comunidades a favor de los nuevos latifundistas aliados del gobierno de turno” (Castillo 2009:84).
1.2.2. Constitución de 1933 y su comparación con la de 1920
Al finalizar el gobierno de Augusto B. Leguía, el Congreso Constituyente aprueba una nueva constitución pues era necesaria para las nuevas circunstancias en que vivía el país. Así se creará la constitución de 1933 durante el breve gobierno de Luis Miguel Sánchez Cerro. En materia indígena, esta será una continuación a las propuestas de la de 1920, y más específicamente con respecto a las tierras de las comunidades indígenas se agregarán nuevos adjetivos a parte de los de “imprescriptible” e “inenajenable”, que son los de: “inembargable” e “integridad”. Además, los artículos sobre las comunidades indígenas ascenderán a seis.
Cabe explicar el significado, tanto en trascendencia e importancia como en sentido literal, de ambos términos o adjetivos añadidos en esta nueva Carta a las tierras de las comunidades indígenas. Ya es explicada por Pedro Castillo:
Además, añade la protección de sus tierras mediante dos figuras o atributos adicionales: la inembargabilidad y la integridad de las tierras. La primera es la imposibilidad de perder las tierras por embargo y remate posterior; la segunda, la protección del total (íntegro) de las tierras. Si con la Constitución de 1920 las comunidades tenían dos atributos proteccionistas, ahora contaban con cuatro. De esta forma, las comunidades gozaron con esta Carta de una mayor protección, lo que fue un avance, al menos en el plano normativo. (2009:45)
Es cierto que al menos en el “plano normativo” la protección de las tierras de las comunidades indígenas había avanzado, sin embargo, la realidad era otra pues como se vuelve a recalcar lo que se explicó al inicio, la situación de las tierras del indígena se detuvo hasta bien entrada la Reforma Agraria. Es así también como el rol del estado como protector de las tierras de las comunidades se amplió con esta nueva Carta, así lo muestra el siguiente artículo de la nueva Constitución: “Artículo 211.- El Estado procurará de preferencia adjudicar tierras a las comunidades de indígenas que no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, y podrá expropiar, con tal propósito, las tierras de propiedad particular, previa indemnización”.
Tal como está explícito en el artículo, el Estado deberá entregar tierras a las comunidades que no dispongan de la cantidad suficiente. Así, “en relación a la del 20 la responsabilidad estatal en el ámbito de los asuntos territoriales de los indígenas abarca la búsqueda de solución para quienes carecen de tierra, la protección de la propiedad de la tierra para quienes ya la tienen y la protección a largo plazo para que la aseguren a perpetuidad” (Chuecas 2006: 24).
Adicionalmente, como forma de recalcar lo establecido en la Constitución de 1933, se creará un nuevo código civil el de 1936, donde por primera vez se incluye a las comunidades indígenas. Así, “los cinco artículos dedicados expresamente a las comunidades campesinas, se basan en las Constituciones de 1920 y 1933”. El artículo relacionado con las tierras de las comunidades y escogido para el análisis es el siguiente: “Art 73.- Las comunidades de indígenas no podrán arrendar ni ceder el uso de sus tierras a los propietarios de los predios colindantes”.
Claramente este artículo refleja el carácter de inenajenable que mantiene de la Carta Magna 1920. Sin embargo, se presenta el siguiente detalle: “En relación con la enajenación de las tierras comunales, la Constitución de 1920 la permitía solo con la autorización previa de una ley; con esta nueva Constitución, en cambio, solo podía realizarse en caso de una expropiación; de lo contrario se declaraba “nula toda venta celebrada sobre dichos terrenos” (Castillo 2009:84).
A pesar de que este punto está presente en la máxima legislación, se podrá notar que en realidad, como se dijo al principio, en la mayoría de los casos las comunidades no pretendían vender y mucho menos ceder sus predios o terrenos. Sin embargo, y a costa de las leyes, los hacendados y terratenientes ocupaban las tierras de las comunidades y aun así mantenían a los campesinos trabajando esas haciendas con el propósito de que la producción se adhiera a sus capitales.
Lo que sí queda claro es que, “en este primer período, las políticas eran generalmente proteccionistas, sin ninguna señal de autonomía o control territorial. Las tierras eran normalmente pequeñas, reconocidas más bien en el ámbito comunitario y no por su calidad de grupo étnico minoritario cuyas tierras podrían no ubicarse de manera contigua” (Plant 2002:18). Se podría argumentar que estas primeras políticas dedicadas a las comunidades indígenas fueron ineficientes porque no se acabó con el “mayor mal” que eran los hacendados y terratenientes, sin embargo, como primeras mediadas no es de sorprender que sobre todo se tratará con mayor importancia y detalle a la materia de las tierras.
1.2.3. Convenios Internacionales: Artículos referentes a las tierras de las
Comunidades
A continuación, se presentará a las organizaciones internacionales de aquella época a las cuales el Perú estuvo adscrito, y que también influyeron en el ejercicio legal del país. Es más, es sabido que estas leyes por su carácter internacional adquieren mayor importancia, incluso por sobre la Constitución del momento. Es así que se registra como el antecedente más remoto de conferencias internacionales sobre pueblos indígenas a la VIII Conferencia Panamericana reunida en Lima en 1938 que estableció lo siguiente: “Los indígenas ´tienen un preferente derecho a la protección de las autoridades públicas para suplir la deficiencia de su desarrollo físico e intelectual` (sic), y que debería ser propósito de todos los gobiernos ´desarrollar políticas tendientes a la completa integración de aquéllos en los respectivos medios nacionales`. En aquella Conferencia decidieron patrocinar la celebración de un congreso indigenista interamericano” (Mamani 2011). De acuerdo a esto es evidente inferir que este primer congreso internacional enfocara su atención a la necesidad de un estado protector que asegure el bienestar a los indígenas, porque estos tienen “deficiencia de su desarrollo físico e intelectual”, la cual será una postura que se mantendrá por muchos años. Es criticable ya que aún en esta conferencia, mediante el proteccionismo que pregona, se puede notar la existencia del racismo y marginación hacia este grupo, pues se los considera incapaces de ascender por sus propios medios. Aún cuando para esa época ya estaba identificada la causa por la que el campesino vivía en la pobreza. Por otro lado, cabe incluir que también se mantenía la idea de “integración”, entendida esta como la negación al reconocimiento de la variedad étnica del país y por lo tanto se creía que era labor del estado incluir a los campesinos en la sociedad antes que reconocer sus diferencias.
Siguiendo con los acuerdos internacionales, el siguiente que se llevó a cabo fue el de la Reunión de Patzcuaro en México de 1940, donde también se trataron temas sobre la problemática indígena. Aunque cabría reconocer que, como en la actualidad, este tipo de encuentro entre los países solo se hace como medidas protocolares que deben cumplir pues son parte de la agenda, por lo tanto en la práctica pasarían muchos años más para que estas posiciones iniciales que se tomaron cobren plena vigencia. Sin embargo, no debe omitirse la importancia de estos encuentros internacionales, sobre todo en países como el Perú donde existe vasta población indígena, pues aunque rudimentarias estas primeras posiciones tomadas, significan un gran paso para establecer protección y reconocimiento legal a las comunidades indígenas.
Así, quizás este encuentro fue una gran excepción pues dio como resultado la creación del Primer Evento Internacional de temas indígenas: el convenio de la OIT (Convenio No. 107 de 1957), donde participaron catorce países. Evidentemente este será el antecesor al posteriormente renovado Convenio de la OIT de 1989, por lo tanto al igual que muchas de las leyes expuestas en este trabajo ya quedaron desfasadas y quedan solo para la historia. Este será el mayor y más importante normamento legal sobre pueblos indígenas hasta ese momento, dado que incluye ya propiamente a las tierras de las comunidades indígenas:
Según esta sección, se debía reconocer el derecho a la posesión, colectiva o individual, de las poblaciones indígenas y tribales sobre las tierras que tradicionalmente ocupaban. Deberían existir salvaguardas contra la remoción de los territorios habituales, excepto en circunstancias excepcionales, y deberían respetarse los procedimientos tradicionales para la transmisión de los derechos de posesión. Por último, las poblaciones indígenas deberían recibir trato equitativo en los programas nacionales agrarios, incluyendo el otorgamiento de más tierras según fuese necesario. (Plant 2002:17)
Para nuestros intereses es necesario analizar lo establecido en lo que se refiere a tierras indígenas. Así la cita presentada, expresa todo lo contrario al verdadero contexto social del campesino de esa época. Pues como se dijo anteriormente, los campesinos se aferraban a los antiguos títulos que tenían sobre los predios que ocupaban, pero estos no eran respetados por los hacendados y tampoco había forma de que se respeten. Es más para entonces, estos grupos de poder ya se habrían apoderado legalmente de las propiedades de las comunidades campesinas, aunque evidentemente el origen de su posesión fuera ilegal.
Los reclamos que hacen los pueblos indígenas de América Latina sobre sus tierras son de varios tipos. Algunas reivindicaciones parten de títulos antiguos o históricos y se tratan de títulos de tierras colectivas emitidos quizás hace varios siglos. Este suele ser el caso de las “comunidades campesinas indígenas” que se encuentran aún localizadas en o cerca de las zonas que han ocupado tradicionalmente. (Plant 2002:14)
1.3. Antecedentes de la Ley de Reforma Agraria
A partir de este momento se presentará, con especial atención, la ley de Reforma Agraria, ya que esta representa desde muchos ángulos la medida que se tomó para cambiar la realidad del campesino. Debe reconocerse que la Reforma Agraria en el Perú no fue un hecho aislado, sino que también se produjo en muchos países de América Latina aunque cada uno tuvo sus peculiaridades. Ya propiamente en el Perú para lograr la ley de reforma, como se conoce en los libros de historia, se debió pasar por un periodo de gestación y maduración.
Es entonces que desde los años 50 se venía buscando una solución al problema agrario, al problema relativo a las tierras de los campesinos; para ello era necesaria una reforma en el agro, conclusión a la que habían llegado ya muchos autores. Sin embargo, el camino desde estos primeros pasos hasta la conclusión de la misma fue lento y abarcaron varios años y gobiernos. Como no se llegaba a una reforma plena entonces surgió el descontento por parte de las masas indígenas y de los que esperaban una mejora en la situación de estas.
Es así que el primer intento de una Reforma Agraria se dio durante el segundo gobierno de Manuel Prado Ugarteche (1956-1962), debido a que se produjeron movilizaciones que reclamaban una reforma en el agro. Sin embargo, esta no resultaría e incluso se produjo una especie de lobby por parte de su ministro de Hacienda (ahora economía) como lo confirma la siguiente cita:
En efecto, a finales de la década del cincuenta aparece por primera vez un proyecto de reforma del agro, bajo el padrinazgo de Pedro Beltrán Espantoso, un terrateniente y empresario conservador, que llegó al premierato […] Este proyecto no pretendía en lo mínimo tocar la tendencia latifundiaria de la tierra. Se limitó, como lo señalan Matos Mar y Mejía, en promover las irrigaciones en la costa e incentivar la colonización de tierras en ceja de selva. (Robles 2002:84)
El segundo intento de reforma agraria se llevaría a cabo durante el corto período de gobierno de las fuerzas armadas (1962- 1963) por los militares Pérez Godoy y Lindley. Al que le sucedería el del primer gobierno de Fernando Belaunde Terry y su intento de reforma del agro. Sobre esta, algunos autores coinciden de forma general que fue la única reforma que pretendió crear una efectiva aplicación en todo el país. Sin embargo, puede que esa afirmación se preste a suspicacias dado que mientras no se haya aplicado no se sabrá qué tan efectiva hubiera sido en la práctica. Es por ello, esta afirmación puede ser una de las muchas que pretenden disminuir en importancia a la Reforma Agraria de Juan Velasco Alvarado. A pesar de las legislaciones que se emitieran sobre la reforma del agro, se concluye que “Ninguna de estas primeras leyes tuvieron aplicación importante que significara modificación sustancial de la tenencia de la tierra en el campo” (Robles 2002:84).
En cuanto al fracaso de la reforma agraria de Belaúnde, se la relaciona con la situación económica del Perú de entonces, que estaba frágil y por ello el país no podía dedicarse a hacer un plan que inevitablemente iba a cambiar la estructura social en el agro. Incluso “La alianza APRA y sectores conservadores de Odría veían posible un déficit fiscal más pronunciado y mayor inflación como riesgo para el futuro del Perú. Al no conocerse el sustento fiscal para capacitar a los dueños y financiar los nuevos emprendimientos agrarios el proyecto se detuvo” (Manrique 2005: 20). De esta forma resulta claro que una vez más se aplazará la concretación de la Reforma Agraria porque el Perú tenía otras urgencias que atender. En realidad, parecería que nunca iba a concretarse su aplicación porque implicaba una redistribución de la tierra y como consecuencia debía haber un cambio en el sector agrario, sin embargo es también cierto que se pretendió evitar por todos los medios que el sector de terratenientes y hacendados quede afectado, así como lo indica la siguiente cita:
De acuerdo a estos estudios, las mejores tierras de cultivo bajo riego en los valles de la costa y extensos espacios de tierras de pastoreo y de cultivos en la sierra estaban concentrados en muy pocas familias privilegiadas de la oligarquía peruana. Malpica, en su magnífica obra Los dueños del Perú grafica esta realidad, con nombres y apellidos y con datos fidedignos, y sostiene que, efectivamente, los verdaderos dueños de la tierra en el país estaban en poquísimas manos y que las grandes mayorías campesinas solo disponían de minifundios y pequeñas propiedades en lugares menos rentables del territorio nacional. (Robles 2002:83)
Esta situación no pudo ser más tolerada por un grupo de militares que el 3 de octubre de 1968, revocaron mediante golpe de estado al gobierno del entonces presidente Fernando Belaúnde. Así es como se instauró un nuevo gobierno militar autodenominado “Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas” (1968-1980) el cual se divide en dos momentos, uno gobernado por Juan Velasco Alvarado y el otro por Francisco Morales Bermúdez. Sin embargo, es en el primer momento donde se aplicarán las principales medidas agrarias y sobre el cual se ha escrito frondosamente (Robles 2002: 85). Cabe reconocer que el gobierno de Velasco tuvo una clara tendencia izquierdista y nacionalista, debido a su estrecha relación con Cuba y la URRSS y su inevitable separación de EE.UU, de esa forma se puede entender que el Estado peruano iba a ser gobernado desde una perspectiva diferente; de igual forma sus reformas se harían de manera diferente a como se venían haciendo lo cual llevaría a un inevitable impacto en el desarrollo social y sobre todo económico.
1.3.1. Ley de Reforma Agraria de Velasco
La principal obra que hizo este gobierno militar fue, como se indicó previamente, el Decreto de ley Nº 17716 o mejor conocido como “Ley de Reforma Agraria”, que por mucho tiempo se venia pidiendo pero que ningún gobierno pudo concretar. Muchas veces se plantea que esta reforma agraria, al hacerse con una tendencia izquierdista, se vio influenciada por las ideas de poner fin al latifundio, pero como se planteó desde Mariátegui, este paso era necesario para lograr una reforma en el agro. Como también se explicó anteriormente, se trata de un paso que no pudo ser concretado antes por el temor de los gobiernos de afectar a los terratenientes o porque no se quería afectar al “status quo anterior a las reformas agrarias que se sustentaban en la vigencia del latifundio surgido desde la colonia y acrecentado durante el siglo XIX y las seis primeras décadas del siglo XX de la República, en casi todo el territorio nacional” (Robles 2002:83).
Sin embargo, como indica la siguiente cita: “El sistema de dominación tradicional -o gamonalismo- que acabamos de caracterizar había empezado a resquebrajarse ya antes de iniciarse la reforma agraria de 1969” (Plant 2002:56). Esto fue debido a que, como se indicó anteriormente, se produjo una serie de movilizaciones campesinas que reclamaban la creación de una Reforma Agraria ya desde los años del gobierno de Belaunde. Por lo tanto, el gobierno de Velasco, en cuanto a la reforma del agro, generaba gran expectativa entre la población.
En cuanto a la reforma en sí, lo que básicamente planteaba Velasco era expropiar las tierras a los terratenientes y hacendados, para así terminar con el latifundio, de esta forma se procedería a repartir las tierras a los campesinos. Evidentemente este intercambio se produciría porque se había establecido que las tierras expropiadas serían posteriormente pagadas, pago que incluso hasta ahora continúa pendiente. Además, proponía la creación de Cooperativas de Producción para que los campesinos puedan producir y colocar sus productos en competencia con el mercado nacional y de esa forma auto-sostenerse. “Sobre este proceso, afirma Rubio: `Se trasformó sustancialmente la concepción del derecho de propiedad, haciéndolo girar en torno a tres elementos indesligables: propiedad- tenencia- explotación directa a través del trabajo […] estableciendo sanciones de pérdida del derecho de propiedad por usarla contra el interés social` (Castillo 2009:85).
Debe reconocerse, por otro lado, que propiamente no existía el derecho de los campesinos a tener el control y posesión sobre las tierras expropiadas a los terratenientes, debido a que estos eran los dueños de estas tierras pues tenían títulos de propiedad que los certificaban. Sin embargo, más allá de un tema de derechos de propiedad, lo que imperaba era más el tema moral y queda claramente afirmado por la frase “Campesino, el patrón no comerá más de tu pobreza”.
Además, esta establecido por la misma ley de Reforma Agraria que indica lo siguiente:
Para el caso de las comunidades y su derecho de propiedad, esta reforma no significó cambio alguno; así lo expresaba el artículo 116º del decreto ley 17716, Ley de Reforma Agraria: “El régimen de la propiedad rural de las comunidades campesinas queda sujeto al que establece el presente decreto ley, con las garantías y limitaciones que determina la Constitución de la República”. Es decir, las garantías de integridad, inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad de las que gozaban las tierras de las comunidades estaban plenamente reconocidas y se mantenían vigentes. (Castillo 2009:85)
Por lo tanto, se mantienen los cuatro clásicos adjetivos de las tierras, que indican el estilo protector del gobierno sobre las tierras de las comunidades mas no les otorga el derecho de posesión sobre las tierras. Cabe indicar que se adscribe a la Constitución de 1933, pues Velasco no creó una nueva constitución. Mediante esta cita queda implícito también que lo que se pretendía era sobre todo revalorizar al campesino, lo cual se tomará como una política de Estado, pues incluso entre los artículos de la reforma agraria hay uno en especial que es el del cambio de denominación de “comunidades indígenas” a la de “campesinas”. Lo cual implicaría que “indígenas” se está relacionado con lo despectivo, como si fuera una palabra denigrante, lo cual es debatible; lo cierto es que a partir de entonces se los denominará campesinos en todas las normas que se emitan. El siguiente artículo es al que nos referimos: “Art. 115.- Para los efectos del presente Decreto Ley, a partir de su promulgación, las comunidades de indígenas se denominarán Comunidades Campesinas”.
1.3.1.1. Las Cooperativas Agrarias de Producción Social
Existe otro artículo importante dentro de la ley de Reforma Agraria que es sobre las Cooperativas de Producción, que eran grupos dedicados a la producción para su posterior mercadeo. Importante además porque, como se dijo previamente, serviría para generar riqueza y de esa forma sostener a la población campesina. Esta pertenece al articulo Nº107 que básicamente dice lo siguiente: “El Estado estimulará la tecnificación de las Comunidades campesinas y su organización en Cooperativas”. Sin embargo, en la práctica estas cooperativas, difundidas y apoyadas por el Estado, se convirtieron en un nuevo grupo social que se encargará de apropiarse de los excedentes de la producción sin impartir los beneficios con el resto de la comunidad. Estos nuevos grupos estaban estrechamente relacionados con el gobierno, por lo cual consideraban que tenían poder sobre las comunidades. Lo cierto es que el articulo Nº 125 de la ley de reforma agraria plantea que “este mismo decreto otorgaba a las comunidades la posibilidad de ceder sus tierras en uso a cooperativas o sociedades agrícolas de interés social, integradas unas y otras por miembros de la misma comunidad”. Por lo tanto, las comunidades no eran independientes en el uso de sus propias tierras, ni en manejar su propia producción sino que existía un intermediario o tercero que se encargaría de hacerlo y que incluso se denominaba “cooperativas o sociedades de interés social”, lo que suponía a que los beneficiados iban a ser las comunidades.
En la siguiente cita se presenta el caso particular de Chinchero, Cuzco, durante la Reforma Agraria, el cual puede generalizarse al contexto de toda la sierra del Perú:
El hecho de que la reforma agraria afectara por separado a comunidades y haciendas provocó una enorme diferenciación entre los campesinos: los ~privilegiados socios de las cooperativas, por una parte, y los comuneros, por otra […] Cerca de 5.000 personas, hombres y mujeres de todas las edades y ayllus, tomaron simbólica posesión de las tierras de esas cooperativas. Pedían la desaparición de dichas cooperativas y se lamentaban de la mala distribución de la tierra que había supuesto la reforma agraria en el distrito, fundamentalmente por una falta de equidad que había creado unos nuevos beneficiados y privilegiados -los socios de las cooperativas (más de un campesino se refería a ellos como los “nuevos gamonales”), mientras que había mantenido la pobreza de los campesinos de las comunidades. (Contreras 1981: 34-35)
A pesar de todas las propuestas, legislaciones y buenas intenciones que tuvo la aplicación de la Reforma Agraria, esta no pudo eliminar plenamente al latifundio ni a los gamonales. Es así como lo expresa la siguiente cita, que es un ejemplo perteneciente a la misma comunidad antes presentada:
Después de cuanto hemos dicho, podría considerarse que la estructura de poder tradicional se modificó ampliamente como consecuencia del conjunto de transformaciones políticas, sociales y económicas que afectaban a la sociedad peruana en general. Aunque el resultado favorable a las comunidades de los juicios a los que nos acabamos de referir pueda considerarse el indicador más preciso de una nueva correlación de fuerzas, que se configuraba con el proceso de reforma agraria
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