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Continuación/ CAPÍTULO 2

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CAPÍTULO 2

LAS LEYES Y SOCIEDAD CAMPESINA POSTERIORES A LA REFORMA AGRARIA

Previamente se mostró la gran expectativa que se generó entre la población campesina por la implementación de la reforma agraria en el Perú; aunque fue un militar el que la realizó, muchos se identificaron con él porque por primera vez en su historia sentían que se los tomaba en cuenta para su bienestar y que eran protagonistas del mayor cambio social- económico del siglo XX. Es más, parecía que el sueño de Mariátegui, para entonces dictado hace más de treinta años, por fin se hacía realidad pues finalmente los campesinos tendrían posesión sobre sus tierras. Sin embargo, como se adelantó al finalizar el capítulo anterior, esta no fue completamente efectiva ni acertada en su aplicación, sino que tuvo varios deslices que se han identificado ya posteriormente a su aplicación y que aún hoy se critican mucho. En ese sentido, solo bastaría con observar la realidad social, posterior a esta ley, del ahora oficialmente denominado campesino, para reconocer objetivamente si se favorecieron en relación con la tenencia de sus tierras, y en otros aspectos que se incluirán para que la redacción no resulte monótona. Además, siguiendo la estructura del capítulo anterior, posteriormente se mostrarán y analizarán las legislaciones que involucran a la época post reforma agraria.

2.1. Fracaso de la Reforma Agraria de Velasco: Causas y Consecuencias

Muchos autores coinciden en que la reforma agraria, más allá de generar un bienestar para el país, lo que dejó como resultado fue más bien un retroceso en varios ámbitos, especialmente en lo económico. Por ejemplo, es necesario recordar que uno de los principales sustentos económicos del Estado era la agroindustria que estaba en crecimiento durante esta época, sobre todo la que se ubicaba en la costa norte del país, pues ahí se producía azúcar en grandes cantidades para la exportación. Sin embargo, Velasco la nacionalizó expropiándoselas a sus dueños. Al parecer a las comunidades campesinas no les afectaba, porque solo se estaba afectando a los intereses de los dueños de las grandes haciendas, por lo tanto parecería que estas medidas se dieron para favorecer a estas grandes masas de trabajadores, pues en muchos casos se procedió a distribuir estas tierras entre los campesinos pero en forma de parcelas para su uso y producción. Sin embargo, estas parcelas fueron entregadas en forma colectiva, pues parece que se pretendía hacer un cambio a largo plazo, por ello no las desarticuló totalmente sino que “el general Velasco conservó la gran propiedad e incluso la amplió, llamándola cooperativa o sociedad agrícola de interés social. Bajo esos nombres se proyectó el latifundio y el campesinado percibió al Estado como nuevo dueño” (Zapata 2009). Por lo tanto, como se dijo en el capítulo anterior, de alguna manera se mantuvo un tercero intermediario que se encargaba de controlar lo que se producía, así como en el sistema latifundista. Es por esta razón que no se puede considerar que el campesino tuvo pleno control sobre sus tierras, a pesar de que la reforma agraria en sí tenía como principal objetivo aquello. Es por ello, que muchos se desilusionaron de esta ley.
Otra crítica que se le hace es que estas “rara vez buscaban consolidar las prácticas tradicionales indígenas de tenencia de tierras y manejo de recursos naturales”(Plant 2002:17), es más se cuestiona si la ley de reforma agraria se hizo para los campesinos porque las medidas que se tomaron se hicieron sin el pleno conocimiento de las actividades en el campo, es decir, se hizo la ley en nombre de los campesinos sin consultárseles, de hecho hubiera sido muy provechoso si se hubieran tomado los modelos de organización y trabajo que los campesinos conocían; por el contrario, el modelo de desarrollo agrario les fue impuesto. Esto demuestra una falta de participación activa del campesino. Así lo indica la siguiente cita:

En Perú, donde las tierras de la reforma se distribuyeron de forma colectiva, el gobierno introdujo nuevos modelos de producción colectiva o cooperativa en lugar de fortalecer las prácticas indígenas existentes. […] Al ser parte del proceso de conformación de la nación, las reformas agrarias no daban mucha importancia a las diferencias étnicas. Un ejemplo fue el estatuto peruano de 1969, que ahora utiliza el término `comunidades campesinas` en lugar del término anterior `comunidades indígenas`. (Plant 2002: 17)

Siguiendo la misma línea, es válido preguntarse si las tierras distribuidas por la reforma fueron buenas y servibles para la producción o si eran improductivas, si contaban con regadíos para las cosechas, si se les distribuía semillas adecuadas para su terreno, es decir todo lo referente a lo agrario. Además, si contaban con maquinarias e instrumentos que, de repente sí les fueron facilitadas cuando trabajaban bajo el modelo del latifundio. En todo caso, también es una realidad que para que los campesinos produzcan necesitaban de un capital con el que evidentemente no contaban, es por ello que eran necesarios los créditos bancarios, la pregunta es si se les facilitaba el acceso.
Otro punto para considerar su fracaso, es el cuestionamiento al modelo de reforma agraria implantada por Velasco, quizás no fue la más apropiada ya que como se indicó previamente se hizo “para los campesinos pero sin los campesinos”.
Por otro lado, muchos autores coinciden en que a la reforma agraria le faltó una eficaz entrega de titulaciones para los predios entregados a los campesinos, de esa forma serían dueños dado que el documento así lo confirmaría y nadie más podrá apoderarse de sus tierras; sin embargo, en la práctica no todos la tuvieron y es por ello quizás el más grande vacío que caracteriza a la reforma. Así “De un total de casi 5.000 comunidades campesinas registradas bajo el programa de reforma agraria, sólo 1.565 recibieron sus títulos. En lugar de recibir los títulos esperados, muchas comunidades se encontraron participando en empresas cooperativistas que fracasaron financieramente, causando mucho resentimiento en las comunidades afectadas” (Plant 2002: 17). En esta cita se grafica también el descontento de los campesinos porque no eran libres de elegir con respecto a sus tierras, sobre todo si no contaban con títulos de propiedad y en todo caso solo debían adjuntarse a las “cooperativas de producción”, las cuales poseían “Los mayores porcentajes de adjudicación de áreas […], con un total de 4’038,531 hectáreas; es decir, un alto porcentaje del total de tierras repartidas ha ido a beneficiar a las nuevas organizaciones creadas en el campo” (Chirinos 1975: 52) , que son las SAIS y Cooperativas Agrarias de Producción.
Los casos expuestos anteriormente pretenden explicar las razones por las que la reforma agraria fracasó, por lo tanto, este trabajo ya se tiene establecida esa posición. Además, es fácil llegar a esa conclusión pues solo basta con observar la realidad social del campesino luego de la reforma agraria.
2.1.1. Realidad de los campesinos: Cambios sociales y cambios en relación con las tierras
Aunque, muchos autores reconocen que la reforma agraria fue un fracaso en lo económico, o en la ley misma, rescatan que en lo social fue un éxito. Esta afirmación se atiene a la postura de que la reforma agraria acabó con el latifundio y liberó al campesino de ese sistema opresivo, y por lo tanto, su mayor logro es haber reivindicado al campesino y haberlo restituido en la sociedad. Sin embargo, es una postura controversial por lo ya anteriormente señalado, que se puede resumir en la siguiente cita:

Se pensó en su momento que estos procesos serían instrumentos de transformación de la estructura agraria destinados principalmente a sustituir regímenes de latifundio y minifundio por sistemas más justos de propiedad, tenencia y explotación de la tierra. Sin embargo, varios años después las formas de acceso a la tierra no han cambiado, y la tendencia actual en la región apunta más bien al retorno de un sistema que concentra la tierra en pocas manos. (Castillo 2009:13)

Lo que sí es un hecho es que posteriormente, el denominado segundo periodo, encabezado por el general Morales Bermúdez (1975-1980) sufrió las consecuencias de la reforma agraria, ya que recibió a un país con una grave crisis económica que básicamente afectó a toda la población, sobre todo a los más pobres, incluyendo a los campesinos. La realidad del campesino en esta época, se reducirá entonces a pobreza, mayor desigualdad y menores oportunidades de desarrollo, dado que el país debía atender a una causa más importante que era la económica, entonces nuevamente se desplazó el problema agrario y de los campesinos para otra oportunidad pues había una urgencia más “importante” que atender. A continuación, se presenta una cita que muestra las expectativas de la época:

Seis años después de promulgada la Reforma Agraria en el Perú, se puede decir sin temor a equivocarse que la estructura de tenencia de tierras en el país se ha modificado en forma definitiva. Los antiguos grupos de poder han dejado paso a los nuevos grupos de campesinos organizados, los que en estos momentos tienen bajo su responsabilidad no solamente la ejecución de los planes en el sector agropecuario, sino que a nivel de empresa, deciden sobre la política a seguir. La estructura de poder actual en el agro es diferente a la que teníamos en 1969. El campesinado tiene en estos momentos en sus manos, como principal protagonista, el futuro del agro peruano. (Chirinos 1975:52)

En la cita presentada, a la afirmación de que “la estructura de tenencia de tierras se ha modificado en forma definitiva”, no le falta razón pues en realidad la reforma agraria sí cambió la forma en la que se constituía el agro, como se argumentó previamente. Pero la responsabilidad de su éxito o fracaso se lo atribuyen al campesino, lo cual es debatible porque en sí el control sobre la mayor proporción de tierras estaba bajo el control de las Cooperativas de Producción antes que del campesino, por lo tanto la responsabilidad era de ese nuevo grupo creado por la reforma agraria. Además, en lo que muchos autores coinciden es que la reforma agraria no significó un gran cambio en cuanto a la realidad social pues:

La pobreza sigue siendo generalizada y los problemas vinculados a la defensa del derecho de propiedad sobre la tierra contribuyen de manera decisiva a esta situación. Problemas como los relacionados con la cantidad, calidad, disponibilidad y uso del recurso tierra, así como los vinculados a la producción y la productividad, la rentabilidad y la posibilidad de servir como garantía para créditos, siguen latentes en nuestras sociedades. (Castillo 2009:13)

Generó tal descontento, que trajo como consecuencia a un nuevo fenómeno social, denominado “la segunda oleada de migración serrana a la capital”, que es justamente una consecuencia palpable del fracaso de la reforma agraria, ya que a la falta de oportunidades en su propia provincia, muchos buscarán progresar en la capital. De ahí nacerán los nuevos distritos populosos denominados “barriadas”. Otra consecuencia controversial y posterior en cronología, se refiere a la época del terrorismo (1980) ya que también surgió como descontento por la falta de oportunidades que había en la sierra y también a la desigualdad de ingresos, y su base ideológica estaba alimentada por la filosofía marxista-leninista, a la cual se adhirieron principalmente jóvenes reclutados con armas que buscaban la “lucha armada” y “obtener el poder por las armas”. Así se dice que estalló el terrorismo justamente porque la reforma agraria no fue exitosa, de lo contrario el movimiento no hubiera tenido seguidores (Manrique 2006:46, 47,48). Sin embargo, ambos hechos no resultan temas competentes a tratar en este trabajo, por lo tanto no se expandirá en su desarrollo.
Continuando con la afirmación de que no hubo cambios en el campo después de esta ley, se mantiene la idea de que “A diez años de la reforma, el desequilibrio en la distribución de la propiedad y la desposesión masiva de tierras del campesinado seguía siendo una característica de la estructura agraria peruana”. Será después cuando se apliquen nuevas medidas y se produzcan cambios en lo agrario, evidentemente hechos por los gobiernos posteriores, que finalmente se hace un reparto más igualitario de las tierras. Se concluye entonces que: “Luego de la Reforma Agraria, y sobre todo del proceso de parcelaciones, la distribución de la tierra agrícola en el Perú se tornó bastante igualitaria” (Fort 2008: 49).
2.2. Constitución de 1979: Análisis de los artículos referentes a las tierras de las
Comunidades

A continuación, se tratarán ya propiamente las legislaciones de la época post Reforma Agraria, ya que previamente se desarrolló el contexto social del campesino de esa época. Estas nuevas legislaciones buscaron mejorar su situación.
Uno de los aportes principales del gobierno de Francisco Morales Bermúdez fue la convocación a una “Asamblea Constituyente” en 1978, que creará una nueva Carta Magna en 1979. Se creó por la necesidad de adecuarla a los nuevos tiempos. Es importante pues para su redacción participaron los representantes de los partidos políticos de la época, principalmente el “líder histórico” del APRA, Haya de la Torre. Esta nueva Constitución Política se hará ya con la experiencia de la Reforma Agraria, por ello incluirá algunos puntos específicos aprendidos de esa ley. Además, la característica principal que involucra a las comunidades campesinas es que por primera vez se les dedica un capítulo completo en el Capítulo VIII, denominado “De las Comunidades Campesinas y Nativas”. Con respecto a los artículos referentes a los campesinos y sus tierras, esta nueva Carta mantendrá algunos de los puntos trazados desde la Constitución de 1920. Hay tres artículos que nos interesa mencionar especialmente porque tratan sobre las tierras de las comunidades campesinas, son los siguientes: “Artículo 161. Las Comunidades Campesinas y Nativas tienen existencia legal y personería jurídica. Son autónomas en su organización, trabajo comunal y uso de la tierra, así como en lo económico y administrativo dentro del marco que la ley establece”.
El artículo también establece que las comunidades campesinas son autónomas en el uso de la tierra que les pertenece, es decir que no existe un tercero que se encargará de establecer y administrar lo que se produce. Sin embargo, en la práctica pasarían muchos años hasta que el sistema implantado por la Reforma Agraria, las Cooperativas de Producción, se desarticulen y den paso a la realización plena de este punto; aunque se reconoce que al menos en la legislación se tomó en cuenta el tema. Es evidente, además que este artículo está inspirado directamente en los principios de la Ley de Reforma Agraria, de ahí su influencia. El otro artículo evidentemente influenciado es el siguiente: “Artículo 162. El Estado promueve el desarrollo integral de las Comunidades Campesinas y Nativas. Fomenta las empresas comunales y cooperativas”.
Este artículo indica explícitamente que las comunidades campesinas podrán crear “empresas comunales y cooperativas” y que además están promovidas por el Estado, lo cual implica que las comunidades se harán más independientes pues al formar una empresa obtendrán ganancias las cuales podrán ser usadas para su beneficio y para una posterior inversión; por lo tanto, es una medida para que las comunidades se desarrollen y autogestionen. Por otra parte, con esta medida se hacen autosuficientes, al menos según lo declara la ley, independientes económicamente y pueden competir dentro del mercado interno y externo; lo cual genera entredichos, pues de alguna forma se estaría afectando al modelo de libre mercado, ya que ahora estas comunidades competirían con estos grupos de empresas que pueden ser nacionales o extranjeras, lo cual no es muy conveniente para, quizás, los intereses personales que pueda tener algún miembro del Estado, por ejemplo los casos de lobby que son condenables (Rubio 1999: 511).
Sin embargo, ya aterrizando las ideas, este artículo es muy importante porque se muestra el interés del Estado en que las comunidades progresen y puedan liberarse de la antigua opresión de la que son víctimas, como la pobreza y falta de oportunidades. Pero una vez más, se puede afirmar que las buenas intenciones no bastaron pues en la realidad las comunidades, a pesar de la existencia de este artículo, también requieren del apoyo del Estado pues necesitaban ingresos, maquinarias y crédito para que puedan funcionar como una empresa; por lo tanto, mientras no haya una verdadera acción conjunta entre el Estado y las Comunidades andinas entonces el desarrollo de las comunidades solo quedará en el papel. Por lo tanto, se hace necesario el rol promotor del Estado como lo indica el artículo pero que de verdad se haga en la práctica y que sea eficiente, de esa manera Estado se atribuye a sí mismo un rol activo y ya no solamente el de fiscalizador y regulador (Rubio 1999:511). El tercer artículo en mención, es el siguiente:

Artículo 163. Las tierras de las Comunidades Campesinas y Nativas son inembargables e imprescriptibles. También son inalienables, salvo ley fundada en el interés de la Comunidad, y solicitada por una mayoría de los dos tercios de los miembros calificados de esta, o en caso de expropiación por necesidad y utilidad públicas. En ambos casos con pago previo en dinero. Queda prohibido el acaparamiento de tierras dentro de la Comunidad.

Que tengan “existencia legal y personería jurídica”, como lo indica el artículo 161, implica que “Dichas tierras no puedan ser embargadas ni enajenadas por personas de afuera, ni pueda permitírsele el acaparamiento de tierras dentro de la misma comunidad” (Marzal 1979: 113). Por otro lado, es necesario hacer una precisión en los adjetivos que se le atribuyen a las tierras, es decir a los tres términos que pertenecen al ámbito jurídico. Así se entiende por inembargable, que las tierras están exentas de embargo, por ejemplo para saldar una deuda; por imprescriptibles se entiende a que las tierras de las comunidades no prescriben, es decir, que aunque pase el tiempo seguirán siendo dueños de estas; y por inalienables (o inenajenadas) implica que las tierras no pueden venderse ni comprarse. A continuación, se presenta una crítica al siguiente artículo:

´En opinión de Bernales y Rubio: La nueva Constitución ha eliminado la garantía de integridad de la propiedad de las comunidades, lo que constituye un retroceso y un serio vacío, especialmente, porque durante muchos decenios ha sido frecuente la expoliación de sus tierras en el caso de la sierra`, […].Para el caso de la inalienabilidad de sus tierras, las comunidades podrían venderlas mediante una solicitud de transferencia aprobada por dos tercios de sus miembros calificados, operación que luego debía ser autorizada por ley debidamente fundamentada por el Congreso de la República. En la práctica, durante los años en que estuvo vigente la Constitución de 1979 no se presentó un solo caso de una comunidad que buscara la venta de sus tierras. La segunda forma de disposición de sus tierras era la expropiación por el Estado por necesidad y utilidad pública. (Castillo 2009:85-86)

Como se recuerda en la Constitución de 1933, había cuatro adjetivos que se atribuyeron a las tierras las cuales implican la protección asegurada por el Estado. Estas eran inembargabilidad, imprescriptibilidad, inalienabilidad e integridad. Para la Carta de 1979 se eliminó la “integridad” de las tierras de las comunidades, que como se explica en la cita, este hecho significó un retroceso con lo hasta entonces conseguido, pues como explicamos anteriormente, en la sierra era común que grupos de poder económico, antes se hubieran llamado terratenientes ahora serán las empresas privadas, se apoderaran de los predios de los campesinos y se hicieran dueños.
Por otro lado, se hace evidente la constante mención de “Comunidades Campesinas y Nativas”, lo cual se podría interpretar que para ambas recaen las mismas normas, y parecería que se pretende juntar a ambas en un mismo grupo, sin reconocer posibles diferencias. Este hecho quizás muestra el poco conocimiento que se tiene sobre las comunidades Nativas. Es válido agregar, que es recién en esta nueva Carta Magna que se reconocerá a las comunidades Nativas, una situación parecida a la de las campesinas que, como se recordará, recién se las incluyó en la Constitución de 1920. Por lo tanto, es muy probable que en esta Carta haya aún muchos vacíos; sin embargo, el desarrollo extensivo de este punto no es de mayor relevancia para este trabajo. Lo que sí es válido es reconocer la relación entre ambas comunidades, resumidas en la siguiente cita:

Las comunidades son organizaciones que incluyen lazos primarios de relación dentro del grupo, una organización para el trabajo y para la producción, con mecanismos de solidaridad y reciprocidad entre las familias conformantes. […] El trabajo y la organización colectiva, están todavía más presentes en las Comunidades Nativas de la Selva que en las Comunidades Campesinas de la Sierra, probablemente, por las menos buenas condiciones de vida de las primeras, que las obligan a compartir y solidarizarse en grupo con mayor intensidad. (Rubio 1999: 510)

De ser verdad que las comunidades Nativas son menos desarrolladas que las Campesinas, se revela indirectamente la importancia de la legislación, pues como se vuelve a recalcar, es tardíamente recién en esta nueva Carta Magna cuando se les considera expresamente; por lo tanto, su subdesarrollo se puede deber en parte, a la nula protección legal que tuvieron durante sus siglos de existencia republicana. Es por ello, que a pesar de que muchas veces las legislaciones sean “letra muerta”, tampoco se puede prescindir de su existencia.
Es también importante no omitir que en esta nueva Carta Magna se crea un capítulo especial dedicado al tema Agrario. Pertenece al Título III, del Régimen Económico, Capítulo VII denominado “Del Régimen Agrario”. En esta se hace evidente que “asumió la existencia de la Reforma Agraria y la incorporó en sus normas, aunque atenuó algunos de los aspectos más drásticos del Decreto- Ley que fue aprobado en Junio de 1969” (Rubio 1999: 509). De esta, los artículos que se analizarán son los siguientes:

Artículo 157.¬ El Estado garantiza el derecho de propiedad privada sobre la tierra, en forma individual, cooperativa, comunal, autogestionaria o cualquiera otra forma asociativa directamente conducida por sus propietarios en armonía con el interés social y dentro de las regulaciones y limitaciones que establecen las leyes. Hay conducción directa cuando el poseedor legítimo o inmediato tiene la dirección personal y la responsabilidad de la empresa. Las tierras abandonadas pasan al dominio del Estado para su adjudicación a campesinos sin tierras.

Según Marcial Rubio, este artículo está reformulado del original que fuera de la ley de Reforma Agraria, pues era muy drástico “particularmente en lo que se refería al concepto de conducción directa de la tierra […] lo que influía en la posibilidad de retener o de ser despojado de la propiedad de tierra agropecuaria”. Lo que también se identifica de este artículo es que “el Estado garantiza el derecho de propiedad privada sobre la tierra” de quien sea propietario, sea en forma comunal o individual, es decir que no se puede expropiar la tierra a ningún propietario; a modo de ejemplo, no se puede hacer lo que hizo Velasco: expropiar tanto a latifundistas como a empresas agroindustriales por ser propietarios, pues según este artículo estaría transgrediéndose la ley. A continuación, se presentará al siguiente artículo: “Artículo 159.¬La reforma agraria es el instrumento de transformación de la estructura rural y de promoción integral del hombre del campo. Se dirige hacia un sistema justo de propiedad tenencia y trabajo de la tierra, para el desarrollo económico y social de la Nación. Con ese fin el Estado: Prohíbe el latifundio y, gradualmente, elimina el minifundio mediante planes de concentración parcelaria. […]”
Lo interesante de este artículo es que reconoce la importancia de la Reforma Agraria, y ya propiamente recalca su principal objetivo que es prohibir el latifundio y el minifundio. Principalmente el minifundio será una realidad que deba solucionarse porque mientras esta permanezca se hará difícil que los campesinos puedan desarrollarse plenamente; se dice que la Reforma Agraria de Velasco más se preocupó por los latifundios antes que por los minifundios, lo cual fue un grave error que en los años ochenta se tuvo que afrontar. Para comprender la gravedad del asunto es necesario definir minifundio, se le entiende como un terreno de pequeñas dimensiones que sirve de sustento para el campesino por lo que no le permite producir más para que pueda comerciarlo. Así lo confirma la siguiente cita:

Si se realiza dentro del marco limitado del minifundio no logra elevar significativamente el nivel de vida de la mayoría sino que beneficia más a los ricos; y, en realidad, se persigue con ella la estabilización de los equilibrios existentes. Podría decirse que no hay este peligro en el Perú donde se ha realizado una reforma agraria radical; pero no es así, pues si bien ésta ha liquidado el latifundio, uno de los más grandes vacíos ha sido el olvido del problema del minifundio. (Figallo 1980: 59)

2.2.1. Análisis de algunos artículos de las legislaciones emitidas entre los años 1980
y 1990
Continuando con la línea histórica, en el año 1980 se convocaron a elecciones presidenciales en la que se impuso como ganador Fernando Belaúnde Terry, este sería su segundo mandato, así daría inicio al periodo denominado “retorno a la Democracia”. Las principales medidas que tomó su gobierno en lo que se refiere al tema agrario está sintetizado en la siguiente cita:

Sus primeras disposiciones legales apuntan a revertir los logros alcanzados en la reforma agraria, sin que estas sean contrarias al espíritu de la Constitución de 1979, en cuya discusión participó activamente su partido Acción Popular. Una de las manifestaciones más palmarias del rumbo pro reintegracionista de la gran propiedad de la tierra en el área rural es precisamente el famoso Decreto Legislativo Nº2. Con este decreto se pone fin al proceso de la reforma agraria y se derogan buena parte de los articulados del Decreto de Ley Nº 17716. (Robles 2002: 120)

Su gobierno, en lo que se refiere a temas agrarios, se centrará en detener y desarticular la Reforma Agraria de Velasco, por lo tanto a partir de este momento el tema agrario se conducirá por otra vía, según indican muchos autores, menos radical.
Así, como lo adelanta la cita, se analizará al Decreto Legislativo Nº2 conocido también como “La Nueva Ley de Promoción y Desarrollo Agrario”. Este Decreto “Si bien no deroga la Reforma Agraria, pone plazos para la conclusión de los procesos de afectación y expropiación en curso. Con el objetivo de ayudar a las cooperativas y empresas asociativas agrarias a salir de su crisis, la ley propone su disolución, vía el cambio de modelo empresarial o su reestructuración” (Fort 2008: 64). Debe recordarse que los campesinos habían entregado sus tierras a estas Cooperativas para que las administren, entonces su fracaso también les afectó y eso generó muchos descontentos entre la población campesina; por lo tanto, una manera de contrarrestar esta situación, además de eliminar a las cooperativas, lo ideal hubiera sido que se repartan estas tierras en forma de parcelas equitativas para los campesinos. De esa forma el gobierno de Belaúnde sería considerado como el que finalmente logró lo que Velasco no pudo, entregar las tierras de forma equitativa a las comunidades, aunque claro está que no era el único factor de la Reforma Agraria pero era el ideal. Sin embargo, no ocurrió tal cosa, por el contrario:

Durante su quinquenio se inicia un lento proceso de recomposición privada de la tierra y se alienta la parcelación individual de las propiedades de las cooperativas agrarias de la costa. Dentro de esta política de recomposición de la gran propiedad, el gobierno belaundista no logra restituir el viejo sistema de hacienda, pero alienta por distintos medios la privatización de lo reformado y a descapitalizar aún más a las cooperativas en manos de los trabajadores. La comunidad campesina queda en el olvido. (Robles 2002: 112)

El gobierno de Belaúnde “Ignora a la comunidad campesina en particular. Lo mimetiza en todo un conjunto de actores del agro nacional, a los que la ley denomina , en un esfuerzo por desvirtuar todo el andamiaje construido durante los años de la reforma agraria” (2002: 120). De esa forma se muestra el retroceso en materia de temas agrarios y comunidades campesinas que anticipará la misma tendencia que tendrán los posteriores gobiernos.
A continuación, se tratará a las legislaciones que se emitieron durante el primer gobierno de Alan García Pérez (1985-1990). Debe recordarse que con él por primera vez el partido de Haya de la Torre llega al gobierno, por ello se esperaba que su tendencia fuera izquierdista, además durante su gobierno se producirá la peor crisis económica del siglo XX (1987) que junto con el terrorismo y las malas maniobras políticas conducirán a una profunda desestabilización del Estado. Sus principales aportes a las leyes campesinas las sintetiza la siguiente cita: “García Pérez se caracteriza por su esfuerzo por mantener las cooperativas agrarias y por legislar a favor de la nueva estructura de la comunidad campesina. Dentro de esta actitud se encuadran las dos leyes fundamentales: la ley general de comunidades campesinas y la ley de deslinde y titulación, que se aprueba en 1987, después de largas discusiones en el Congreso de la República” (Robles 2002: 113).
De esa forma, a continuación se desarrollarán ambas leyes previamente presentadas en la cita. La Ley 24656 o “Ley General de Comunidades Campesinas” es una recopilación general de los artículos de las Constituciones peruanas del siglo XX, que sobre los campesinos se hayan emitido entre 1920 hasta 1979. Sin embargo, su mayor aporte es que recompone al cuarto adjetivo que se históricamente se le atribuía a las tierras y que fuera omitido en la Constitución de 1979, así se indica en el artículo Nº1 de esta ley que “el Estado garantiza la integridad del derecho de propiedad del territorio de las comunidades campesinas”, de esa forma el Estado vuelve a ejercer su rol protector de las tierras campesinas.
La siguiente es la ley Nº24657 o “Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Nacional” que es complementario a la anterior y es muy importante porque, como el nombre lo indica, se trata temas sobre titulación. Esta medida es una característica de las reformas post agrarias, que las buscarán hacer eficientemente debido a que su procedimiento durante la Reforma Agraria de 1969 fue muy deficiente. Ya anteriormente se había explicado de la importancia de los títulos de propiedad, básicamente porque estos aseguran el terreno a su dueño y de esa forma se evitan saqueos de tierras o apropiación ilícita y hasta contribuye con delimitar las fronteras entre los predios para así evitar posibles conflictos.
Sin embargo, como señala la siguiente cita:

Desgraciadamente su ejecución en la práctica ha sido lenta y siempre controversial, por el escaso margen de tiempo que le quedó al régimen aprista en el poder. Durante los diez largos años de gobierno fujimorista se ha avanzado parcialmente en los procesos de deslinde y titulación, al amparo de esta ley específica. El anhelo de las comunidades que aun no han alcanzado este derecho es que en los próximos cinco años se termine con este delicado pero necesario trabajo de reafirmación territorial de estas viejas organizaciones campesinas. (Robles 2002: 136)

Efectivamente el gobierno aprista tuvo un final desastroso en varios rubros, tanto en lo económico, superinflación y déficit fiscal; en lo social, se acrecentó el terrorismo e inseguridad; y político, desgaste de la clase política. Es por esos factores que el gobierno no pudo darse tiempo para concluir con la política agraria que había trazado. Sin embargo, como lo indica Robles debe reconocerse el interés que tuvo para solucionar el problema de la tierra, aunque evidentemente pudo ser una medida populosa para que disminuya el descontento en la sierra y así se amortigüe al terrorismo.
Como lo adelanta la cita anterior, siguiendo la línea histórica continúa el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000). Su elección evidencia la caída de la tradicional clase política pues Fujimori es un ingeniero agrónomo, poco conocido y sin experiencia política que logró alcanzar la presidencia. Gobierno controvertido, básicamente calificado como dictadura, tomará medidas drásticas para aplacar la grave situación económica en la que vivía el Perú de los noventa, por ello firmará múltiples Convenios internacionales para convertir al país de no admitido, por el FMI (Fondo Monetario Internacional) durante el gobierno de García, a aceptado internacionalmente, lo que le permitirá obtener millonarios empréstitos. Estos Convenios a su vez incluirán otros específicos que también serán reconocidos por el Perú, así las políticas que ejerza el gobierno estarán delimitadas por lo estipulado en estos, entre ellas se encuentra al Convenio Nº 169 de la OIT, que será desarrollado más adelante.
Se recalca la idea de que básicamente lo que intentará hacer el gobierno es mejorar lo económico, pues mientras no esté solucionado no se podrá implantar proyectos ni planes de gobierno en otros rubros, como en lo agrario. Y es que para lograr ese objetivo, el Perú tendrá que hacerse atractivo internacionalmente para adquirir inversionistas, como brindar un ambiente de seguridad que muestre que no es riesgoso invertir en el Perú. Para entender la situación de riesgo, recordemos que tras el gobierno aprista el Perú quedó con alto grado de desestabilidad en lo económico y grave crisis social por el terrorismo, lo cual no garantizaba protección a las inversiones sino que las ahuyentaba, justamente esta situación es la que planeaba cambiar el fujimorismo. Por otro lado, una de las características del gobierno fujimorista es que realizará muchas privatizaciones, situación contraria, como se recordará, a los años setenta y es que justamente el gobierno fujimorista venderá muchas de las empresas nacionalizadas por Velasco. Lo privatista se extiende, además, a la concepción que se tiene de “desarrollo” que ahora será en “base al esfuerzo privado, y de no intervención del Estado bajo ninguna de las formas que estableció antes la Reforma Agraria” (Rubio 1999:510). La siguiente cita también confirma lo anteriormente señalado: “Dentro de esta carrera de privatizaciones exigida por el Fondo Monetario Internacional (FMI) como modelo para minimizar el papel del Estado en el manejo de la economía nacional, se incluyó también la privatización de las cooperativas agroindustriales del norte y por extensión la mercantilización de tierras de las comunidades campesinas consideradas como eriazas” (Robles 2002: 136).
Enfatizamos en el tema económico porque estará presente en las medidas que tomará el gobierno, es decir, de a cuerdo a lo que favorezca a lo económico se harán las políticas Estado; incluso en las leyes, por ello otra forma de atraer a las inversiones era legislar a su favor, es debido a ello que se creará una constitución a la medida del modelo económico: la Constitución Política de 1993, y otras legislaciones que “inciden desde sus visiones particulares, en la desarticulación de las comunidades campesinas y propiciar en ellas la privatización de sus tierras de cultivo y pastoreo, bajo la denominación legal de `eriazas`” (Robles 2002: 138). Por lo tanto, se podría afirmar que una vez más se pretende eliminar a las comunidades campesinas al despojárseles de sus derechos a la tierra porque las denominan “eriazas”, es peligroso porque se puede emplear esa palabra indiscriminadamente para atender a los intereses de, por ejemplo, las empresas que estarían interesadas en sus terrenos, también queda implícito que en el caso de vender estas tierras, las ganancias no se las entregaría a las comunidades sino que serían para el gobierno, esa es la realidad.

2.2.2. La Constitución de 1993 y su retroceso con respecto a las anteriores
Constituciones

Sin adelantarnos más en el desarrollo de los temas, se procederá a analizar a las legislaciones que sobre las tierras de los campesinos se haya emitido durante este gobierno. La principal legislación que se expidió ya la adelantamos, es la Carta Magna de 1993 que expresa la tendencia neoliberal que tendrá el gobierno de Fujimori; en lo que compete a este trabajo, se identifica que es menos interesada en los asuntos campesinos, tal como lo indica la siguiente cita: “Los artículos que tienen que ver con la comunidad campesina son de por demás escuetos. En lo específico se reducen a solo dos artículos. Se ubican dentro del Título III sobre el Régimen Económico, que en su capítulo VI lleva el encabezado: Del Régimen Agrario y de las Comunidades Campesinas y Nativas” (Robles 2002:167). A continuación se analizará los dos artículos mencionados: “Artículo 88°.- El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona. Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta”.
Marcial Rubio interpreta este artículo de la siguiente manera, en primer lugar, cuando se refiere a “apoyar el desarrollo agrario”, se entiende este de manera muy compleja pues implica que el gobierno debe participar en ese proceso brindando un ambiente favorable para el desarrollo, invirtiendo en el sector agrario, haciendo estudios de clima y suelo pues difieren según la región (1999:514). Con respecto a que “garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra”, es similar a lo que determinaba la anterior Carta, y diferente con respecto a las anteriores Constituciones, y es que este punto es muy importante porque refleja que las comunidades u otro particular pueden ejercer el derecho de propiedad sobre sus tierras, lo que antes no se les fuera permitido. En ambos puntos, el Estado no será un simple protector de las tierras, como venía siéndolo desde antaño sino que, en el primero tendrá un rol activo y en el segundo, es un gran logro para las comunidades, sin embargo, este último se presta a la duda porque resulta difícil determinar si las comunidades pueden probar que son dueños de sus predios mientras no cuenten con titulación, e incluso teniéndola puede ser que en la práctica no se tome en cuenta.
La última oración es clara, establece que a las tierras que no tengan dueño se los adjudicará en venta, “es decir vendidas en subasta pública a inversionistas que deseen adquirirlas” (Marcial 1999: 519), y evidentemente el pago será para el Estado. Difiere de la de 1979, en que esta postulaba que se repartiría entre los campesinos que no dispongan de tierra suficiente. De esa forma se nota la tendencia del gobierno que era la de privatizar o vender todo lo que les fuera posible.
El segundo artículo que se presentará a continuación es controversial y requiere de un profundo análisis:

Artículo 89°.- Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas.

Dentro de este artículo se puede reconocer a varios temas diferentes, se obtiene esa observación al hacer una símil con los artículos de las constituciones anteriores. En lo que se refiere al tema de las tierras, es evidente que los cuatro adjetivos clásicos que se le dieron a las tierras desde la Constitución de 1933, se reduce a solo uno, el de imprescriptible, así se muestra que el Estado va perdiendo interés sobre el tema de las tierras de las comunidades campesinas, desinterés que se muestra en las legislaciones y que repercutirán inevitablemente en la práctica, pues es así como las comunidades van perdiendo las protecciones que el Estado se ofrecía a ejercer desde hace muchos años atrás. Sin duda significa un retroceso con respecto a las anteriores constituciones. Inclusive, juntando este artículo con el anterior, que establecía que el “Estado garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra”, lo ejercería pero no tendría la protección a las tierras, por lo tanto, no queda asegurado que ese “derecho a la propiedad” se pueda dar de manera eficiente.

2.3. Convenio Internacional de la OIT: Artículos referentes
a las tierras de las comunidades

Por otro lado, como se recordará durante la década de los noventa, el gobierno firmó múltiples acuerdos internacionales con el móvil de hacerse conocido con los otros países, para así adherirse al modelo neoliberal que regía al mundo. Dentro de estos convenios se encontró el de la OIT (Convenio 169 de 1989), desde entonces el Perú debe actuar bajo sus postulados y como es internacional, en lo que se refiera estará por sobre las leyes que establezca la Constitución peruana: “El proceso de ratificación del Convenio por los Estados miembros de la OIT compromete a cada uno de ellos adecuar la legislación nacional y poner en práctica las disposiciones contenidas en el documento. Significa también para los Estados un nuevo tratamiento de coordinación y de acciones con los grupos indígenas y tribales existentes al interior de las naciones- Estado independientes […]” (Robles 2002: 176). De acuerdo a este convenio y a lo anteriormente narrado, cabe preguntarse si el Estado peruano será capaz de mantener una relación armoniosa, o al menos no conflictiva, entre los inversionistas y las comunidades campesinas, siendo posible cumplir, de esa forma, con lo que establece este convenio y las políticas de privatización del gobierno fujimorista.
A partir de lo que establecen los artículos de esta Constitución, se puede desvirtuar el mito de si la Constitución de 1993 es mejor que las anteriores en lo que se refiere a las tierras de las comunidades. La constitución de 1993, le quita tres adjetivos clásicos de protección a las tierras y como la tendencia del gobierno es privatista, las legislaciones buscarán menos intervención del Estado, todo lo contrario a la tendencia de Velasco en 1969. Por lo tanto, habrá más legislaciones con tendencia en favor de la inversión, por ello el Estado no será más promotor de empresa y autogestión de las comunidades, sino se estaría atentando contra el modelo económico del libre mercado. Si bien persiste la idea de que el “Estado garantiza el derecho de propiedad”, al quitarle la protección a las tierras es probable que esta garantía no se pueda dar eficientemente. Esto significa un retroceso con respecto a las anteriores constituciones, e incluso se estaría regresando a los años anteriores a la Reforma Agraria, con todo lo que en realidad social implica. Es por ello que queda establecido que las políticas que tome el Estado, en este caso en legislaciones, repercutirán inevitablemente sobre las comunidades, de esa forma se recalca la importancia de las leyes, pero estas deben hacerse de forma conjunta con la realidad de, en este caso, las comunidades campesinas, de lo contrario cualquier acción legal por más buena que sea, será adversa a las comunidades.

CONCLUSIONES
Las comunidades no contaron con un ambiente favorable para lograr su propio desarrollo porque había grupos de poder económico que junto con la nula legislación, pues hasta antes de la Constitución de 1920 no se los trataba como tales en las Cartas Magnas, y la presencia de otros grupos de opresores se dedicaban a apoderarse de los predios de las comunidades. Por lo tanto, las comunidades se mantuvieron desprotegidas por la ley y eso agravaba su situación.
Ya cuando se creó esta Constitución la situación se mantuvo, pues estos grupos de opresores de las comunidades se las ingeniaron para burlar la ley, ya que crearon lazos de amistad con las autoridades competentes que se dedicaban a hacer cumplir las leyes para así no ser sancionados. Eso demuestra que las legislaciones, a pesar de su existencia, no se respetaron y, por lo tanto, las comunidades no ejercieron una vez más su derecho a la tierra.
Dado que en la primera mitad del siglo XX se trata mucho sobre temas indígenas, así también los intelectuales de la época explicaron las razones por las que las comunidades eran pobres y marginadas, e identificaron el problema justamente en que había grupos que los oprimían, que eran los hacendados; por ello proponían que se acabe con el gamonalismo y se entreguen las tierras a los campesinos para que así puedan desarrollarse.
Junto con el punto anterior, se concluye que las legislaciones son de vital importancia como medio de protección para las comunidades, pero que a pesar de que en la realidad no se aplicaron correctamente, no se puede llegar a la conclusión de que no son necesarias; por el contrario, es debido a su ineficiencia que las comunidades no pueden tener el control sobre sus tierras.
La Reforma Agraria buscó mejorar la relación de las comunidades con sus tierras, basándose en el modelo de los intelectuales, para ello buscó reformar la sociedad en el campo y así pretendió terminar con los gamonales y el latifundio. Pero parece que solo quedaron las buenas intenciones pues a cambio de la eliminación del modelo tradicional se implantó uno nuevo llamado las Cooperativas de Producción Social, que lejos de mejorar la situación de la tierra la empeoró y generó un nuevo problema.
Ya concluida la Reforma Agraria se vivirá una nueva etapa que es diferente pues la reforma generó múltiples cambios en materia social, económica y legislativa. Ahora el campesino tendrá nuevos problemas generados por la mala aplicación de la Reforma, deberá lidiar con que el Estado estará ocupado en resolver problemas más urgentes como lo económico y dejará de lado a las comunidades. Así, se comprueba que la nueva Constitución, la de 1979, que tuvo una tendencia más pro inversionista antes que proteccionista en relación con las tierras de las comunidades.
Se concluye que uno de los factores por los que la Reforma Agraria fue un fracaso es que para su aplicación no contó con la participación de las mismas comunidades, sino que se hicieron “para ellos pero sin ellos”. Se entiende así que no hubo una buena relación entre el Estado y las comunidades. Otro factor importante es que las comunidades no contaron con herramientas, proyectos y especialistas, para así lograr beneficios a largo plazo y que de esa forma los campesinos acaben con la dependencia de otros elementos como las Cooperativas. Otro punto importante es que la entrega de tierras no estuvo seguida de una efectiva entrega de titulaciones, de que se encargarán las medidas post reforma. Sin embargo, se rescata la valoración social que significó la Reforma, pues pretendió terminar con los opresores de los campesinos y revalorar al campesino.
Definitivamente, la Reforma Agraria marcó un hito para bien o para mal respecto de la situación en el campo, pero en los años ochenta, parece que el tema agrario se dirige hacia una dirección menos radical, es más se eliminan muchas posiciones de la ley de Velasco. Aunque también se eliminaran algunos medidas proteccionistas del Estado sobre las tierras de las comunidades campesinas, es por ello que en estos años habrá un retroceso con respecto a lo alcanzado en años anteriores.
En los años noventa, se creará una nueva Constitución política que tendrá otro enfoque sobre las tierras de las comunidades pues hará cambios con respecto a las anteriores Constituciones, y sobre todo creará una política privatista.
La conclusión general, es que existe una relación inseparable entre los gobiernos y su tendencia política que encausaran a la tendencia que tendrán las legislaciones, y como consecuencia estas medidas afectarán directamente a la realidad del campesino. Además, influye en las acciones legales del Estado y en su aplicación en la práctica, los elementos económicos y los intereses de terceros, como los inversionistas. Hay una tendencia de que a medida que pasan los años, los sucesivos gobiernos van perdiendo importancia a las políticas legales que tomarán sobre las comunidades campesinas y sus tierras. Se va dando mayor importancia a los inversionistas, por ello se los favorecerá en las legislaciones y darán menor protección a las tierras de las comunidades. Esto ocurrió sobre todo en el gobierno de Fujimori con la constitución de 1993, lo cual permite desvirtuar toda afirmación de que con ella hay un avance en temas campesinos y agrarios. El hecho puede deberse a que el número de campesinos va disminuyendo a medida que pasa el tiempo. Sin embargo, aun es persistente el “problema de la tierra”.

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Sigue leyendo

Trabajo de Investigación del ciclo 2011-2/ CAPÍTULO 1

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Este es el trabajo de investigación que presenté el ciclo 2011-2 y que obtuvo 20 de nota pero lamentablemente no recibió ningún premio ni fue publicado. Lo publico porque siento que es un aporte a las publicaciones académicas.

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ

El derecho a la tierra de las comunidades campesinas en la legislación peruana del siglo XX.

Monografía que como parte del curso Investigación Académica presenta la alumna:

Cecilia Patricia Castillo Cieza

Diciembre, 2011

A las comunidades campesinas, que una vez más son tratados como tema de estudio y que por ello no reciben nada a cambio.

RESUMEN

Las comunidades campesinas y su relación con la tierra han sido tomadas en cuenta desde la Constitución de 1920, a partir de entonces se le da importancia porque está relacionado con la economía del Estado. En este período de tiempo se ha legislado, en lo que a tierras se refiere, en función de las particularidades históricas que han venido ocurriendo; los gobiernos de cada década en este siglo han favorecido a grupos específicos sin respetar a los derechos de los campesinos a las tierras. En cuanto van pasando las décadas se ve menor interés por parte del Estado sobre el tema de las tierras y las comunidades campesinas; aún ahora el “problema de la tierra” persiste. Por ello, en esta investigación, nos centraremos en analizar si el campesino ha ejercido plenamente su derecho a la tierra, demarcado de acuerdo a la legislación que imperaba en su momento. Para esto, básicamente se hará una comparación entre la realidad histórica del campesino y las legislaciones expedidas en el siglo XX, lo que también permitirá revisar la evolución de las legislaciones referidas a las tierras de las comunidades campesinas. Este análisis llevará a concluir que las comunidades no han ejercido tal derecho.

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………vi
CAPÍTULO 1
Las leyes y sociedad campesina anteriores a la reforma agraria……………………….10
1.1. Contexto social de las comunidades campesinas y su relación
con la tierra……………………………………………………………………..12
1.1. 1. Postura de los pensadores de esta época sobre el
“problema indígena”…………………………………………………………14

1.2. Legislaciones anteriores a la Reforma Agraria…………………………………21
1.2.1. Importancia de la Constitución de 1920………………………………..23
1.2.2. Constitución de 1933 y su comparación con la de 1920……………….25
1.2.3. Convenios Internacionales: Artículos referentes a las
tierras de las comunidades ……………………………………………28

1.3. Antecedentes de la Ley de Reforma Agraria………………………………….30
1.3.1. Ley de Reforma Agraria de Velasco……………………………………34
1.3.1.1. Las Cooperativas Agrarias de Producción Social…………36
CAPÍTULO 2
Las leyes y sociedad campesina posteriores a la reforma agraria……………………39
2.1. Fracaso de la Reforma Agraria de Velasco: Causas y Consecuencias………..40
2.1.1. Realidad de los campesinos: Cambios sociales y
cambios en relación con las tierras………………………………….43

2.2. Constitución de 1979: Análisis de los artículos referentes a las
tierras de las Comunidades………………………………………………….46
2.2.1. Análisis de algunos artículos de las legislaciones
emitidas entre los años 1980 y 1999………………………………..52
2.2.2. La Constitución de 1993 y su retroceso con respecto a las
anteriores Constituciones…………………………………………….58
2.3. Convenio Internacional de la OIT: Artículos referentes
a las tierras de las comunidades……………………………………………..61
CONCLUSIONES…………………………………………………………………..63
BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………67

INTRODUCCIÓN

Las comunidades campesinas históricamente han existido en el territorio peruano y, de acuerdo a lo que la naturaleza les ha ofrecido, se han adaptado al ambiente y también lo han transformado para satisfacer sus necesidades. Deberá entenderse que estos grupos humanos incluso antes de la conquista española ya estaban debidamente organizados socialmente, en sus actividades productivas y trabajos agrarios; es decir, era un grupo social bastante evolucionado pero, como cualquier civilización, delimitado por su ambiente. Ya con la conquista e invasión española se harán ciertas políticas dirigidas especialmente a este grupo, pero claro que como conquistados se los trató opresivamente, denegándoles todo tipo de derechos pues aducían que si se les entregaba cierta libertad, aunque sea mínima, era posible que “el indio dormido reaccione en contra de sus opresores” y busque su revancha por medio de la independencia. Sin embargo, pasaron trescientos años de dominación española y en pocos momentos se produjo una sublevación liderada por indígenas que involucre un serio peligro, hasta el punto que ninguna consiguió la ansiada independencia; la cual, por el contrario, fue lograda gracias a la alianza entre los criollos, que incluso figuran como sus líderes, por lo tanto, una vez más se considera que los indígenas no pudieron recuperar lo que se les había sido arrebatado. Ya en la independencia muchos autores critican que no se tomó en cuenta al indígena en las políticas de Estado, una vez más eran ignorados en su propio territorio de origen cuando lo más sensato hubiera sido revalorar a la masa indígena promoviendo políticas que apunten a sacarlo de su situación de pobreza y marginación, por haber vivido trescientos años condenados a opresión por parte de foráneos, que se hicieron poderosos a costa de las explotaciones de este grupo. Entonces, una vez más se escribirá un episodio, aunque en un escenario de época distinto, donde se sigue con el mismo método heredado de la época colonial: opresión y abuso hacia los indígenas (Manrique 2006: 24-28).
En lo que atañe a este trabajo interesa revisar la época siguiente a la independiente que viene a ser el siglo XX. En las proximidades a este siglo, en lo que a comunidades indígenas se refiere, se había hecho poco en cuanto a su reconocimiento como tales pues, según lo indican las legislaciones de la época, lo que se buscaba era integrar a los indígenas a la sociedad, empezando por “culturizarlos” con los modelos occidentales para que dejen de ser “incultos”. Es decir que con esta medida no se reconocía que las comunidades indígenas eran diferentes en muchos aspectos como en cultura y también otras formas como en organización social, autoridades y su tradicional zona de asentamiento, es decir, sus tierras que era el lugar donde asentaban sus viviendas y su básico medio de producción. Lamentablemente, esta situación fue una constante que se extendió hasta 1920, cuando finalmente se hicieron legislaciones que corregían esta visión indiferente con la realidad pues se reconoció que las comunidades indígenas eran diferentes de los que habitaban en las ciudades, en muchos aspectos y también en necesidades. Y es que para esta fecha ya no se podía ignorar más que la población indígena existía ya que representaba a la mayor parte de la población; para esta misma época la mayoría de la población vivía en el campo, por lo tanto esta área de población y producción no podía obviarse en la máxima ley peruana, es así que en la Constitución de 1920 estarán expresos, aunque mínimos, algunos artículos referentes a las Comunidades indígenas, especialmente el tema que se trata es el de las tierras y no debe sorprender, ya que los temas agrarios eran de vital importancia para el Estado de las primeras décadas del siglo XX pues representaba al principal ingreso con el que se contaba. Ya más adelante se seguirán expidiendo legislaciones que buscarán especificar más el asunto de las tierras de las comunidades indígenas. Por todo ello, es muy importante preguntar si las comunidades indígenas han ejercido en realidad, durante este siglo, pleno derecho sobre sus tierras, de acuerdo al marco de lo que las legislaciones emitidas y aplicadas establecían.
El asunto de las tierras de las comunidades campesinas se ha tratado extensamente durante el siglo XX y ha sido un tema de ferviente discusión durante esta época, pues incluso se identificó como el mayor problema que debía solucionarse para que finalmente mejorase la situación de pobreza y marginación de las comunidades indígenas. Por ello, desde la perspectiva de las legislaciones se expidieron múltiples leyes que buscaban atenerse a esta necesidad, que involucraba a la mayoría de la población; pero, de la misma forma como se ilustró al inicio, se mantuvo la ignorancia y opresión hacia este grupo y las legislaciones solo quedaron escritas en el papel como buenas intenciones, pues muchas veces no se aplicaron en la realidad. Es probable que sucediera así porque más allá de atender a las necesidades de este grupo humano, que por siglos ha sido ignorado y que ha sido a costa de ellos que muchos se han hecho poderosos económicamente, se siguió con la misma tendencia heredada de la época colonial y se buscó atender principalmente los intereses de poderosos grupos económicos, es así entonces que “Las Constituciones y las leyes que se han dado a lo largo de más de 180 años reflejan parcialmente el punto de vista de las comunidades campesinas. Generalmente, las normas emitidas por el Estado han servido para confirmar o imponer los intereses de los hacendados y del Estado” (Robles 2002:22). Eso demuestra que mientras no haya un interés real por parte del Estado para poder solucionar la denigrante realidad de las comunidades indígenas y que en el proceso también se involucre a las mismas no se podrá hacer un eficiente cambio en relación de las comunidades indígenas y sus tierras.
Para realizar este trabajo, en primera instancia, se mostrará la realidad social del campesino del siglo XX con respecto a sus tierras que involucra necesariamente a su relación con el terrateniente y más específicamente con el gamonal. Luego se explicará la importancia que representó la creación de la Constitución Política de 1920 para las comunidades indígenas. Posteriormente, se compararán los artículos relativos a este tema que estén en esta Constitución con la de 1933. Después, se mostrarán y analizarán otras legislaciones como Convenios Internacionales y principalmente la Ley de Reforma Agraria, que tendrá un desarrollo especial. Estos temas serán desarrollados en el primer capítulo, que corresponde a las legislaciones previas a la Reforma Agraria, las cuales serán comparadas con la realidad de los campesinos para comprobar si efectivamente se aplicaron. En segunda instancia, se mostrarán las consecuencias de la Reforma Agraria y la nueva realidad social del ahora campesino y su relación con la tierra. En cuanto a las legislaciones se analizarán las Constituciones de 1979 y 1993, en los artículos referentes a la tierra de las comunidades; básicamente se seguirá la misma línea de desarrollo del primer capítulo pero ahora tratando la realidad social de las comunidades y las legislaciones posteriores a la Reforma Agraria.

CAPÍTULO 1

LAS LEYES Y SOCIEDAD CAMPESINA ANTERIORES A LA REFORMA AGRARIA

Luego de la independencia, en los inicios del siglo XIX, se creó un ambiente de gran expectativa entre los pueblos indígenas, dado que el alcance de esta representaba el fin de la opresión de sus libertades, arrebatadas durante los trescientos años de colonialismo. Sin embargo, la realidad sería otra pues el contexto social de las comunidades campesinas, sobre todo de la sierra, no varió considerablemente, sin cambios significativos la opresión se mantuvo, pero cambió de nombre pues ahora eran gobernados por un grupo de poder que se formó en los inicios de la república, los terratenientes. Estos eran grupos de familias adineradas que poseían grandes extensiones de áreas agrícolas productivas del país y se dedicaban a la agro-exportación en grandes cantidades (Manrique 2006:17).
Está registrado que muchas veces extendían sus tierras hasta ocupar las tierras de los pobladores campesinos aledaños, a costa de estos y sin ningún permiso, de esa forma ocupaban y se apropiaban generalmente de las tierras más productivas y les dejaban las tierras pobres. Esta situación era muy frecuente y causaba gran daño a la población dado que la tierra era básicamente su único medio de subsistencia (Manrique 2006:38). Situaciones similares ocurrían en varias áreas campesinas del Perú durante todo el siglo XIX e inicios del XX. Esta imprudencia se debe, en parte, a la falta de legislación adecuada que se encargara de controlar los abusos y también a otros factores, así se hace evidente la poca consideración al tema campesino por parte de las autoridades de esos años.
Es necesario incluir que más de la mitad del total de habitantes peruanos eran campesinos en aquella época: “Aún a inicios del siglo XX Manuel González Prada consideraba que los indios constituían las nueve décimas partes de la población; hacia fines de la década del veinte se consideraba que representaban las cuatro quintas partes (como lo sostuvo Mariátegui en numerosos textos), en la década de los cuarenta algo más de la mitad” (Manrique 2006:27). Es decir, la mayoría no estaba representada expresamente en las leyes peruanas, esto facilitaba que se produzcan abusos y que queden impunes. Es probable que este desinterés por parte de las autoridades se deba a la lejanía tanto por la distancia como a la compresión hacia las comunidades campesinas, esto hacía más difícil que la presencia del Estado sea notada por las comunidades campesinas; es por ello que el poder en esas zonas recaía en un pequeño grupo poderoso de familias terratenientes, a los cuales los campesinos debían rendir obediencia. Es necesario incluir, además, que las legislaciones sobre los pueblos campesinos indígenas eran escritas en castellano, por lo tanto, desconocidas por la inmensa masa indígena mayormente quechua hablante. Junto con esta breve presentación, en los siguientes subcapítulos se profundizará más en lo referente a la realidad social de los campesinos, y posteriormente se tratarán a las legislaciones, para luego compararlas con la realidad y demostrar la postura del trabajo.

1.1. Contexto social de las comunidades campesinas y su relación con la tierra

Para el desarrollo de este punto se mostrará a la sociedad en el campo, es así que a mediados del siglo XIX, aparece un nuevo personaje: el gamonal, que es una especie de intermediario entre el terrateniente y el campesino pues se comunica con estos en su lenguaje, quechua o aimara, y conoce cómo viven; el conocimiento profundo que tiene el gamonal sobre los indígenas le era conveniente pues le servía para tener control sobre ellos. El gamonal, se encargaba de oprimirlos, obligándolos a entregar sus tierras a los terratenientes o trabajar gratuitamente las de estos, a entregar parte de su producción y además a ofrecer otros servicios y por encima de todo debían rendirles reverencia y respeto:

En términos generales, y para todo el Perú agrario, Caballero (1981, 245) sintetiza los principales y más comunes rasgos de actuación del gamonalismo del siguiente modo: 1) Utilización del trabajo servil de los peones de las haciendas; 2) Eventual utilización del trabajo de los comuneros o campesinos libres para las obras públicas en beneficio privado de terratenientes, autoridades y clero; 3) Imposición de cargas fiscales o parafiscales por parte de las autoridades provinciales o locales (que a menudo coincidían con la persona de los terratenientes); y 4) Eventual expropiación de las tierras de cultivo y pastizales de las comunidades mediante métodos no siempre legales. (Contreras 1981: 17-18)

Además, a veces pertenecía a la misma comunidad campesina, podía ser indígena o mestizo, pero hacía malos tratos a su mismo pueblo porque la oportunidad se lo permitía, pues estaba relacionado con grupos de poder: terratenientes y hacendados. Pero sobre todo, era apoyado por el gobierno central del Perú debido al poco control que tenía este sobre las lejanas poblaciones de la sierra y por la cercanía entre el gamonal y el indígena.
Es necesario incluir que la relación entre el gamonal y el campesino era paternalista pues los primeros se encargaban de que el campesino no tenga ningún control sobre sus tierras y eran obligados a hacer determinadas labores, por consiguiente, no actuaban libremente sino por imposición y eso los hacía dependientes de una autoridad. Además, bajo los títulos de ahijado escondían el abuso que cometían sobre estos al hacerles trabajar gratuitamente sus tierras, a cambio se les entregaba una parte de la producción, generalmente ínfima y para su supervivencia:

Alberto Flores Galindo: El Estado requería de los gamonales para poder controlar a esas masas indígenas excluidas del voto y de los rituales de la democracia liberal, que además tenían costumbres y utilizaban una lengua que las diferenciaban demasiado de los hábitos urbanos […] El racismo era un componente indispensable en la mentalidad de cualquier gamonal: existían razas, unas eran superiores a otras, de allí que el colono de una hacienda debiera mirar desde abajo al misti […]. (Orrego 2008)

En cuanto a la legislación sobre la tierra de los pueblos indígenas, aunque mínima sí existía, sin embargo, los gamonales y terratenientes o hacendados no las cumplían y por sobre estas se apoderaban de las parcelas agrícolas del campesinado, esto evidentemente aun conociendo las leyes. Por lo tanto, los derechos de los campesinos sobre sus tierras fueron hábilmente manipuladas por los gamonales y terratenientes pues en tanto que eran grupos de poder se blindaban de sus infracciones a la ley, pues llegaban a acuerdos con las autoridades de las zonas donde se extendían sus dominios. Estas autoridades eran los jueces de paz, comisarios y curas quienes tranquilamente ocultaban los abusos de los grupos de poder, a cambio de dinero o como favor por la estrecha relación de amistad que tenían con estos. Entonces “Los campesinos no podían reclamar por los abusos de que eran víctimas por parte de los gamonales, ya que los tribunales de justicia nunca fallaban a su favor, dados los compromisos políticos, sociales y económicos que los funcionarios de los distintos niveles o las autoridades mismas mantenían con ellos. Además, los propios campesinos estaban convencidos de su impotencia en este aspecto” (Contreras 1981: 22). En síntesis, es evidente que los pueblos campesinos sufrían doble abuso sobre todo en materia de control de las tierras, tanto de los gamonales y terratenientes como de las autoridades del gobierno central.
La situación antes narrada se da en un contexto histórico denominado: “La república aristocrática”, cuando el Perú era gobernado por una cúpula aristocrática adinerada que se consideraba a sí misma apta para ejercer tal rol, por lo tanto, despreciaban a todo ajeno a lo “culto” o “civilizado”. Por ello resulta fácil determinar que los pueblos campesinos indígenas no tuvieron consideración y presencia en muchas políticas de estado, incluso cuando se los considera era de manera paternalista. Este período de la historia del Perú se extiende por más de 50 años. Es así que se ha mostrado el contexto histórico social del campesino con el propósito de entender la situación en la que se encontraba, y para que posteriormente se comprenda mejor los puntos que se tratarán.

1.1.1. Postura de los pensadores de esta época sobre el “problema indígena”

Este punto se centrará en las propuestas que plantearon los intelectuales en los años de la primera mitad del siglo XX. A raíz de esta realidad, a principios del siglo XX surge un grupo de intelectuales, entre ellos literatos y pensadores que posteriormente fundarán sus partidos políticos. Ellos se preocupaban por la situación del campesino indígena y buscaban el origen de los problemas para encontrar soluciones; así es como surgió el indigenismo (Robles 2002:67).
Para este trabajo solamente se abarcará a algunos de los pensamientos de intelectuales de la época entre ellos y principalmente a José Carlos Mariátegui. Muchos de estos pensadores concluyeron que el origen de la denigrante situación de los campesinos de entonces y la razón por la que vivían en la pobreza era que no poseían el control sobre sus tierras, y que vivían a expensas de un grupo poderoso que constantemente abusaba de ellos. Por lo tanto, evidentemente la solución al problema de la tierra era que los propios campesinos se encarguen de sus tierras pues de esa forma producirían para ellos mismos y el excedente podría ser comercializado para su beneficio (Mariátegui 1928: 40).
Cabe recordar que en esta época, el tema agrario era de gran importancia pues era el principal ingreso económico del país, por ello las principales haciendas ocupaban grandes extensiones de tierras y lo que producían lo exportaban al exterior o para el comercio interno. Como se dijo previamente, incluso los terratenientes ocupaban las parcelas productivas de los campesinos porque era beneficioso para ellos pues extendían sus límites y eso significaba que acrecentaban sus ingresos.
Era también conveniente para el estado peruano que la presencia de los hacendados y terratenientes persista pues estos entregaban grandes ganancias al estado y, como se explicó previamente, debido al difícil acceso a las zonas alejadas de la sierra, los gamonales eran importantes para el Estado pues se encargaban de ejercer el control que no tenía el Estado. Es por ello, que los planteamientos de los intelectuales de la época pueden resultar molestos para los gobernantes, como en el caso de Leguía que incluso envió a Mariátegui a Italia con el pretexto de que estudie, y así mantenerlo alejado del Perú para que deje de ser crítico a su gobierno. Resulta evidente, entonces, imaginar que los gobernantes preferían que las comunidades indígenas desaparezcan pues eran un obstáculo para que logren poseer el pleno control sobre las amplias extensiones de tierras y de esa forma obtener mayores ganancias. Una vez más queda explícita la intolerancia hacia este grupo mayoritario (Quijano 2007: XXXIX).
Mariátegui incluiría en su visión de la realidad del Perú, experiencias y enfoques de la realidad europea. A su regreso planteó fundar un partido político pero con enfoques socialistas, por lo tanto su óptica es desde esta perspectiva. Algunos años después escribiría sobre la realidad del indígena y la solución a su problema en sus ensayos recopilados en el libro Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana (Lima, 1928). Específicamente hay dos ensayos que tratan sobre los temas que le competen a este trabajo, uno “El problema del Indio”- su nuevo planteamiento, y el otro “El problema de la tierra”- el problema agrario y el problema de la tierra. El primero, contrariamente a la postura de este trabajo que defiende que la razón de la realidad del indígena de ese tiempo es la falta de legislaciones competentes que aseguren la protección de sus derechos, entre ellos a la tierra, y también la necesidad de autoridades que aseguren el cumplimiento de estas, asegura que el problema del indígena no es la falta de legislación, sino que las leyes son ineficientes pues mientras exista el régimen del gamonalismo estas nunca estarán en contra de los intereses de aquellos:

El “gamonalismo” invalida inevitablemente toda ley u ordenanza de protección indígena. El hacendado, el latifundista, es un señor feudal. Contra su autoridad, sufragada por el ambiente y el hábito, es impotente la ley escrita. El trabajo gratuito está prohibido por la ley y, sin embargo, el trabajo gratuito, y aun el trabajo forzado, sobreviven en el latifundio. El juez, el subprefecto, el comisario, el maestro, el recaudador, están enfeudados a la gran propiedad. La ley no puede prevalecer contra los gamonales. (Mariátegui 1928: 26-28)

Este trabajo plantea que las legislaciones sobre el indígena sí son importantes porque en esos años este grupo representaba a la mayoría de la población y como tales merecían estar representados en las leyes, pero lamentablemente en esos años aún no se había dado la importancia suficiente sobre el tema pues existían legislaciones que se contradecían unas con otras, o algunas que se aplicaban y ya habían sido revocadas. Además es innegable la relevancia de las legislaciones, de manera particular entre los indígenas, porque a partir de estas se enmarca el camino que seguirán, si estas son positivas y en favor de estas comunidades entonces su futuro será prometedor y más justo, por el contrario si estas son hechas en favor de un grupo de poder y en contra de las comunidades entonces su futuro será un retroceso.
Lo que sí comparte este trabajo con la posición de Mariátegui es que mientras existiesen los hacendados y terratenientes, en general el régimen del latifundio, las leyes serán solo “letra muerta” pues estos personajes, como se explicó previamente, funcionaban como autoridades del espacio donde habitaban, y manipulaban las leyes existentes a su favor. Sin embargo, una forma de aplacar estos abusos de autoridad era crear una legislación especial para las comunidades indígenas, que actuase en forma paralela y conjunta con la constitución de la época; esta posición se planteó durante los años 40, como lo indica el libro de José Varallanos: “Conocedores de estas anomalías propugnamos la creación de Juzgados Privativos de Asuntos Indígenas. […] Tal fuero ad-hoc, se encargará de resolver los conflictos sobre tierras, pastos, trabajo, etc. del indígena analfabeto y sin libreta electoral. […] Los conquistadores tan calumniados por la ignorancia y la demagogia […] vieron la necesidad de jueces privativos para los nativos. Establecieron juzgados, desde 1563, con el nombre de juzgados Naturales” (1947: XVIII).
A continuación, en este mismo ensayo, Mariátegui plantea una nueva visión sobre el problema del indio, diría que “El nuevo examen del problema indígena, por esto, se preocupa mucho menos de los lineamientos de una legislación tutelar que de las consecuencias del régimen de propiedad agraria” (1928:28). Esta estará estrechamente relacionada con la propiedad de la tierra, la cual a modo de ilustración, previamente se expuso la realidad social del campesino de finales del siglo XIX e inicios del XX, que muestra que el campesino no tenia ningún control sobre sus tierras pues era fácilmente ocupada por los hacendados. Por lo tanto, lo que propuso Mariátegui como solución fue simplemente que los campesinos obtengan la propiedad sobre sus tierras; contrariamente a lo que entonces se proponía que era legislar para promover la entrega de títulos de propiedad, ya que como se expresó previamente, este intelectual desconfiaba de la creación de legislaciones que en la práctica no iban a ser cumplidas. Pues resulta evidente que si llegara a concretarse la entrega de títulos de propiedad de tierra a los campesinos, esto de nada podría servir; es más se correría el riesgo de que al igual que con las otras legislaciones, como la de la prohibición del trabajo gratuito, no se cumplan en la práctica y los títulos solo queden como papeles sin valor. Tal como lo sintetiza Mariátegui “El gamonal de hoy, como el “encomendero” de ayer, tiene sin embargo muy poco que temer de la teoría administrativa. Sabe que la práctica es distinta” (1928:30).
Concluído ya el asunto que abarca al ensayo: el Problema del Indio, proseguirá con el segundo, que es el Problema de la tierra. Mariátegui inicia recalcando su posición socialista, por la cual estarán influenciadas sus conclusiones; así enfatiza que el problema del indio es sobre todo económico, es decir, que tiene que ver con lo que para la realidad del indígena campesino le genera beneficios como sería su medio de producción y subsistencia que es la tierra, o en general lo agrario. Así reflexiona que “Comenzamos por reivindicar, categóricamente, su derecho a la tierra”, el cual implica ponerle fin a los personajes opresores que se adueñan de las tierras del campesinado y que lo han venido siendo desde siempre incluso se acentuó en la independencia, pues el mismo Mariátegui reconoce que “La antigua clase feudal -camuflada o disfrazada de burguesía republicana- ha conservado sus posiciones […] La supervivencia de un régimen de latifundistas produjo, en la práctica, el mantenimiento del latifundio” (1928:40). En ambas lecturas, básicamente mantiene su idea central de que mientras que el grupo de hacendados se mantenga será imposible que el campesino obtenga pleno derecho sobre sus tierras.
A continuación, se incluirá las apreciaciones de otros intelectuales de inicios del siglo XX sobre el tema de la tierra de los campesinos indígenas. Así, al igual que Mariátegui, Manuel Gonzáles Prada planteó que “Nada cambia más pronto ni más radicalmente la psicología del hombre que la propiedad […] Con solo adquirir algo el individuo asciende algunos peldaños en la escala social […]” (Fajardo 1960: 27). Esto quiere decir que si el campesino tuviera pleno derecho sobre sus tierras, entonces él mismo podría encargarse de su economía y no vivir dependiente de un grupo de hacendados que les imponían qué cosechar y a entregar los excedentes de la producción. Sino que ellos mismos la producirían, comercializarían los excedentes y esto sería una gran fuente de ingresos que en el futuro les permitiría acrecentar sus ingresos y “ascender socialmente”.
En la misma tendencia política, Haya de la Torre también se dedicó a ofrecer la verdadera razón, según él, de la situación social del indígena. Esta estuvo marcada, además por su tendencia antiimperialista, la cual evidentemente está relacionada con el tema económico, por lo tanto diría que “El problema del indio no es racial, sino socioeconómico”. Así, su política indigenista que estaba incluida en los postulados de su partido político APRA, afirma que “Incorporaremos al indio a la vida del país. Legalizaremos en pro de la conservación y modernización de la comunidad indígena. Protegeremos también a la pequeña propiedad […] Introduciremos el cooperativismo agrario entre los propietarios indígenas de tierras” (Marzal 1981 [1931]:110).
De acuerdo a esto, es otra vez evidente que la tierra y su propiedad son el punto central que proponen estos tres intelectuales como el mayor problema de las comunidades indígenas; sin embargo, se debe reconocer que estas ideas aunque sencillas y coherentes nunca fueron aplicadas por lo menos hasta antes de la reforma agraria, punto del que luego se tratará ampliamente. Otro punto en el que coinciden ambos personajes es que proponen como solución al problema de la tierra, la creación de Cooperativas de Producción, es decir que los mismos campesinos creen un tipo de producción que les permita comercializar sus productos, entrando en competencia con el mercado interno y de esa forma se conviertan en productores independientes; sin embargo, esto solo sería posible con el apoyo del estado peruano.
Es necesario recalcar que efectivamente los partidos políticos de José Carlos Mariátegui y de Víctor Raúl Haya de la Torre nunca gobernaron, así que en la realidad no se sabe cómo sus ideas, aun puestas en el papel, iban a funcionar en la práctica. Por lo tanto, se puede considerar que sus postulados son simplemente teóricos pero también es cierto que reflejaban de algún modo la realidad social del campesino de esos años.
Lo que sí resulta evidente es que en estos años que abarcan los inicios del siglo XX hasta los años antes de la reforma agraria, muchos intelectuales se verán inspirados por una nueva corriente llamada indigenismo, y como muestra de esta preocupación por el indígena se escribieron múltiples y frondosos documentos con el único móvil de buscar el origen de sus problemas, denigración y pobreza como antes se indicó, y de encontrar soluciones a éstas.

1.2. Legislaciones anteriores a la Reforma Agraria

A continuación, se abarcarán temas relacionados ya propiamente con las legislaciones peruanas pertenecientes a los años anteriores a la reforma agraria de Velasco. En el siglo XX se encuentra material frondoso de legislaciones sobre los pueblos indígenas, que abarcaron varios temas, así encontramos decretos de ley, ordenanzas, artículos en las constituciones, hasta fueros especiales en asuntos indígenas y convenios internacionales. En lo que le compete a este trabajo, aquí no se presentarán todas las legislaciones que se hayan emitido durante el siglo XX, sino que los más relevantes y controversiales sobre las cuales varios autores, especialmente doctores de la ley, han concentrado su estudio. Es apropiado recordar que este trabajo se enfocará específicamente en las legislaciones relacionadas con el derecho a la tierra y propiedad, aunque también en algunos puntos será necesario explayar más la atención y abarcar otras leyes relacionadas con el indígena, para no caer en la monotonía. Explicado esto, a continuación se procederá a tratar este segundo bloque.
Ya se recalcó que existe amplia información sobre las legislaciones de los indígenas campesinos emitidas desde los inicios de la República, sin embargo, es también cierto que muchas de ellas pueden contradecirse unas con otras, que pueden resultar inservibles en la práctica o que simplemente no pueden ser aplicadas. Llegamos a esta conclusión debido a que en muchos libros es repetida esta afirmación, y caer en esta conclusión resulta inevitable y evidente si es que se conoce, aun superficialmente, la realidad social del campesino en los inicios del siglo XX (la cual previamente fue expuesta) y es que de haber existido una legislación competente y adaptada a la realidad del campesino entonces, aunque parezca redundante, la realidad del campesino habría sido diferente. José Varallanos diría, en su libro Legislación Indiana Republicana de 1947, lo siguiente “Graves son los defectos de nuestra legislación para indígenas […] muchas de las leyes son confusas, sin nexo de continuidad jurídica ni histórica […] En verdad poco falta para rechazarse y contradecirse; ya que no se sabe si las antiguas son derogadas por las nuevas, o, aunque las fueron, se las usa indistintamente, si no a la vez. Lo que se agrava con la torcida interpretación” (1947: XV). En esta cita incluso responsabiliza a los encargados de expedir las leyes y también a los encargados de hacerlas cumplir, lo que no le falta razón. La siguiente cita confirma también lo afirmado inicialmente: “Un detenido estudio de la Legislación Peruana, durante la República, nos convence de la existencia de un gran número de leyes, decretos, resoluciones y disposiciones amparadoras y protectoras de los indígenas; pero precisamente, ese gran número de instrumentos legales tienen el defecto capital de su vaguedad y de su heterogeneidad” (Manrique 2003:24). Esta gran proliferación de legislaciones que no son eficaces, no hacen más que demostrar al juicioso habitante del siglo XXI, que en esos años los indígenas campesinos no tuvieron la importancia merecida en las políticas de estado.
Por otro lado, desde una visión general es evidente que el asunto más trabajado y del cual se han hecho legislaciones es sobre el derecho a la tierra y sus derivados como: propiedad de la tierra, titulación, régimen agrario, etc. Esto demuestra la importancia de la tierra por sobre otros temas, debe ser porque esta relacionado directamente con lo económico, es decir, que las políticas que se hagan al respecto van a repercutir inevitablemente en el Estado peruano, ya que como se dijo anteriormente, en los años iniciales del siglo XX la base económica del Estado era la hacienda, el campo y sus variantes. Es decir que existe un fuerte interés, por parte del Estado, pues cada legislación puede influir en el futuro económico del país.

1.2.1. La importancia de la Constitución de 1920

A continuación, se mostrarán las legislaciones que sobre el derecho a la tierra se han expedido en el siglo pasado. Conocido ya el contexto social de los campesinos previos a la reforma agraria, solo resta por conocer las legislaciones emitidas durante este período, para así determinar más propiamente si en realidad el campesino tuvo o no pleno derecho sobre sus tierras. Para tal cometido se empezará el análisis desde la Constitución de 1920, que fue hecha bajo el gobierno de Augusto B. Leguía (1919-1930) en el año de 1920, muchos autores coinciden en que es similar a la de 1860, que fue la última y más longeva, también coinciden en que fue hecha con el propósito de alargar su período de gobierno, periodo que en la historia se conoce como el “Oncenio de Leguía”.
Esta constitución en particular es quizás la más importante en materia de asuntos indígenas pues es la primera vez en la historia de las constituciones de la República del Perú, hasta esos años, en que explícitamente se menciona en uno de sus artículos a las comunidades indígenas. Es decir, que a partir de esta carta magna se reconoce a los indígenas como tales, aunque como lo indica la siguiente cita, en “Los siglos XIX y XX, donde el presupuesto básico en el ordenamiento jurídico oficial, no ha sido la preexistencia de la pluralidad de culturas y grupos sociales conformantes de la nación peruana sino la concepción de una situación homogénea de país” (Huguet s/a), se mantiene la idea expandida de que es necesario incorporar al indígena a la sociedad, de esa forma no se reconoce la interculturalidad del país. Aún así, representa todo un logro ya que a partir de ésta, las comunidades recién tienen protección en las leyes, que no tenían entre los inicios de la independencia hasta 1920, lo cual permitía que se cometieran abusos en contra del campesino y que estos quedaran impunes, tal como se explicó previamente.
En realidad la constitución de 1920 incluye tres artículos referentes a las comunidades indígenas, aunque no están clasificados dentro de un título propio, y es que por ser los primeros que se incluyen en la máxima legislación del Perú da grandes vistas de que estos son los temas más importantes en materia indígena. Sobre estos tres artículos Román Robles Mendoza en Legislación peruana sobre comunidades indígenas sintetizaría lo siguiente: “En ellos, el estado reconoce la existencia legal de las comunidades indígenas, establece la imprescriptibilidad de sus bienes, es decir, de sus tierras comunales y protege la raza indígena” (2002:62).
En ese sentido, fue necesario el uso del adjetivo “imprescriptible” a las tierras de las comunidades, pues estas habitan en una determinada área sobre la cual se han asentado durante mucho tiempo, quizás desde la época de la conquista española; es decir, su territorio ya está delimitado por tradición, por lo tanto, mínimamente merecían la protección del Estado. Sin embargo, como se explicó anteriormente las tierras ocupadas por estas comunidades fueron usurpadas por los hacendados para que las incluyan en sus terrenos como forma de expansión.
Por lo tanto, “con esta protección a las comunidades de indígenas se quiso acabar con la apropiación de sus tierras por hacendados o terratenientes que hacían crecer sus haciendas a costa de las tierras comunales” (Castillo 2009:84).
Por otro lado, es posible que esta constitución hecha por Leguía, incluya al indígena solamente porque este presidente pretendía ser recordado como “protector de la raza indígena” (Contreras 2007:244), y de esa forma alcanzaría mayor popularidad entre las masas y sería apoyado durante el período que pretendía prolongar para gobernar. Además, cabe recordar que durante el gobierno de Leguía se desarrollaba el indigenismo y entre sus representantes están los intelectuales antes mencionados, quienes pregonaban principalmente la abolición del latifundio, por lo tanto su gobierno era criticado por estos intelectuales y para acallarlos debía pretender hacer lo que estos propusieran. Sin embargo, las expectativas que se generaron por la inclusión de los indígenas en la Carta Magna se desvanecieron cuando en “solo tres años después, a partir de 1923, en el Perú se empezó a apoyar a la burguesía industrial y al capitalismo estadounidense. Como resultado, se facilitó la legalización de la propiedad de las tierras usurpadas a los campesinos y comunidades a favor de los nuevos latifundistas aliados del gobierno de turno” (Castillo 2009:84).

1.2.2. Constitución de 1933 y su comparación con la de 1920

Al finalizar el gobierno de Augusto B. Leguía, el Congreso Constituyente aprueba una nueva constitución pues era necesaria para las nuevas circunstancias en que vivía el país. Así se creará la constitución de 1933 durante el breve gobierno de Luis Miguel Sánchez Cerro. En materia indígena, esta será una continuación a las propuestas de la de 1920, y más específicamente con respecto a las tierras de las comunidades indígenas se agregarán nuevos adjetivos a parte de los de “imprescriptible” e “inenajenable”, que son los de: “inembargable” e “integridad”. Además, los artículos sobre las comunidades indígenas ascenderán a seis.
Cabe explicar el significado, tanto en trascendencia e importancia como en sentido literal, de ambos términos o adjetivos añadidos en esta nueva Carta a las tierras de las comunidades indígenas. Ya es explicada por Pedro Castillo:

Además, añade la protección de sus tierras mediante dos figuras o atributos adicionales: la inembargabilidad y la integridad de las tierras. La primera es la imposibilidad de perder las tierras por embargo y remate posterior; la segunda, la protección del total (íntegro) de las tierras. Si con la Constitución de 1920 las comunidades tenían dos atributos proteccionistas, ahora contaban con cuatro. De esta forma, las comunidades gozaron con esta Carta de una mayor protección, lo que fue un avance, al menos en el plano normativo. (2009:45)

Es cierto que al menos en el “plano normativo” la protección de las tierras de las comunidades indígenas había avanzado, sin embargo, la realidad era otra pues como se vuelve a recalcar lo que se explicó al inicio, la situación de las tierras del indígena se detuvo hasta bien entrada la Reforma Agraria. Es así también como el rol del estado como protector de las tierras de las comunidades se amplió con esta nueva Carta, así lo muestra el siguiente artículo de la nueva Constitución: “Artículo 211.- El Estado procurará de preferencia adjudicar tierras a las comunidades de indígenas que no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, y podrá expropiar, con tal propósito, las tierras de propiedad particular, previa indemnización”.

Tal como está explícito en el artículo, el Estado deberá entregar tierras a las comunidades que no dispongan de la cantidad suficiente. Así, “en relación a la del 20 la responsabilidad estatal en el ámbito de los asuntos territoriales de los indígenas abarca la búsqueda de solución para quienes carecen de tierra, la protección de la propiedad de la tierra para quienes ya la tienen y la protección a largo plazo para que la aseguren a perpetuidad” (Chuecas 2006: 24).
Adicionalmente, como forma de recalcar lo establecido en la Constitución de 1933, se creará un nuevo código civil el de 1936, donde por primera vez se incluye a las comunidades indígenas. Así, “los cinco artículos dedicados expresamente a las comunidades campesinas, se basan en las Constituciones de 1920 y 1933”. El artículo relacionado con las tierras de las comunidades y escogido para el análisis es el siguiente: “Art 73.- Las comunidades de indígenas no podrán arrendar ni ceder el uso de sus tierras a los propietarios de los predios colindantes”.

Claramente este artículo refleja el carácter de inenajenable que mantiene de la Carta Magna 1920. Sin embargo, se presenta el siguiente detalle: “En relación con la enajenación de las tierras comunales, la Constitución de 1920 la permitía solo con la autorización previa de una ley; con esta nueva Constitución, en cambio, solo podía realizarse en caso de una expropiación; de lo contrario se declaraba “nula toda venta celebrada sobre dichos terrenos” (Castillo 2009:84).
A pesar de que este punto está presente en la máxima legislación, se podrá notar que en realidad, como se dijo al principio, en la mayoría de los casos las comunidades no pretendían vender y mucho menos ceder sus predios o terrenos. Sin embargo, y a costa de las leyes, los hacendados y terratenientes ocupaban las tierras de las comunidades y aun así mantenían a los campesinos trabajando esas haciendas con el propósito de que la producción se adhiera a sus capitales.
Lo que sí queda claro es que, “en este primer período, las políticas eran generalmente proteccionistas, sin ninguna señal de autonomía o control territorial. Las tierras eran normalmente pequeñas, reconocidas más bien en el ámbito comunitario y no por su calidad de grupo étnico minoritario cuyas tierras podrían no ubicarse de manera contigua” (Plant 2002:18). Se podría argumentar que estas primeras políticas dedicadas a las comunidades indígenas fueron ineficientes porque no se acabó con el “mayor mal” que eran los hacendados y terratenientes, sin embargo, como primeras mediadas no es de sorprender que sobre todo se tratará con mayor importancia y detalle a la materia de las tierras.

1.2.3. Convenios Internacionales: Artículos referentes a las tierras de las
Comunidades

A continuación, se presentará a las organizaciones internacionales de aquella época a las cuales el Perú estuvo adscrito, y que también influyeron en el ejercicio legal del país. Es más, es sabido que estas leyes por su carácter internacional adquieren mayor importancia, incluso por sobre la Constitución del momento. Es así que se registra como el antecedente más remoto de conferencias internacionales sobre pueblos indígenas a la VIII Conferencia Panamericana reunida en Lima en 1938 que estableció lo siguiente: “Los indígenas ´tienen un preferente derecho a la protección de las autoridades públicas para suplir la deficiencia de su desarrollo físico e intelectual` (sic), y que debería ser propósito de todos los gobiernos ´desarrollar políticas tendientes a la completa integración de aquéllos en los respectivos medios nacionales`. En aquella Conferencia decidieron patrocinar la celebración de un congreso indigenista interamericano” (Mamani 2011). De acuerdo a esto es evidente inferir que este primer congreso internacional enfocara su atención a la necesidad de un estado protector que asegure el bienestar a los indígenas, porque estos tienen “deficiencia de su desarrollo físico e intelectual”, la cual será una postura que se mantendrá por muchos años. Es criticable ya que aún en esta conferencia, mediante el proteccionismo que pregona, se puede notar la existencia del racismo y marginación hacia este grupo, pues se los considera incapaces de ascender por sus propios medios. Aún cuando para esa época ya estaba identificada la causa por la que el campesino vivía en la pobreza. Por otro lado, cabe incluir que también se mantenía la idea de “integración”, entendida esta como la negación al reconocimiento de la variedad étnica del país y por lo tanto se creía que era labor del estado incluir a los campesinos en la sociedad antes que reconocer sus diferencias.
Siguiendo con los acuerdos internacionales, el siguiente que se llevó a cabo fue el de la Reunión de Patzcuaro en México de 1940, donde también se trataron temas sobre la problemática indígena. Aunque cabría reconocer que, como en la actualidad, este tipo de encuentro entre los países solo se hace como medidas protocolares que deben cumplir pues son parte de la agenda, por lo tanto en la práctica pasarían muchos años más para que estas posiciones iniciales que se tomaron cobren plena vigencia. Sin embargo, no debe omitirse la importancia de estos encuentros internacionales, sobre todo en países como el Perú donde existe vasta población indígena, pues aunque rudimentarias estas primeras posiciones tomadas, significan un gran paso para establecer protección y reconocimiento legal a las comunidades indígenas.
Así, quizás este encuentro fue una gran excepción pues dio como resultado la creación del Primer Evento Internacional de temas indígenas: el convenio de la OIT (Convenio No. 107 de 1957), donde participaron catorce países. Evidentemente este será el antecesor al posteriormente renovado Convenio de la OIT de 1989, por lo tanto al igual que muchas de las leyes expuestas en este trabajo ya quedaron desfasadas y quedan solo para la historia. Este será el mayor y más importante normamento legal sobre pueblos indígenas hasta ese momento, dado que incluye ya propiamente a las tierras de las comunidades indígenas:

Según esta sección, se debía reconocer el derecho a la posesión, colectiva o individual, de las poblaciones indígenas y tribales sobre las tierras que tradicionalmente ocupaban. Deberían existir salvaguardas contra la remoción de los territorios habituales, excepto en circunstancias excepcionales, y deberían respetarse los procedimientos tradicionales para la transmisión de los derechos de posesión. Por último, las poblaciones indígenas deberían recibir trato equitativo en los programas nacionales agrarios, incluyendo el otorgamiento de más tierras según fuese necesario. (Plant 2002:17)

Para nuestros intereses es necesario analizar lo establecido en lo que se refiere a tierras indígenas. Así la cita presentada, expresa todo lo contrario al verdadero contexto social del campesino de esa época. Pues como se dijo anteriormente, los campesinos se aferraban a los antiguos títulos que tenían sobre los predios que ocupaban, pero estos no eran respetados por los hacendados y tampoco había forma de que se respeten. Es más para entonces, estos grupos de poder ya se habrían apoderado legalmente de las propiedades de las comunidades campesinas, aunque evidentemente el origen de su posesión fuera ilegal.

Los reclamos que hacen los pueblos indígenas de América Latina sobre sus tierras son de varios tipos. Algunas reivindicaciones parten de títulos antiguos o históricos y se tratan de títulos de tierras colectivas emitidos quizás hace varios siglos. Este suele ser el caso de las “comunidades campesinas indígenas” que se encuentran aún localizadas en o cerca de las zonas que han ocupado tradicionalmente. (Plant 2002:14)

1.3. Antecedentes de la Ley de Reforma Agraria

A partir de este momento se presentará, con especial atención, la ley de Reforma Agraria, ya que esta representa desde muchos ángulos la medida que se tomó para cambiar la realidad del campesino. Debe reconocerse que la Reforma Agraria en el Perú no fue un hecho aislado, sino que también se produjo en muchos países de América Latina aunque cada uno tuvo sus peculiaridades. Ya propiamente en el Perú para lograr la ley de reforma, como se conoce en los libros de historia, se debió pasar por un periodo de gestación y maduración.
Es entonces que desde los años 50 se venía buscando una solución al problema agrario, al problema relativo a las tierras de los campesinos; para ello era necesaria una reforma en el agro, conclusión a la que habían llegado ya muchos autores. Sin embargo, el camino desde estos primeros pasos hasta la conclusión de la misma fue lento y abarcaron varios años y gobiernos. Como no se llegaba a una reforma plena entonces surgió el descontento por parte de las masas indígenas y de los que esperaban una mejora en la situación de estas.
Es así que el primer intento de una Reforma Agraria se dio durante el segundo gobierno de Manuel Prado Ugarteche (1956-1962), debido a que se produjeron movilizaciones que reclamaban una reforma en el agro. Sin embargo, esta no resultaría e incluso se produjo una especie de lobby por parte de su ministro de Hacienda (ahora economía) como lo confirma la siguiente cita:

En efecto, a finales de la década del cincuenta aparece por primera vez un proyecto de reforma del agro, bajo el padrinazgo de Pedro Beltrán Espantoso, un terrateniente y empresario conservador, que llegó al premierato […] Este proyecto no pretendía en lo mínimo tocar la tendencia latifundiaria de la tierra. Se limitó, como lo señalan Matos Mar y Mejía, en promover las irrigaciones en la costa e incentivar la colonización de tierras en ceja de selva. (Robles 2002:84)

El segundo intento de reforma agraria se llevaría a cabo durante el corto período de gobierno de las fuerzas armadas (1962- 1963) por los militares Pérez Godoy y Lindley. Al que le sucedería el del primer gobierno de Fernando Belaunde Terry y su intento de reforma del agro. Sobre esta, algunos autores coinciden de forma general que fue la única reforma que pretendió crear una efectiva aplicación en todo el país. Sin embargo, puede que esa afirmación se preste a suspicacias dado que mientras no se haya aplicado no se sabrá qué tan efectiva hubiera sido en la práctica. Es por ello, esta afirmación puede ser una de las muchas que pretenden disminuir en importancia a la Reforma Agraria de Juan Velasco Alvarado. A pesar de las legislaciones que se emitieran sobre la reforma del agro, se concluye que “Ninguna de estas primeras leyes tuvieron aplicación importante que significara modificación sustancial de la tenencia de la tierra en el campo” (Robles 2002:84).
En cuanto al fracaso de la reforma agraria de Belaúnde, se la relaciona con la situación económica del Perú de entonces, que estaba frágil y por ello el país no podía dedicarse a hacer un plan que inevitablemente iba a cambiar la estructura social en el agro. Incluso “La alianza APRA y sectores conservadores de Odría veían posible un déficit fiscal más pronunciado y mayor inflación como riesgo para el futuro del Perú. Al no conocerse el sustento fiscal para capacitar a los dueños y financiar los nuevos emprendimientos agrarios el proyecto se detuvo” (Manrique 2005: 20). De esta forma resulta claro que una vez más se aplazará la concretación de la Reforma Agraria porque el Perú tenía otras urgencias que atender. En realidad, parecería que nunca iba a concretarse su aplicación porque implicaba una redistribución de la tierra y como consecuencia debía haber un cambio en el sector agrario, sin embargo es también cierto que se pretendió evitar por todos los medios que el sector de terratenientes y hacendados quede afectado, así como lo indica la siguiente cita:

De acuerdo a estos estudios, las mejores tierras de cultivo bajo riego en los valles de la costa y extensos espacios de tierras de pastoreo y de cultivos en la sierra estaban concentrados en muy pocas familias privilegiadas de la oligarquía peruana. Malpica, en su magnífica obra Los dueños del Perú grafica esta realidad, con nombres y apellidos y con datos fidedignos, y sostiene que, efectivamente, los verdaderos dueños de la tierra en el país estaban en poquísimas manos y que las grandes mayorías campesinas solo disponían de minifundios y pequeñas propiedades en lugares menos rentables del territorio nacional. (Robles 2002:83)

Esta situación no pudo ser más tolerada por un grupo de militares que el 3 de octubre de 1968, revocaron mediante golpe de estado al gobierno del entonces presidente Fernando Belaúnde. Así es como se instauró un nuevo gobierno militar autodenominado “Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas” (1968-1980) el cual se divide en dos momentos, uno gobernado por Juan Velasco Alvarado y el otro por Francisco Morales Bermúdez. Sin embargo, es en el primer momento donde se aplicarán las principales medidas agrarias y sobre el cual se ha escrito frondosamente (Robles 2002: 85). Cabe reconocer que el gobierno de Velasco tuvo una clara tendencia izquierdista y nacionalista, debido a su estrecha relación con Cuba y la URRSS y su inevitable separación de EE.UU, de esa forma se puede entender que el Estado peruano iba a ser gobernado desde una perspectiva diferente; de igual forma sus reformas se harían de manera diferente a como se venían haciendo lo cual llevaría a un inevitable impacto en el desarrollo social y sobre todo económico.

1.3.1. Ley de Reforma Agraria de Velasco

La principal obra que hizo este gobierno militar fue, como se indicó previamente, el Decreto de ley Nº 17716 o mejor conocido como “Ley de Reforma Agraria”, que por mucho tiempo se venia pidiendo pero que ningún gobierno pudo concretar. Muchas veces se plantea que esta reforma agraria, al hacerse con una tendencia izquierdista, se vio influenciada por las ideas de poner fin al latifundio, pero como se planteó desde Mariátegui, este paso era necesario para lograr una reforma en el agro. Como también se explicó anteriormente, se trata de un paso que no pudo ser concretado antes por el temor de los gobiernos de afectar a los terratenientes o porque no se quería afectar al “status quo anterior a las reformas agrarias que se sustentaban en la vigencia del latifundio surgido desde la colonia y acrecentado durante el siglo XIX y las seis primeras décadas del siglo XX de la República, en casi todo el territorio nacional” (Robles 2002:83).
Sin embargo, como indica la siguiente cita: “El sistema de dominación tradicional -o gamonalismo- que acabamos de caracterizar había empezado a resquebrajarse ya antes de iniciarse la reforma agraria de 1969” (Plant 2002:56). Esto fue debido a que, como se indicó anteriormente, se produjo una serie de movilizaciones campesinas que reclamaban la creación de una Reforma Agraria ya desde los años del gobierno de Belaunde. Por lo tanto, el gobierno de Velasco, en cuanto a la reforma del agro, generaba gran expectativa entre la población.
En cuanto a la reforma en sí, lo que básicamente planteaba Velasco era expropiar las tierras a los terratenientes y hacendados, para así terminar con el latifundio, de esta forma se procedería a repartir las tierras a los campesinos. Evidentemente este intercambio se produciría porque se había establecido que las tierras expropiadas serían posteriormente pagadas, pago que incluso hasta ahora continúa pendiente. Además, proponía la creación de Cooperativas de Producción para que los campesinos puedan producir y colocar sus productos en competencia con el mercado nacional y de esa forma auto-sostenerse. “Sobre este proceso, afirma Rubio: `Se trasformó sustancialmente la concepción del derecho de propiedad, haciéndolo girar en torno a tres elementos indesligables: propiedad- tenencia- explotación directa a través del trabajo […] estableciendo sanciones de pérdida del derecho de propiedad por usarla contra el interés social` (Castillo 2009:85).
Debe reconocerse, por otro lado, que propiamente no existía el derecho de los campesinos a tener el control y posesión sobre las tierras expropiadas a los terratenientes, debido a que estos eran los dueños de estas tierras pues tenían títulos de propiedad que los certificaban. Sin embargo, más allá de un tema de derechos de propiedad, lo que imperaba era más el tema moral y queda claramente afirmado por la frase “Campesino, el patrón no comerá más de tu pobreza”.
Además, esta establecido por la misma ley de Reforma Agraria que indica lo siguiente:

Para el caso de las comunidades y su derecho de propiedad, esta reforma no significó cambio alguno; así lo expresaba el artículo 116º del decreto ley 17716, Ley de Reforma Agraria: “El régimen de la propiedad rural de las comunidades campesinas queda sujeto al que establece el presente decreto ley, con las garantías y limitaciones que determina la Constitución de la República”. Es decir, las garantías de integridad, inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad de las que gozaban las tierras de las comunidades estaban plenamente reconocidas y se mantenían vigentes. (Castillo 2009:85)

Por lo tanto, se mantienen los cuatro clásicos adjetivos de las tierras, que indican el estilo protector del gobierno sobre las tierras de las comunidades mas no les otorga el derecho de posesión sobre las tierras. Cabe indicar que se adscribe a la Constitución de 1933, pues Velasco no creó una nueva constitución. Mediante esta cita queda implícito también que lo que se pretendía era sobre todo revalorizar al campesino, lo cual se tomará como una política de Estado, pues incluso entre los artículos de la reforma agraria hay uno en especial que es el del cambio de denominación de “comunidades indígenas” a la de “campesinas”. Lo cual implicaría que “indígenas” se está relacionado con lo despectivo, como si fuera una palabra denigrante, lo cual es debatible; lo cierto es que a partir de entonces se los denominará campesinos en todas las normas que se emitan. El siguiente artículo es al que nos referimos: “Art. 115.- Para los efectos del presente Decreto Ley, a partir de su promulgación, las comunidades de indígenas se denominarán Comunidades Campesinas”.

1.3.1.1. Las Cooperativas Agrarias de Producción Social

Existe otro artículo importante dentro de la ley de Reforma Agraria que es sobre las Cooperativas de Producción, que eran grupos dedicados a la producción para su posterior mercadeo. Importante además porque, como se dijo previamente, serviría para generar riqueza y de esa forma sostener a la población campesina. Esta pertenece al articulo Nº107 que básicamente dice lo siguiente: “El Estado estimulará la tecnificación de las Comunidades campesinas y su organización en Cooperativas”. Sin embargo, en la práctica estas cooperativas, difundidas y apoyadas por el Estado, se convirtieron en un nuevo grupo social que se encargará de apropiarse de los excedentes de la producción sin impartir los beneficios con el resto de la comunidad. Estos nuevos grupos estaban estrechamente relacionados con el gobierno, por lo cual consideraban que tenían poder sobre las comunidades. Lo cierto es que el articulo Nº 125 de la ley de reforma agraria plantea que “este mismo decreto otorgaba a las comunidades la posibilidad de ceder sus tierras en uso a cooperativas o sociedades agrícolas de interés social, integradas unas y otras por miembros de la misma comunidad”. Por lo tanto, las comunidades no eran independientes en el uso de sus propias tierras, ni en manejar su propia producción sino que existía un intermediario o tercero que se encargaría de hacerlo y que incluso se denominaba “cooperativas o sociedades de interés social”, lo que suponía a que los beneficiados iban a ser las comunidades.
En la siguiente cita se presenta el caso particular de Chinchero, Cuzco, durante la Reforma Agraria, el cual puede generalizarse al contexto de toda la sierra del Perú:

El hecho de que la reforma agraria afectara por separado a comunidades y haciendas provocó una enorme diferenciación entre los campesinos: los ~privilegiados socios de las cooperativas, por una parte, y los comuneros, por otra […] Cerca de 5.000 personas, hombres y mujeres de todas las edades y ayllus, tomaron simbólica posesión de las tierras de esas cooperativas. Pedían la desaparición de dichas cooperativas y se lamentaban de la mala distribución de la tierra que había supuesto la reforma agraria en el distrito, fundamentalmente por una falta de equidad que había creado unos nuevos beneficiados y privilegiados -los socios de las cooperativas (más de un campesino se refería a ellos como los “nuevos gamonales”), mientras que había mantenido la pobreza de los campesinos de las comunidades. (Contreras 1981: 34-35)

A pesar de todas las propuestas, legislaciones y buenas intenciones que tuvo la aplicación de la Reforma Agraria, esta no pudo eliminar plenamente al latifundio ni a los gamonales. Es así como lo expresa la siguiente cita, que es un ejemplo perteneciente a la misma comunidad antes presentada:

Después de cuanto hemos dicho, podría considerarse que la estructura de poder tradicional se modificó ampliamente como consecuencia del conjunto de transformaciones políticas, sociales y económicas que afectaban a la sociedad peruana en general. Aunque el resultado favorable a las comunidades de los juicios a los que nos acabamos de referir pueda considerarse el indicador más preciso de una nueva correlación de fuerzas, que se configuraba con el proceso de reforma agraria Sigue leyendo