Si hay un campo en el que se juega la superación definitiva del colonialismo interior que se ha mantenido e incluso reforzado durante los cerca de doscientos años de la historia republicana de Bolivia, tal es el de las autonomías y esto por la sencilla razón de que habrá de posibilitar el ejercicio del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas.

Con buen criterio, dado su alcance, el Gobierno ha hecho público su Anteproyecto de Ley Marco de Autonomías y Descentralización de cara a las elecciones generales de diciembre. Digo esto porque el texto sólo podrá formalizarse como Proyecto por el Gobierno y ante la Asamblea que surjan de tales elecciones. Constituye así el Anteproyecto un compromiso electoral que se contrae no mediante vagas declaraciones, sino con un texto articulado y completo. ¿Es la herramienta que se precisa para la superación del colonialismo que está en juego ante las elecciones?

Lo es en la medida en la que se ajusta a la Constitución y la desarrolla. Sólo me referiré a este extremo pues, no siendo ciudadano boliviano, no debo entrar en juicios sobre cuanto que ya sea asunto de opción política y no de mandato constitucional, opción que ha de dirimirse por el sufragio ciudadano mediante la formación y la labor de la Asamblea Legislativa Plurinacional. De entrada en el Anteproyecto se presenta una definición general de autonomía que resulta un tanto problemática: “La autonomía es la cualidad gubernativa reconocida a una entidad territorial para el ejercicio de sus competencias otorgadas por el Estado, en el marco de la Constitución Política del Estado y la presente ley. Implica la elección de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones”. ¿Significa esto que la autonomía procede siempre de concesión del Estado? ¿Lo es en el caso indígena?

No para la Constitución: “Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley” (art. 2). El Anteproyecto no deja de registrar tanto “la libre determinación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos” que se ejerce a través del “autogobierno” (arts. 2 y 29) como “la existencia previa a la Colonia y a la República de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos” que les confiere “el derecho de participación y representación en los gobiernos autónomos y administraciones descentralizadas donde habitan, y al autogobierno en sus entidades territoriales autónomas en los términos establecidos en la Constitución Política del Estado y la ley” (art. 5.g). Con todo, el título a la autonomía indígena no depende en absoluto del reconocimiento del Estado aunque la posibilidad de ejercer plenamente el derecho sí lo haga. ¿No habría de cuidarse en que este principio se reflejara en todas las definiciones de carácter general comenzándose por la misma de la autonomía?

Dada la jurisprudencia que ha venido desarrollando el Tribunal Constitucional ya extinto y dado su propio intento de aplicarla a la actual Constitución antes de desaparecer, una jurisprudencia que no tiene la más mínima cabida para la autonomía indígena como forma de ejercicio del derecho a la libre determinación, convendría esmerar ese cuidado en no introducir conceptos que puedan dar pie a esa recuperación de jurisprudencia otrora constitucional y ahora contraria a la Constitución. De tal género de conceptos pueden deducirse reglas restrictivas de la autonomía indígena en toda clase de asuntos concretos. No será ésta la tendencia previsible en el nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional al que le corresponde el control de constitucionalidad de las autonomías, pero toda precaución es poca para asegurarse la primacía no sólo de la Constitución, sino también de los derechos que, según ella misma, se sitúan en un rango supraconstitucional, como sea el caso del derecho indígena a la libre determinación que se ejerce a través del régimen respectivo de autonomía.

Hay ambigüedades en la Constitución que el Anteproyecto no parece despejar con la claridad precisa. La autonomía regional se contempla en términos generales como entidad ubicada en el mapa departamental: “resulta de la agregación de municipios y/o provincias, circunscritas a un departamento” habiendo de alcanzar “por lo menos el diez por ciento del territorio departamental o el diez por ciento de la población departamental”, con la excepción del caso de región autónoma de una sola provincia “que comparta cultura, lenguas, historia, economía y ecosistemas complementarios” y que por sí misma alcance ese diez por ciento de territorio o de población del Departamento (art. 18). ¿Significa esto que la autonomía regional indígena ha de recluirse en los límites departamentales? Así se impediría el derecho a la libre determinación mediante el autogobierno de los pueblos indígenas dividido por el mapa departamental, lo que no es claro que vaya contra disposiciones literales de la Constitución (art. 280), pero lo que es clarísimo que atenta contra un derecho supraconstitucional reconocido por la Constitución misma. La Ley Marco es el momento de despejar ambigüedades de la propia Constitución.

El Anteproyecto ofrece base más allá de lo ya citado. Al registrar los fundamentos normativos del régimen de autonomía indígena se remite no sólo a la norma constitucional, sino también al derecho internacional que reconoce el respectivo derecho en términos que lo sitúan por encima de la Constitución misma: “El régimen autonómico indígena originario campesino se encuentra contenido en los artículos 289 a 296 y 303 al 304 de la Constitución Política del Estado, las disposiciones establecidas en la presente ley, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo ratificado por Ley N° 1257 del 11 de junio de 1991, la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas ratificada por Ley N° 3760 del 7 de noviembre de 2007, normas y procedimientos propios que fueran aplicables de las entidades territoriales indígena originario campesinas y sus estatutos” (art. 28).

Hay más. Los sujetos de tal derecho son los pueblos en su integridad: “Los sujetos de la autonomía indígena originaria campesina son: las naciones y pueblos indígena originario campesinos que comparten identidad cultural, idioma, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión, cuya existencia es anterior a la colonia, pero que incluye al pueblo afroboliviano, y cuyo territorio está actualmente habitado por esas naciones y pueblos indígena originario campesinos” (art. 30). Consecuentemente, cuando se contemplan específicamente las autonomías regionales indígenas no se hace referencia a los límites departamentales: “Son autonomías indígena originario campesinas: (…) las Regiones Indígena Originario Campesinas, que por voluntad de los pobladores que habitan dicha región adopten esta categoría mediante referendo; las regiones autónomas constituidas, que por voluntad de los pobladores que habitan dicha región adopten esta categoría mediante referendo de conversión a autonomía indígena originario campesina” (art. 31.c y d).

Creo que debe resaltarse todo esto pues en el momento de contemplar las formas de constitución de las autonomías indígenas el Anteproyecto sólo contempla el supuesto de alteración de límites municipales y no de los departamentales dando entrada además con esto a órganos departamentales en los procedimientos de formación de autonomías indígenas (art. 35), lo que pudiera ser incompatible con la Constitución (art. 276: “Las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional“). Resulta algo inquietante a la vista de la resistencia de algunos Departamentos a otra autonomía que no sea la propia. Nuevamente hay que decir que puede que haya cierta conformidad con previsiones literales de la Constitución, pero no la hay con su reconocimiento del derecho indígena a la autonomía como forma de ejercicio de una libre determinación que, conforme al derecho internacional, se sitúa por encima de la Constitución misma.

El Anteproyecto puede ser aparentemente constitucional por apegarse, salvo algún detalle, a la Constitución y sustantivamente no tan constitucional por respetar, sin excepción, unos silencios de la Constitución sobre posibilidades de ejercicio de un derecho a la libre determinación reconocido por la Constitución misma. Para cumplir con la Constitución, la Ley Marco de Autonomías ha de ir más allá de la propia Constitución. ¿Hay que reiterar la relación de los riesgos que se corren en otro caso sobre todo a la vista de la deslealtad constitucional de algunos Departamentos y de una oposición política que no se resigna a serlo en buena lid democrática? Si se trata de riesgos calculados, pues no soy ciudadano boliviano, no me corresponde decir nada.

Falta prácticamente en el Anteporyecto la materia de la jurisdicción indígena como dimensión ahora del derecho a la libre determinación que se ejerce a través de la autonomía, bien que, de acuerdo con la Constitución misma (arts. 191.II.2 y 192.III), esto podrá ser objeto de otra ley, la Ley de Deslinde Jurisdiccional, otra pieza entonces esencial para la descolonización interior de Bolivia aunque no esté prevista con la urgencia de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (Disposición Transitoria Segunda).

* Bartolomé Clavero es jurista e historiador español, especialista en historia del Derecho. Es catedrático de la Universidad de Sevilla y miembro del Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas en representación de los estados de la Unión Europea.