Continuación/ CAPÍTULO 2
El derecho a la tierra de las comunidades campesinas en la legislación peruana del siglo XX.
CAPÍTULO 2
LAS LEYES Y SOCIEDAD CAMPESINA POSTERIORES A LA REFORMA AGRARIA
Previamente se mostró la gran expectativa que se generó entre la población campesina por la implementación de la reforma agraria en el Perú; aunque fue un militar el que la realizó, muchos se identificaron con él porque por primera vez en su historia sentían que se los tomaba en cuenta para su bienestar y que eran protagonistas del mayor cambio social- económico del siglo XX. Es más, parecía que el sueño de Mariátegui, para entonces dictado hace más de treinta años, por fin se hacía realidad pues finalmente los campesinos tendrían posesión sobre sus tierras. Sin embargo, como se adelantó al finalizar el capítulo anterior, esta no fue completamente efectiva ni acertada en su aplicación, sino que tuvo varios deslices que se han identificado ya posteriormente a su aplicación y que aún hoy se critican mucho. En ese sentido, solo bastaría con observar la realidad social, posterior a esta ley, del ahora oficialmente denominado campesino, para reconocer objetivamente si se favorecieron en relación con la tenencia de sus tierras, y en otros aspectos que se incluirán para que la redacción no resulte monótona. Además, siguiendo la estructura del capítulo anterior, posteriormente se mostrarán y analizarán las legislaciones que involucran a la época post reforma agraria.
2.1. Fracaso de la Reforma Agraria de Velasco: Causas y Consecuencias
Muchos autores coinciden en que la reforma agraria, más allá de generar un bienestar para el país, lo que dejó como resultado fue más bien un retroceso en varios ámbitos, especialmente en lo económico. Por ejemplo, es necesario recordar que uno de los principales sustentos económicos del Estado era la agroindustria que estaba en crecimiento durante esta época, sobre todo la que se ubicaba en la costa norte del país, pues ahí se producía azúcar en grandes cantidades para la exportación. Sin embargo, Velasco la nacionalizó expropiándoselas a sus dueños. Al parecer a las comunidades campesinas no les afectaba, porque solo se estaba afectando a los intereses de los dueños de las grandes haciendas, por lo tanto parecería que estas medidas se dieron para favorecer a estas grandes masas de trabajadores, pues en muchos casos se procedió a distribuir estas tierras entre los campesinos pero en forma de parcelas para su uso y producción. Sin embargo, estas parcelas fueron entregadas en forma colectiva, pues parece que se pretendía hacer un cambio a largo plazo, por ello no las desarticuló totalmente sino que “el general Velasco conservó la gran propiedad e incluso la amplió, llamándola cooperativa o sociedad agrícola de interés social. Bajo esos nombres se proyectó el latifundio y el campesinado percibió al Estado como nuevo dueño” (Zapata 2009). Por lo tanto, como se dijo en el capítulo anterior, de alguna manera se mantuvo un tercero intermediario que se encargaba de controlar lo que se producía, así como en el sistema latifundista. Es por esta razón que no se puede considerar que el campesino tuvo pleno control sobre sus tierras, a pesar de que la reforma agraria en sí tenía como principal objetivo aquello. Es por ello, que muchos se desilusionaron de esta ley.
Otra crítica que se le hace es que estas “rara vez buscaban consolidar las prácticas tradicionales indígenas de tenencia de tierras y manejo de recursos naturales”(Plant 2002:17), es más se cuestiona si la ley de reforma agraria se hizo para los campesinos porque las medidas que se tomaron se hicieron sin el pleno conocimiento de las actividades en el campo, es decir, se hizo la ley en nombre de los campesinos sin consultárseles, de hecho hubiera sido muy provechoso si se hubieran tomado los modelos de organización y trabajo que los campesinos conocían; por el contrario, el modelo de desarrollo agrario les fue impuesto. Esto demuestra una falta de participación activa del campesino. Así lo indica la siguiente cita:
En Perú, donde las tierras de la reforma se distribuyeron de forma colectiva, el gobierno introdujo nuevos modelos de producción colectiva o cooperativa en lugar de fortalecer las prácticas indígenas existentes. […] Al ser parte del proceso de conformación de la nación, las reformas agrarias no daban mucha importancia a las diferencias étnicas. Un ejemplo fue el estatuto peruano de 1969, que ahora utiliza el término `comunidades campesinas` en lugar del término anterior `comunidades indígenas`. (Plant 2002: 17)
Siguiendo la misma línea, es válido preguntarse si las tierras distribuidas por la reforma fueron buenas y servibles para la producción o si eran improductivas, si contaban con regadíos para las cosechas, si se les distribuía semillas adecuadas para su terreno, es decir todo lo referente a lo agrario. Además, si contaban con maquinarias e instrumentos que, de repente sí les fueron facilitadas cuando trabajaban bajo el modelo del latifundio. En todo caso, también es una realidad que para que los campesinos produzcan necesitaban de un capital con el que evidentemente no contaban, es por ello que eran necesarios los créditos bancarios, la pregunta es si se les facilitaba el acceso.
Otro punto para considerar su fracaso, es el cuestionamiento al modelo de reforma agraria implantada por Velasco, quizás no fue la más apropiada ya que como se indicó previamente se hizo “para los campesinos pero sin los campesinos”.
Por otro lado, muchos autores coinciden en que a la reforma agraria le faltó una eficaz entrega de titulaciones para los predios entregados a los campesinos, de esa forma serían dueños dado que el documento así lo confirmaría y nadie más podrá apoderarse de sus tierras; sin embargo, en la práctica no todos la tuvieron y es por ello quizás el más grande vacío que caracteriza a la reforma. Así “De un total de casi 5.000 comunidades campesinas registradas bajo el programa de reforma agraria, sólo 1.565 recibieron sus títulos. En lugar de recibir los títulos esperados, muchas comunidades se encontraron participando en empresas cooperativistas que fracasaron financieramente, causando mucho resentimiento en las comunidades afectadas” (Plant 2002: 17). En esta cita se grafica también el descontento de los campesinos porque no eran libres de elegir con respecto a sus tierras, sobre todo si no contaban con títulos de propiedad y en todo caso solo debían adjuntarse a las “cooperativas de producción”, las cuales poseían “Los mayores porcentajes de adjudicación de áreas […], con un total de 4’038,531 hectáreas; es decir, un alto porcentaje del total de tierras repartidas ha ido a beneficiar a las nuevas organizaciones creadas en el campo” (Chirinos 1975: 52) , que son las SAIS y Cooperativas Agrarias de Producción.
Los casos expuestos anteriormente pretenden explicar las razones por las que la reforma agraria fracasó, por lo tanto, este trabajo ya se tiene establecida esa posición. Además, es fácil llegar a esa conclusión pues solo basta con observar la realidad social del campesino luego de la reforma agraria.
2.1.1. Realidad de los campesinos: Cambios sociales y cambios en relación con las tierras
Aunque, muchos autores reconocen que la reforma agraria fue un fracaso en lo económico, o en la ley misma, rescatan que en lo social fue un éxito. Esta afirmación se atiene a la postura de que la reforma agraria acabó con el latifundio y liberó al campesino de ese sistema opresivo, y por lo tanto, su mayor logro es haber reivindicado al campesino y haberlo restituido en la sociedad. Sin embargo, es una postura controversial por lo ya anteriormente señalado, que se puede resumir en la siguiente cita:
Se pensó en su momento que estos procesos serían instrumentos de transformación de la estructura agraria destinados principalmente a sustituir regímenes de latifundio y minifundio por sistemas más justos de propiedad, tenencia y explotación de la tierra. Sin embargo, varios años después las formas de acceso a la tierra no han cambiado, y la tendencia actual en la región apunta más bien al retorno de un sistema que concentra la tierra en pocas manos. (Castillo 2009:13)
Lo que sí es un hecho es que posteriormente, el denominado segundo periodo, encabezado por el general Morales Bermúdez (1975-1980) sufrió las consecuencias de la reforma agraria, ya que recibió a un país con una grave crisis económica que básicamente afectó a toda la población, sobre todo a los más pobres, incluyendo a los campesinos. La realidad del campesino en esta época, se reducirá entonces a pobreza, mayor desigualdad y menores oportunidades de desarrollo, dado que el país debía atender a una causa más importante que era la económica, entonces nuevamente se desplazó el problema agrario y de los campesinos para otra oportunidad pues había una urgencia más “importante” que atender. A continuación, se presenta una cita que muestra las expectativas de la época:
Seis años después de promulgada la Reforma Agraria en el Perú, se puede decir sin temor a equivocarse que la estructura de tenencia de tierras en el país se ha modificado en forma definitiva. Los antiguos grupos de poder han dejado paso a los nuevos grupos de campesinos organizados, los que en estos momentos tienen bajo su responsabilidad no solamente la ejecución de los planes en el sector agropecuario, sino que a nivel de empresa, deciden sobre la política a seguir. La estructura de poder actual en el agro es diferente a la que teníamos en 1969. El campesinado tiene en estos momentos en sus manos, como principal protagonista, el futuro del agro peruano. (Chirinos 1975:52)
En la cita presentada, a la afirmación de que “la estructura de tenencia de tierras se ha modificado en forma definitiva”, no le falta razón pues en realidad la reforma agraria sí cambió la forma en la que se constituía el agro, como se argumentó previamente. Pero la responsabilidad de su éxito o fracaso se lo atribuyen al campesino, lo cual es debatible porque en sí el control sobre la mayor proporción de tierras estaba bajo el control de las Cooperativas de Producción antes que del campesino, por lo tanto la responsabilidad era de ese nuevo grupo creado por la reforma agraria. Además, en lo que muchos autores coinciden es que la reforma agraria no significó un gran cambio en cuanto a la realidad social pues:
La pobreza sigue siendo generalizada y los problemas vinculados a la defensa del derecho de propiedad sobre la tierra contribuyen de manera decisiva a esta situación. Problemas como los relacionados con la cantidad, calidad, disponibilidad y uso del recurso tierra, así como los vinculados a la producción y la productividad, la rentabilidad y la posibilidad de servir como garantía para créditos, siguen latentes en nuestras sociedades. (Castillo 2009:13)
Generó tal descontento, que trajo como consecuencia a un nuevo fenómeno social, denominado “la segunda oleada de migración serrana a la capital”, que es justamente una consecuencia palpable del fracaso de la reforma agraria, ya que a la falta de oportunidades en su propia provincia, muchos buscarán progresar en la capital. De ahí nacerán los nuevos distritos populosos denominados “barriadas”. Otra consecuencia controversial y posterior en cronología, se refiere a la época del terrorismo (1980) ya que también surgió como descontento por la falta de oportunidades que había en la sierra y también a la desigualdad de ingresos, y su base ideológica estaba alimentada por la filosofía marxista-leninista, a la cual se adhirieron principalmente jóvenes reclutados con armas que buscaban la “lucha armada” y “obtener el poder por las armas”. Así se dice que estalló el terrorismo justamente porque la reforma agraria no fue exitosa, de lo contrario el movimiento no hubiera tenido seguidores (Manrique 2006:46, 47,48). Sin embargo, ambos hechos no resultan temas competentes a tratar en este trabajo, por lo tanto no se expandirá en su desarrollo.
Continuando con la afirmación de que no hubo cambios en el campo después de esta ley, se mantiene la idea de que “A diez años de la reforma, el desequilibrio en la distribución de la propiedad y la desposesión masiva de tierras del campesinado seguía siendo una característica de la estructura agraria peruana”. Será después cuando se apliquen nuevas medidas y se produzcan cambios en lo agrario, evidentemente hechos por los gobiernos posteriores, que finalmente se hace un reparto más igualitario de las tierras. Se concluye entonces que: “Luego de la Reforma Agraria, y sobre todo del proceso de parcelaciones, la distribución de la tierra agrícola en el Perú se tornó bastante igualitaria” (Fort 2008: 49).
2.2. Constitución de 1979: Análisis de los artículos referentes a las tierras de las
Comunidades
A continuación, se tratarán ya propiamente las legislaciones de la época post Reforma Agraria, ya que previamente se desarrolló el contexto social del campesino de esa época. Estas nuevas legislaciones buscaron mejorar su situación.
Uno de los aportes principales del gobierno de Francisco Morales Bermúdez fue la convocación a una “Asamblea Constituyente” en 1978, que creará una nueva Carta Magna en 1979. Se creó por la necesidad de adecuarla a los nuevos tiempos. Es importante pues para su redacción participaron los representantes de los partidos políticos de la época, principalmente el “líder histórico” del APRA, Haya de la Torre. Esta nueva Constitución Política se hará ya con la experiencia de la Reforma Agraria, por ello incluirá algunos puntos específicos aprendidos de esa ley. Además, la característica principal que involucra a las comunidades campesinas es que por primera vez se les dedica un capítulo completo en el Capítulo VIII, denominado “De las Comunidades Campesinas y Nativas”. Con respecto a los artículos referentes a los campesinos y sus tierras, esta nueva Carta mantendrá algunos de los puntos trazados desde la Constitución de 1920. Hay tres artículos que nos interesa mencionar especialmente porque tratan sobre las tierras de las comunidades campesinas, son los siguientes: “Artículo 161. Las Comunidades Campesinas y Nativas tienen existencia legal y personería jurídica. Son autónomas en su organización, trabajo comunal y uso de la tierra, así como en lo económico y administrativo dentro del marco que la ley establece”.
El artículo también establece que las comunidades campesinas son autónomas en el uso de la tierra que les pertenece, es decir que no existe un tercero que se encargará de establecer y administrar lo que se produce. Sin embargo, en la práctica pasarían muchos años hasta que el sistema implantado por la Reforma Agraria, las Cooperativas de Producción, se desarticulen y den paso a la realización plena de este punto; aunque se reconoce que al menos en la legislación se tomó en cuenta el tema. Es evidente, además que este artículo está inspirado directamente en los principios de la Ley de Reforma Agraria, de ahí su influencia. El otro artículo evidentemente influenciado es el siguiente: “Artículo 162. El Estado promueve el desarrollo integral de las Comunidades Campesinas y Nativas. Fomenta las empresas comunales y cooperativas”.
Este artículo indica explícitamente que las comunidades campesinas podrán crear “empresas comunales y cooperativas” y que además están promovidas por el Estado, lo cual implica que las comunidades se harán más independientes pues al formar una empresa obtendrán ganancias las cuales podrán ser usadas para su beneficio y para una posterior inversión; por lo tanto, es una medida para que las comunidades se desarrollen y autogestionen. Por otra parte, con esta medida se hacen autosuficientes, al menos según lo declara la ley, independientes económicamente y pueden competir dentro del mercado interno y externo; lo cual genera entredichos, pues de alguna forma se estaría afectando al modelo de libre mercado, ya que ahora estas comunidades competirían con estos grupos de empresas que pueden ser nacionales o extranjeras, lo cual no es muy conveniente para, quizás, los intereses personales que pueda tener algún miembro del Estado, por ejemplo los casos de lobby que son condenables (Rubio 1999: 511).
Sin embargo, ya aterrizando las ideas, este artículo es muy importante porque se muestra el interés del Estado en que las comunidades progresen y puedan liberarse de la antigua opresión de la que son víctimas, como la pobreza y falta de oportunidades. Pero una vez más, se puede afirmar que las buenas intenciones no bastaron pues en la realidad las comunidades, a pesar de la existencia de este artículo, también requieren del apoyo del Estado pues necesitaban ingresos, maquinarias y crédito para que puedan funcionar como una empresa; por lo tanto, mientras no haya una verdadera acción conjunta entre el Estado y las Comunidades andinas entonces el desarrollo de las comunidades solo quedará en el papel. Por lo tanto, se hace necesario el rol promotor del Estado como lo indica el artículo pero que de verdad se haga en la práctica y que sea eficiente, de esa manera Estado se atribuye a sí mismo un rol activo y ya no solamente el de fiscalizador y regulador (Rubio 1999:511). El tercer artículo en mención, es el siguiente:
Artículo 163. Las tierras de las Comunidades Campesinas y Nativas son inembargables e imprescriptibles. También son inalienables, salvo ley fundada en el interés de la Comunidad, y solicitada por una mayoría de los dos tercios de los miembros calificados de esta, o en caso de expropiación por necesidad y utilidad públicas. En ambos casos con pago previo en dinero. Queda prohibido el acaparamiento de tierras dentro de la Comunidad.
Que tengan “existencia legal y personería jurídica”, como lo indica el artículo 161, implica que “Dichas tierras no puedan ser embargadas ni enajenadas por personas de afuera, ni pueda permitírsele el acaparamiento de tierras dentro de la misma comunidad” (Marzal 1979: 113). Por otro lado, es necesario hacer una precisión en los adjetivos que se le atribuyen a las tierras, es decir a los tres términos que pertenecen al ámbito jurídico. Así se entiende por inembargable, que las tierras están exentas de embargo, por ejemplo para saldar una deuda; por imprescriptibles se entiende a que las tierras de las comunidades no prescriben, es decir, que aunque pase el tiempo seguirán siendo dueños de estas; y por inalienables (o inenajenadas) implica que las tierras no pueden venderse ni comprarse. A continuación, se presenta una crítica al siguiente artículo:
´En opinión de Bernales y Rubio: La nueva Constitución ha eliminado la garantía de integridad de la propiedad de las comunidades, lo que constituye un retroceso y un serio vacío, especialmente, porque durante muchos decenios ha sido frecuente la expoliación de sus tierras en el caso de la sierra`, […].Para el caso de la inalienabilidad de sus tierras, las comunidades podrían venderlas mediante una solicitud de transferencia aprobada por dos tercios de sus miembros calificados, operación que luego debía ser autorizada por ley debidamente fundamentada por el Congreso de la República. En la práctica, durante los años en que estuvo vigente la Constitución de 1979 no se presentó un solo caso de una comunidad que buscara la venta de sus tierras. La segunda forma de disposición de sus tierras era la expropiación por el Estado por necesidad y utilidad pública. (Castillo 2009:85-86)
Como se recuerda en la Constitución de 1933, había cuatro adjetivos que se atribuyeron a las tierras las cuales implican la protección asegurada por el Estado. Estas eran inembargabilidad, imprescriptibilidad, inalienabilidad e integridad. Para la Carta de 1979 se eliminó la “integridad” de las tierras de las comunidades, que como se explica en la cita, este hecho significó un retroceso con lo hasta entonces conseguido, pues como explicamos anteriormente, en la sierra era común que grupos de poder económico, antes se hubieran llamado terratenientes ahora serán las empresas privadas, se apoderaran de los predios de los campesinos y se hicieran dueños.
Por otro lado, se hace evidente la constante mención de “Comunidades Campesinas y Nativas”, lo cual se podría interpretar que para ambas recaen las mismas normas, y parecería que se pretende juntar a ambas en un mismo grupo, sin reconocer posibles diferencias. Este hecho quizás muestra el poco conocimiento que se tiene sobre las comunidades Nativas. Es válido agregar, que es recién en esta nueva Carta Magna que se reconocerá a las comunidades Nativas, una situación parecida a la de las campesinas que, como se recordará, recién se las incluyó en la Constitución de 1920. Por lo tanto, es muy probable que en esta Carta haya aún muchos vacíos; sin embargo, el desarrollo extensivo de este punto no es de mayor relevancia para este trabajo. Lo que sí es válido es reconocer la relación entre ambas comunidades, resumidas en la siguiente cita:
Las comunidades son organizaciones que incluyen lazos primarios de relación dentro del grupo, una organización para el trabajo y para la producción, con mecanismos de solidaridad y reciprocidad entre las familias conformantes. […] El trabajo y la organización colectiva, están todavía más presentes en las Comunidades Nativas de la Selva que en las Comunidades Campesinas de la Sierra, probablemente, por las menos buenas condiciones de vida de las primeras, que las obligan a compartir y solidarizarse en grupo con mayor intensidad. (Rubio 1999: 510)
De ser verdad que las comunidades Nativas son menos desarrolladas que las Campesinas, se revela indirectamente la importancia de la legislación, pues como se vuelve a recalcar, es tardíamente recién en esta nueva Carta Magna cuando se les considera expresamente; por lo tanto, su subdesarrollo se puede deber en parte, a la nula protección legal que tuvieron durante sus siglos de existencia republicana. Es por ello, que a pesar de que muchas veces las legislaciones sean “letra muerta”, tampoco se puede prescindir de su existencia.
Es también importante no omitir que en esta nueva Carta Magna se crea un capítulo especial dedicado al tema Agrario. Pertenece al Título III, del Régimen Económico, Capítulo VII denominado “Del Régimen Agrario”. En esta se hace evidente que “asumió la existencia de la Reforma Agraria y la incorporó en sus normas, aunque atenuó algunos de los aspectos más drásticos del Decreto- Ley que fue aprobado en Junio de 1969” (Rubio 1999: 509). De esta, los artículos que se analizarán son los siguientes:
Artículo 157.¬ El Estado garantiza el derecho de propiedad privada sobre la tierra, en forma individual, cooperativa, comunal, autogestionaria o cualquiera otra forma asociativa directamente conducida por sus propietarios en armonía con el interés social y dentro de las regulaciones y limitaciones que establecen las leyes. Hay conducción directa cuando el poseedor legítimo o inmediato tiene la dirección personal y la responsabilidad de la empresa. Las tierras abandonadas pasan al dominio del Estado para su adjudicación a campesinos sin tierras.
Según Marcial Rubio, este artículo está reformulado del original que fuera de la ley de Reforma Agraria, pues era muy drástico “particularmente en lo que se refería al concepto de conducción directa de la tierra […] lo que influía en la posibilidad de retener o de ser despojado de la propiedad de tierra agropecuaria”. Lo que también se identifica de este artículo es que “el Estado garantiza el derecho de propiedad privada sobre la tierra” de quien sea propietario, sea en forma comunal o individual, es decir que no se puede expropiar la tierra a ningún propietario; a modo de ejemplo, no se puede hacer lo que hizo Velasco: expropiar tanto a latifundistas como a empresas agroindustriales por ser propietarios, pues según este artículo estaría transgrediéndose la ley. A continuación, se presentará al siguiente artículo: “Artículo 159.¬La reforma agraria es el instrumento de transformación de la estructura rural y de promoción integral del hombre del campo. Se dirige hacia un sistema justo de propiedad tenencia y trabajo de la tierra, para el desarrollo económico y social de la Nación. Con ese fin el Estado: Prohíbe el latifundio y, gradualmente, elimina el minifundio mediante planes de concentración parcelaria. […]”
Lo interesante de este artículo es que reconoce la importancia de la Reforma Agraria, y ya propiamente recalca su principal objetivo que es prohibir el latifundio y el minifundio. Principalmente el minifundio será una realidad que deba solucionarse porque mientras esta permanezca se hará difícil que los campesinos puedan desarrollarse plenamente; se dice que la Reforma Agraria de Velasco más se preocupó por los latifundios antes que por los minifundios, lo cual fue un grave error que en los años ochenta se tuvo que afrontar. Para comprender la gravedad del asunto es necesario definir minifundio, se le entiende como un terreno de pequeñas dimensiones que sirve de sustento para el campesino por lo que no le permite producir más para que pueda comerciarlo. Así lo confirma la siguiente cita:
Si se realiza dentro del marco limitado del minifundio no logra elevar significativamente el nivel de vida de la mayoría sino que beneficia más a los ricos; y, en realidad, se persigue con ella la estabilización de los equilibrios existentes. Podría decirse que no hay este peligro en el Perú donde se ha realizado una reforma agraria radical; pero no es así, pues si bien ésta ha liquidado el latifundio, uno de los más grandes vacíos ha sido el olvido del problema del minifundio. (Figallo 1980: 59)
2.2.1. Análisis de algunos artículos de las legislaciones emitidas entre los años 1980
y 1990
Continuando con la línea histórica, en el año 1980 se convocaron a elecciones presidenciales en la que se impuso como ganador Fernando Belaúnde Terry, este sería su segundo mandato, así daría inicio al periodo denominado “retorno a la Democracia”. Las principales medidas que tomó su gobierno en lo que se refiere al tema agrario está sintetizado en la siguiente cita:
Sus primeras disposiciones legales apuntan a revertir los logros alcanzados en la reforma agraria, sin que estas sean contrarias al espíritu de la Constitución de 1979, en cuya discusión participó activamente su partido Acción Popular. Una de las manifestaciones más palmarias del rumbo pro reintegracionista de la gran propiedad de la tierra en el área rural es precisamente el famoso Decreto Legislativo Nº2. Con este decreto se pone fin al proceso de la reforma agraria y se derogan buena parte de los articulados del Decreto de Ley Nº 17716. (Robles 2002: 120)
Su gobierno, en lo que se refiere a temas agrarios, se centrará en detener y desarticular la Reforma Agraria de Velasco, por lo tanto a partir de este momento el tema agrario se conducirá por otra vía, según indican muchos autores, menos radical.
Así, como lo adelanta la cita, se analizará al Decreto Legislativo Nº2 conocido también como “La Nueva Ley de Promoción y Desarrollo Agrario”. Este Decreto “Si bien no deroga la Reforma Agraria, pone plazos para la conclusión de los procesos de afectación y expropiación en curso. Con el objetivo de ayudar a las cooperativas y empresas asociativas agrarias a salir de su crisis, la ley propone su disolución, vía el cambio de modelo empresarial o su reestructuración” (Fort 2008: 64). Debe recordarse que los campesinos habían entregado sus tierras a estas Cooperativas para que las administren, entonces su fracaso también les afectó y eso generó muchos descontentos entre la población campesina; por lo tanto, una manera de contrarrestar esta situación, además de eliminar a las cooperativas, lo ideal hubiera sido que se repartan estas tierras en forma de parcelas equitativas para los campesinos. De esa forma el gobierno de Belaúnde sería considerado como el que finalmente logró lo que Velasco no pudo, entregar las tierras de forma equitativa a las comunidades, aunque claro está que no era el único factor de la Reforma Agraria pero era el ideal. Sin embargo, no ocurrió tal cosa, por el contrario:
Durante su quinquenio se inicia un lento proceso de recomposición privada de la tierra y se alienta la parcelación individual de las propiedades de las cooperativas agrarias de la costa. Dentro de esta política de recomposición de la gran propiedad, el gobierno belaundista no logra restituir el viejo sistema de hacienda, pero alienta por distintos medios la privatización de lo reformado y a descapitalizar aún más a las cooperativas en manos de los trabajadores. La comunidad campesina queda en el olvido. (Robles 2002: 112)
El gobierno de Belaúnde “Ignora a la comunidad campesina en particular. Lo mimetiza en todo un conjunto de actores del agro nacional, a los que la ley denomina , en un esfuerzo por desvirtuar todo el andamiaje construido durante los años de la reforma agraria” (2002: 120). De esa forma se muestra el retroceso en materia de temas agrarios y comunidades campesinas que anticipará la misma tendencia que tendrán los posteriores gobiernos.
A continuación, se tratará a las legislaciones que se emitieron durante el primer gobierno de Alan García Pérez (1985-1990). Debe recordarse que con él por primera vez el partido de Haya de la Torre llega al gobierno, por ello se esperaba que su tendencia fuera izquierdista, además durante su gobierno se producirá la peor crisis económica del siglo XX (1987) que junto con el terrorismo y las malas maniobras políticas conducirán a una profunda desestabilización del Estado. Sus principales aportes a las leyes campesinas las sintetiza la siguiente cita: “García Pérez se caracteriza por su esfuerzo por mantener las cooperativas agrarias y por legislar a favor de la nueva estructura de la comunidad campesina. Dentro de esta actitud se encuadran las dos leyes fundamentales: la ley general de comunidades campesinas y la ley de deslinde y titulación, que se aprueba en 1987, después de largas discusiones en el Congreso de la República” (Robles 2002: 113).
De esa forma, a continuación se desarrollarán ambas leyes previamente presentadas en la cita. La Ley 24656 o “Ley General de Comunidades Campesinas” es una recopilación general de los artículos de las Constituciones peruanas del siglo XX, que sobre los campesinos se hayan emitido entre 1920 hasta 1979. Sin embargo, su mayor aporte es que recompone al cuarto adjetivo que se históricamente se le atribuía a las tierras y que fuera omitido en la Constitución de 1979, así se indica en el artículo Nº1 de esta ley que “el Estado garantiza la integridad del derecho de propiedad del territorio de las comunidades campesinas”, de esa forma el Estado vuelve a ejercer su rol protector de las tierras campesinas.
La siguiente es la ley Nº24657 o “Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Nacional” que es complementario a la anterior y es muy importante porque, como el nombre lo indica, se trata temas sobre titulación. Esta medida es una característica de las reformas post agrarias, que las buscarán hacer eficientemente debido a que su procedimiento durante la Reforma Agraria de 1969 fue muy deficiente. Ya anteriormente se había explicado de la importancia de los títulos de propiedad, básicamente porque estos aseguran el terreno a su dueño y de esa forma se evitan saqueos de tierras o apropiación ilícita y hasta contribuye con delimitar las fronteras entre los predios para así evitar posibles conflictos.
Sin embargo, como señala la siguiente cita:
Desgraciadamente su ejecución en la práctica ha sido lenta y siempre controversial, por el escaso margen de tiempo que le quedó al régimen aprista en el poder. Durante los diez largos años de gobierno fujimorista se ha avanzado parcialmente en los procesos de deslinde y titulación, al amparo de esta ley específica. El anhelo de las comunidades que aun no han alcanzado este derecho es que en los próximos cinco años se termine con este delicado pero necesario trabajo de reafirmación territorial de estas viejas organizaciones campesinas. (Robles 2002: 136)
Efectivamente el gobierno aprista tuvo un final desastroso en varios rubros, tanto en lo económico, superinflación y déficit fiscal; en lo social, se acrecentó el terrorismo e inseguridad; y político, desgaste de la clase política. Es por esos factores que el gobierno no pudo darse tiempo para concluir con la política agraria que había trazado. Sin embargo, como lo indica Robles debe reconocerse el interés que tuvo para solucionar el problema de la tierra, aunque evidentemente pudo ser una medida populosa para que disminuya el descontento en la sierra y así se amortigüe al terrorismo.
Como lo adelanta la cita anterior, siguiendo la línea histórica continúa el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000). Su elección evidencia la caída de la tradicional clase política pues Fujimori es un ingeniero agrónomo, poco conocido y sin experiencia política que logró alcanzar la presidencia. Gobierno controvertido, básicamente calificado como dictadura, tomará medidas drásticas para aplacar la grave situación económica en la que vivía el Perú de los noventa, por ello firmará múltiples Convenios internacionales para convertir al país de no admitido, por el FMI (Fondo Monetario Internacional) durante el gobierno de García, a aceptado internacionalmente, lo que le permitirá obtener millonarios empréstitos. Estos Convenios a su vez incluirán otros específicos que también serán reconocidos por el Perú, así las políticas que ejerza el gobierno estarán delimitadas por lo estipulado en estos, entre ellas se encuentra al Convenio Nº 169 de la OIT, que será desarrollado más adelante.
Se recalca la idea de que básicamente lo que intentará hacer el gobierno es mejorar lo económico, pues mientras no esté solucionado no se podrá implantar proyectos ni planes de gobierno en otros rubros, como en lo agrario. Y es que para lograr ese objetivo, el Perú tendrá que hacerse atractivo internacionalmente para adquirir inversionistas, como brindar un ambiente de seguridad que muestre que no es riesgoso invertir en el Perú. Para entender la situación de riesgo, recordemos que tras el gobierno aprista el Perú quedó con alto grado de desestabilidad en lo económico y grave crisis social por el terrorismo, lo cual no garantizaba protección a las inversiones sino que las ahuyentaba, justamente esta situación es la que planeaba cambiar el fujimorismo. Por otro lado, una de las características del gobierno fujimorista es que realizará muchas privatizaciones, situación contraria, como se recordará, a los años setenta y es que justamente el gobierno fujimorista venderá muchas de las empresas nacionalizadas por Velasco. Lo privatista se extiende, además, a la concepción que se tiene de “desarrollo” que ahora será en “base al esfuerzo privado, y de no intervención del Estado bajo ninguna de las formas que estableció antes la Reforma Agraria” (Rubio 1999:510). La siguiente cita también confirma lo anteriormente señalado: “Dentro de esta carrera de privatizaciones exigida por el Fondo Monetario Internacional (FMI) como modelo para minimizar el papel del Estado en el manejo de la economía nacional, se incluyó también la privatización de las cooperativas agroindustriales del norte y por extensión la mercantilización de tierras de las comunidades campesinas consideradas como eriazas” (Robles 2002: 136).
Enfatizamos en el tema económico porque estará presente en las medidas que tomará el gobierno, es decir, de a cuerdo a lo que favorezca a lo económico se harán las políticas Estado; incluso en las leyes, por ello otra forma de atraer a las inversiones era legislar a su favor, es debido a ello que se creará una constitución a la medida del modelo económico: la Constitución Política de 1993, y otras legislaciones que “inciden desde sus visiones particulares, en la desarticulación de las comunidades campesinas y propiciar en ellas la privatización de sus tierras de cultivo y pastoreo, bajo la denominación legal de `eriazas`” (Robles 2002: 138). Por lo tanto, se podría afirmar que una vez más se pretende eliminar a las comunidades campesinas al despojárseles de sus derechos a la tierra porque las denominan “eriazas”, es peligroso porque se puede emplear esa palabra indiscriminadamente para atender a los intereses de, por ejemplo, las empresas que estarían interesadas en sus terrenos, también queda implícito que en el caso de vender estas tierras, las ganancias no se las entregaría a las comunidades sino que serían para el gobierno, esa es la realidad.
2.2.2. La Constitución de 1993 y su retroceso con respecto a las anteriores
Constituciones
Sin adelantarnos más en el desarrollo de los temas, se procederá a analizar a las legislaciones que sobre las tierras de los campesinos se haya emitido durante este gobierno. La principal legislación que se expidió ya la adelantamos, es la Carta Magna de 1993 que expresa la tendencia neoliberal que tendrá el gobierno de Fujimori; en lo que compete a este trabajo, se identifica que es menos interesada en los asuntos campesinos, tal como lo indica la siguiente cita: “Los artículos que tienen que ver con la comunidad campesina son de por demás escuetos. En lo específico se reducen a solo dos artículos. Se ubican dentro del Título III sobre el Régimen Económico, que en su capítulo VI lleva el encabezado: Del Régimen Agrario y de las Comunidades Campesinas y Nativas” (Robles 2002:167). A continuación se analizará los dos artículos mencionados: “Artículo 88°.- El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona. Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta”.
Marcial Rubio interpreta este artículo de la siguiente manera, en primer lugar, cuando se refiere a “apoyar el desarrollo agrario”, se entiende este de manera muy compleja pues implica que el gobierno debe participar en ese proceso brindando un ambiente favorable para el desarrollo, invirtiendo en el sector agrario, haciendo estudios de clima y suelo pues difieren según la región (1999:514). Con respecto a que “garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra”, es similar a lo que determinaba la anterior Carta, y diferente con respecto a las anteriores Constituciones, y es que este punto es muy importante porque refleja que las comunidades u otro particular pueden ejercer el derecho de propiedad sobre sus tierras, lo que antes no se les fuera permitido. En ambos puntos, el Estado no será un simple protector de las tierras, como venía siéndolo desde antaño sino que, en el primero tendrá un rol activo y en el segundo, es un gran logro para las comunidades, sin embargo, este último se presta a la duda porque resulta difícil determinar si las comunidades pueden probar que son dueños de sus predios mientras no cuenten con titulación, e incluso teniéndola puede ser que en la práctica no se tome en cuenta.
La última oración es clara, establece que a las tierras que no tengan dueño se los adjudicará en venta, “es decir vendidas en subasta pública a inversionistas que deseen adquirirlas” (Marcial 1999: 519), y evidentemente el pago será para el Estado. Difiere de la de 1979, en que esta postulaba que se repartiría entre los campesinos que no dispongan de tierra suficiente. De esa forma se nota la tendencia del gobierno que era la de privatizar o vender todo lo que les fuera posible.
El segundo artículo que se presentará a continuación es controversial y requiere de un profundo análisis:
Artículo 89°.- Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas.
Dentro de este artículo se puede reconocer a varios temas diferentes, se obtiene esa observación al hacer una símil con los artículos de las constituciones anteriores. En lo que se refiere al tema de las tierras, es evidente que los cuatro adjetivos clásicos que se le dieron a las tierras desde la Constitución de 1933, se reduce a solo uno, el de imprescriptible, así se muestra que el Estado va perdiendo interés sobre el tema de las tierras de las comunidades campesinas, desinterés que se muestra en las legislaciones y que repercutirán inevitablemente en la práctica, pues es así como las comunidades van perdiendo las protecciones que el Estado se ofrecía a ejercer desde hace muchos años atrás. Sin duda significa un retroceso con respecto a las anteriores constituciones. Inclusive, juntando este artículo con el anterior, que establecía que el “Estado garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra”, lo ejercería pero no tendría la protección a las tierras, por lo tanto, no queda asegurado que ese “derecho a la propiedad” se pueda dar de manera eficiente.
2.3. Convenio Internacional de la OIT: Artículos referentes
a las tierras de las comunidades
Por otro lado, como se recordará durante la década de los noventa, el gobierno firmó múltiples acuerdos internacionales con el móvil de hacerse conocido con los otros países, para así adherirse al modelo neoliberal que regía al mundo. Dentro de estos convenios se encontró el de la OIT (Convenio 169 de 1989), desde entonces el Perú debe actuar bajo sus postulados y como es internacional, en lo que se refiera estará por sobre las leyes que establezca la Constitución peruana: “El proceso de ratificación del Convenio por los Estados miembros de la OIT compromete a cada uno de ellos adecuar la legislación nacional y poner en práctica las disposiciones contenidas en el documento. Significa también para los Estados un nuevo tratamiento de coordinación y de acciones con los grupos indígenas y tribales existentes al interior de las naciones- Estado independientes […]” (Robles 2002: 176). De acuerdo a este convenio y a lo anteriormente narrado, cabe preguntarse si el Estado peruano será capaz de mantener una relación armoniosa, o al menos no conflictiva, entre los inversionistas y las comunidades campesinas, siendo posible cumplir, de esa forma, con lo que establece este convenio y las políticas de privatización del gobierno fujimorista.
A partir de lo que establecen los artículos de esta Constitución, se puede desvirtuar el mito de si la Constitución de 1993 es mejor que las anteriores en lo que se refiere a las tierras de las comunidades. La constitución de 1993, le quita tres adjetivos clásicos de protección a las tierras y como la tendencia del gobierno es privatista, las legislaciones buscarán menos intervención del Estado, todo lo contrario a la tendencia de Velasco en 1969. Por lo tanto, habrá más legislaciones con tendencia en favor de la inversión, por ello el Estado no será más promotor de empresa y autogestión de las comunidades, sino se estaría atentando contra el modelo económico del libre mercado. Si bien persiste la idea de que el “Estado garantiza el derecho de propiedad”, al quitarle la protección a las tierras es probable que esta garantía no se pueda dar eficientemente. Esto significa un retroceso con respecto a las anteriores constituciones, e incluso se estaría regresando a los años anteriores a la Reforma Agraria, con todo lo que en realidad social implica. Es por ello que queda establecido que las políticas que tome el Estado, en este caso en legislaciones, repercutirán inevitablemente sobre las comunidades, de esa forma se recalca la importancia de las leyes, pero estas deben hacerse de forma conjunta con la realidad de, en este caso, las comunidades campesinas, de lo contrario cualquier acción legal por más buena que sea, será adversa a las comunidades.
CONCLUSIONES
Las comunidades no contaron con un ambiente favorable para lograr su propio desarrollo porque había grupos de poder económico que junto con la nula legislación, pues hasta antes de la Constitución de 1920 no se los trataba como tales en las Cartas Magnas, y la presencia de otros grupos de opresores se dedicaban a apoderarse de los predios de las comunidades. Por lo tanto, las comunidades se mantuvieron desprotegidas por la ley y eso agravaba su situación.
Ya cuando se creó esta Constitución la situación se mantuvo, pues estos grupos de opresores de las comunidades se las ingeniaron para burlar la ley, ya que crearon lazos de amistad con las autoridades competentes que se dedicaban a hacer cumplir las leyes para así no ser sancionados. Eso demuestra que las legislaciones, a pesar de su existencia, no se respetaron y, por lo tanto, las comunidades no ejercieron una vez más su derecho a la tierra.
Dado que en la primera mitad del siglo XX se trata mucho sobre temas indígenas, así también los intelectuales de la época explicaron las razones por las que las comunidades eran pobres y marginadas, e identificaron el problema justamente en que había grupos que los oprimían, que eran los hacendados; por ello proponían que se acabe con el gamonalismo y se entreguen las tierras a los campesinos para que así puedan desarrollarse.
Junto con el punto anterior, se concluye que las legislaciones son de vital importancia como medio de protección para las comunidades, pero que a pesar de que en la realidad no se aplicaron correctamente, no se puede llegar a la conclusión de que no son necesarias; por el contrario, es debido a su ineficiencia que las comunidades no pueden tener el control sobre sus tierras.
La Reforma Agraria buscó mejorar la relación de las comunidades con sus tierras, basándose en el modelo de los intelectuales, para ello buscó reformar la sociedad en el campo y así pretendió terminar con los gamonales y el latifundio. Pero parece que solo quedaron las buenas intenciones pues a cambio de la eliminación del modelo tradicional se implantó uno nuevo llamado las Cooperativas de Producción Social, que lejos de mejorar la situación de la tierra la empeoró y generó un nuevo problema.
Ya concluida la Reforma Agraria se vivirá una nueva etapa que es diferente pues la reforma generó múltiples cambios en materia social, económica y legislativa. Ahora el campesino tendrá nuevos problemas generados por la mala aplicación de la Reforma, deberá lidiar con que el Estado estará ocupado en resolver problemas más urgentes como lo económico y dejará de lado a las comunidades. Así, se comprueba que la nueva Constitución, la de 1979, que tuvo una tendencia más pro inversionista antes que proteccionista en relación con las tierras de las comunidades.
Se concluye que uno de los factores por los que la Reforma Agraria fue un fracaso es que para su aplicación no contó con la participación de las mismas comunidades, sino que se hicieron “para ellos pero sin ellos”. Se entiende así que no hubo una buena relación entre el Estado y las comunidades. Otro factor importante es que las comunidades no contaron con herramientas, proyectos y especialistas, para así lograr beneficios a largo plazo y que de esa forma los campesinos acaben con la dependencia de otros elementos como las Cooperativas. Otro punto importante es que la entrega de tierras no estuvo seguida de una efectiva entrega de titulaciones, de que se encargarán las medidas post reforma. Sin embargo, se rescata la valoración social que significó la Reforma, pues pretendió terminar con los opresores de los campesinos y revalorar al campesino.
Definitivamente, la Reforma Agraria marcó un hito para bien o para mal respecto de la situación en el campo, pero en los años ochenta, parece que el tema agrario se dirige hacia una dirección menos radical, es más se eliminan muchas posiciones de la ley de Velasco. Aunque también se eliminaran algunos medidas proteccionistas del Estado sobre las tierras de las comunidades campesinas, es por ello que en estos años habrá un retroceso con respecto a lo alcanzado en años anteriores.
En los años noventa, se creará una nueva Constitución política que tendrá otro enfoque sobre las tierras de las comunidades pues hará cambios con respecto a las anteriores Constituciones, y sobre todo creará una política privatista.
La conclusión general, es que existe una relación inseparable entre los gobiernos y su tendencia política que encausaran a la tendencia que tendrán las legislaciones, y como consecuencia estas medidas afectarán directamente a la realidad del campesino. Además, influye en las acciones legales del Estado y en su aplicación en la práctica, los elementos económicos y los intereses de terceros, como los inversionistas. Hay una tendencia de que a medida que pasan los años, los sucesivos gobiernos van perdiendo importancia a las políticas legales que tomarán sobre las comunidades campesinas y sus tierras. Se va dando mayor importancia a los inversionistas, por ello se los favorecerá en las legislaciones y darán menor protección a las tierras de las comunidades. Esto ocurrió sobre todo en el gobierno de Fujimori con la constitución de 1993, lo cual permite desvirtuar toda afirmación de que con ella hay un avance en temas campesinos y agrarios. El hecho puede deberse a que el número de campesinos va disminuyendo a medida que pasa el tiempo. Sin embargo, aun es persistente el “problema de la tierra”.
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