Archivo de la etiqueta: ejecución coactiva

Procedimiento de ejecución coactiva y revisión judicial

* Publicado en la revista Actualidad Jurídica del mes de octubre de 2014.

 

Marco normativo

Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N° 26979, aprobado mediante Decreto Supremo N° 018-2008-JUS (06/12/2008): artículo 23°.

Introducción

La Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva[1] (en adelante LPEC) fue modificada sustancialmente en enero del año 2004, mediante la Ley N° 28165. Antes de esa fecha, y con todas sus limitaciones, la LPEC guardaba cierta coherencia y era consecuente con sus fines: favorecer la ejecución forzada de obligaciones y garantizar un debido proceso a los administrados. Esta doble finalidad se logró mediante el simple expediente de tomar prestada la parte pertinente del Código Tributario de 1996 (referida al procedimiento de cobranza coactiva) y agregar garantías y salvaguardas a favor del contribuyente. Empero —visto en retrospectiva— ésta fue una virtud, antes que un defecto. La LPEC no sólo permitió ordenar la actividad administrativa de los gobiernos locales sino que también otorgó un aceptable grado de eficacia al procedimiento de ejecución coactiva, sin descuidar la defensa del administrado.

Sin embargo, la Ley N° 28165 introdujo como causal de suspensión la simple interposición de una demanda de revisión judicial del procedimiento. A partir de ese momento, la ley destinada a servir el interés público sirve al interés privado y permite evitar con facilidad el cumplimiento de obligaciones de Derecho público.

En el presente trabajo intentaremos describir los excesos y consecuencias de una norma que ha sancionado la crisis del sistema local de ejecución coactiva y ha condenado a la pasividad a la Administración.

 I.     Autotutela, interés público y procedimiento de ejecución coactiva

El procedimiento de ejecución coactiva consiste en un conjunto de reglas que regulan la actuación de la Administración al momento de ejecutar de manera forzosa un acto administrativo que contiene una obligación de dar, hacer o no hacer a cargo de un particular.

Ahora bien, si la Administración puede ejecutar de manera forzada un acto administrativo es debido a que cuenta con una potestad de autotutela. Es decir, cuenta con “el privilegio excepcional de poder resolver sus propias situaciones jurídicas mediante el simple recurso de declarar su propio derecho e imponerlo a su vez a los particulares de manera directa y sin necesidad de intermediación judicial alguna”.[2] En virtud de tal potestad, la Administración puede dictar su propio derecho (v.g. determinar una deuda tributaria o imponer una multa) y ejecutarlo si es que existe tal necesidad (v.g. mediante un procedimiento de ejecución coactiva). Para tal cometido no es necesario que la Administración requiera el permiso o la autorización del Poder Judicial y tampoco necesita contar con el consentimiento del administrado. La Administración se basta a sí misma y por tal razón puede cautelar sus propias situaciones jurídicas. Como es fácil apreciar, la Administración cuenta con una facultad de carácter extraordinario y exorbitante, puesto que a ningún particular o sujeto de derecho se le otorga el privilegio de eximirse de recurrir a los tribunales.

Por supuesto, si la Administración cuenta con una facultad de tal naturaleza es debido a su deber de cautela y protección del interés público. La Administración se encuentra al servicio del interés público y es en procura de la defensa de tal interés donde se encuentra el fundamento material de la autotutela, “en una razón de expeditividad y eficacia en la gestión de los servicios y asuntos públicos que tiene confiada la Administración”.[3] Y esto es así porque, por lo menos en sistemas como el nuestro, “esta gestión no sería factible si la Administración tuviese que impetrar de los Tribunales por las vías comunes, propias de la vida civil, asistencia para imponer sus pretensiones o derechos cada vez que un administrado se opusiese a los mismos”.[4] La Administración, llamada a defender los intereses de la sociedad en su conjunto, debe contar con las armas que posibiliten tal cometido ya que “si el poder administrativo debe resultar vencedor en la confrontación poder administrativo/poder privado, no es porque éste sea de naturaleza superior, sino porque persigue la realización del interés público”.[5]

En síntesis, mediante el procedimiento de ejecución coactiva la Administración podrá ejecutar de manera forzosa sus decisiones en forma directa y pese a la oposición de los administrados debido a la prevalencia del interés público sobre el privado. En nuestro caso, si la ley permite que mediante un procedimiento de ejecución se recauden tributos es porque tales ingresos servirán para atender las necesidades públicas (salud, educación, seguridad, etc.). No puede quedar en manos del particular decidir si debe tributar o no ya que, en tal caso, el Estado no podría cumplir con sus fines esenciales.

II.   La revisión judicial como causal de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva

En la actualidad, el razonamiento expuesto sólo constituye una declaración de principios antes que una realidad, ya que el artículo 23° de la LPEC introduce como causal de suspensión la interposición de una demanda de revisión judicial.[6]

En virtud de esta disposición, el particular puede obtener la inmediata suspensión de un procedimiento de ejecución coactiva si es que interpone una demanda de revisión judicial ante el Poder Judicial. No confundir. No se exige un pronunciamiento judicial (sentencia) ni tampoco el dictado de una medida cautelar dentro o fuera del proceso. En verdad, ni siquiera se exige que la demanda interpuesta se encuentre admitida a trámite (auto admisorio). Para ser claros, sólo se requiere la constancia de recepción de la demanda presentada ante la mesa de partes del Poder Judicial para suspender un procedimiento de ejecución coactiva. Interpuesta la demanda, basta solicitar la suspensión del procedimiento al ejecutor coactivo, acompañando una copia de la demanda, para que dicho funcionario se encuentre obligado por ley a ordenar la suspensión.

Como se puede apreciar, la incorporación de la revisión judicial como causal de suspensión del procedimiento ha consagrado la posibilidad increíble de obtenerse la suspensión de un procedimiento de ejecución a sola voluntad del administrado. La situación descrita no es reciente. Data de muchos años atrás y ha suscitado diversas críticas;[7] y, por supuesto, ha dañado gravemente el principio de autoridad, con el consiguiente perjuicio para la sociedad. Como ejemplo puede mencionarse lo que ocurrió en su momento con el transporte público. La LPEC permitió a los conductores actuar con impunidad ya que no importaba cuántas multas se les impusiera, bastaba interponer una demanda de revisión judicial para suspender la cobranza y de este modo podían continuar ejerciendo su descontrolada actividad, con el consiguiente perjuicio para el ordenamiento urbano y para la integridad física de los usuarios. Es decir, la conducta socialmente dañina era protegida por el propio Estado llamado a combatirla.

Pero el daño no se limitó a las multas de tránsito. Lo mismo ocurrió en el caso del control urbano. Establecimientos comerciales que no contaban con licencia o afectaban gravemente la salud o la seguridad pública eran clausurados por la autoridad municipal, pero seguían operando gracias a la interposición de una demanda de revisión judicial. Idéntica situación se presentó en el caso de  obras y construcciones que no contaban con licencia y que fueron edificadas merced a la interposición de una demanda de revisión judicial.

Estos hechos motivaron la expedición de las leyes N° 30076[8] y N° 30185[9] por lo que, en la actualidad, ya no es posible utilizar la revisión judicial para estos casos. Sin embargo, esta anómala situación continúa y persiste en el caso de las deudas tributarias y multas no tributarias, cuya cobranza corresponde a los gobiernos locales y a entidades distintas a la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (en adelante SUNAT). En la actualidad no sólo existe un abuso de la revisión judicial sino que esta condenable práctica ha reducido el sistema de ejecución coactiva local a un conjunto de normas inoperantes.

 III.     La revisión judicial permanente

Como es sencillo suponer, la revisión judicial fue mal utilizada desde un inicio: el deudor que no deseaba honrar su deuda se limitaba a interponer una demanda de revisión judicial para evitar la cobranza. Por supuesto, los que con mayor frecuencia mal utilizan este mecanismo de defensa son los grandes deudores; por lo que, en parte por interés fiscal y en parte por evitar que se propague una conducta nociva, la Administración les dedicó mayor atención. De esta manera, se inició una sorda batalla entre la Administración y los contribuyentes que hacían uso de este recurso, la que ha concluido con la aplastante derrota de la primera y la instauración de una patología que, a falta de mejor término, hemos denominado revisión judicial permanente; es decir, el uso ilimitado e indefinido de demandas de revisión judicial para impedir una acción de cobranza coactiva.

Para una mayor ilustración detallamos las diversas modalidades mediante las cuales se expresa esta práctica:

 1.   La simple pero determinante suspensión del procedimiento

Ya indicamos que la interposición de una demanda de revisión judicial conlleva como principal efecto la suspensión del procedimiento. Pero, además, la suspensión determina también el levantamiento de cualquier embargo trabado sobre los bienes del obligado, conforme ya lo ha resuelto el Tribunal Fiscal:

“Que en consecuencia, al haber presentado la quejosa demanda de revisión judicial el 3 de enero de 2012 ante la Corte Superior de Justicia del Callao, según se aprecia a fojas 3 a 8, la Administración estaba obligada a suspender, entre otros, los procedimientos de ejecución coactiva seguidos con Expedientes N° 16781-2011-CC a 16790-2011-CC y a levantar las medidas cautelares trabadas en su contra, por lo que procede declarar fundada la queja presentada, debiendo aquella proceder a suspender los referidos procedimientos y levantar las medidas cautelares trabadas, notificando con arreglo a ley las respectivas resoluciones coactivas a la quejosa.”[10]

Esto ha sido aprovechado por los deudores de mala fe sometidos a un proceso de cobranza, quienes no dudan en interponer una demanda de revisión judicial pese a no contar con fundamentos y a sabiendas de sus nulas o escasas posibilidades de éxito.

Los defensores de la revisión judicial señalan que, en todo caso, la suspensión del procedimiento no es definitiva ya que la misma ley prevé su reinicio. Esta afirmación es cierta, pero prescinde de un dato de la realidad. En efecto, el numeral 23.4 del artículo 23° de la LPEC[11] señala que transcurridos sesenta días hábiles de interpuesta una demanda de revisión judicial sin un pronunciamiento judicial y sin que el deudor otorgue garantías, corresponderá reiniciar el procedimiento de ejecución. Claro está, salvo excepciones, nadie otorga tales garantías y, por tal motivo, la Administración reinicia el procedimiento. Sin embargo, la situación ya no es la misma: en el ínterin el deudor ha transferido sus bienes (en la mayoría de los casos mediante una conveniente simulación) o los ha ocultado, por lo que al momento de trabarse nuevamente embargo éste resulta infructuoso debido a que no existen bienes o resultan  insuficientes para cubrir la deuda. En pocas palabras, el acreedor ha sido burlado.

 2.   La sucesiva e ilimitada interposición de demandas de revisión judicial

Se podría decir que, en todo caso, la interposición de una demanda de revisión judicial es solo un placebo, ya que transcurridos sesenta días hábiles deberá reiniciarse el procedimiento de ejecución coactiva y, mal que bien, la Administración nuevamente podrá ejercer su facultad de coacción. Pero tal suposición es incorrecta. Ocurre que en la actualidad, obtenida la suspensión del procedimiento en mérito de una demanda de revisión judicial, los deudores ni siquiera se preocupan en ocultarse o transferir sus bienes. Transcurridos sesenta días hábiles, y ya reiniciado el procedimiento de ejecución, el deudor interpone una segunda demanda de revisión judicial, logrando suspender nuevamente el procedimiento. Se dirá que ya interpuesta una demanda de revisión judicial no es posible interponer una nueva demanda sobre los mismos hechos, pero ocurre que el problema se desenvuelve en dos planos distintos: el judicial y el administrativo.

En el ámbito judicial, es claro que la interposición de una nueva demanda permitirá a la Administración deducir, por ejemplo, una excepción de litis pendencia, con lo cual la segunda demanda deberá ser rechazada. Pero es en el ámbito administrativo donde en realidad se decide la suerte de la Administración y del administrado. Y es aquí donde la interposición de una nueva demanda de revisión judicial determinará la suspensión del procedimiento, conforme ya lo ha señalado el Tribunal Fiscal en la RTF N° 03120-1-2012 de 2 de marzo de 2012:

“Que cabe precisar que el hecho que la quejosa hubiera presentado anteriormente demanda de revisión judicial ante la Corte Superior de Justicia de Lima, no justifica la negativa de la Administración a suspender la cobranza coactiva de conformidad con lo dispuesto en el numeral 23.3 del artículo 23° de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, por cuanto es el órgano jurisdiccional el encargado de evaluar la procedencia de la demanda, no correspondiendo dicho análisis a la Administración, criterio recogido de las Resoluciones del Tribunal Fiscal N° 06069-2-2010 y 00206-2-2001.”

Conforme a este pronunciamiento, no importa que con anterioridad el deudor haya interpuesto una demanda de revisión judicial. Puede interponer una segunda demanda de revisión judicial y es deber legal del ejecutor coactivo suspender el procedimiento.

Este razonamiento ha sido llevado al extremo y en la actualidad ocurre que los deudores interponen sucesivas demandas de revisión judicial en cada oportunidad que un procedimiento de ejecución coactiva es reiniciado por la Administración. Es decir, se interpone una segunda, tercera, cuarta demanda… y así hasta el infinito. De esta manera, la farsa está completa. Al deudor le bastará interponer demandas  sucesiva e ilimitadamente para que, de igual manera, el procedimiento de ejecución se suspenda indefinidamente, con lo cual la Administración ve burlado su crédito.[12]

 3.   El rechazo in limine de las demandas de revisión judicial

Podría argüirse que, en todo caso, el Poder Judicial tiene la oportunidad de corregir estas distorsiones con motivo de emitir sentencia, pero esto no es posible.

Ocurre que, en la gran generalidad de los casos, las demandas interpuestas son rechazadas in limine debido a que adolecen de defectos formales. Esto impide un pronunciamiento de fondo por parte del Poder Judicial, pero tal imposibilidad carece de interés para el deudor. Su única y real pretensión era suspender el procedimiento de ejecución y esto lo ha logrado con sólo interponer una demanda. La suerte del proceso judicial le es ajena.

Es más, debe indicarse que en la actualidad los deudores presentan demandas de revisión judicial incumpliendo adrede los requisitos formales (v.g. no acompañan tasas judiciales, poderes insuficientes, etc.) a fin de que el Poder Judicial las declare inadmisibles. De esta forma, perdiendo ganan: evitan un pronunciamiento sobre el fondo (que previsiblemente les será desfavorable) y se encuentran en posibilidad de interponer nuevas demandas.

 4.   La carencia de eficacia de las sentencias y mandatos judiciales

Pero, ¿qué ocurre cuando se admite a trámite una demanda de revisión judicial y existe un pronunciamiento de fondo? En este caso el drama es mayor: puede haberse dictado sentencia en calidad de cosa juzgada a favor de la Administración pero esto es irrelevante: el deudor tiene la posibilidad de interponer una nueva demanda de revisión judicial y obtener la suspensión del procedimiento de ejecución.

Se dirá que en tal caso ya existe una sentencia en calidad de cosa juzgada y por lo tanto el deudor no podrá solicitar la revisión de lo ya discutido con anterioridad. Es probable que este razonamiento sea correcto, pero ocurre que al momento de admitirse la nueva demanda de revisión judicial el Poder Judicial ordena también suspender el procedimiento de ejecución coactiva y levantar los embargos trabados.[13] Puede que finalmente la nueva demanda sea desestimada, pero el daño ya está hecho.

No existen pronunciamientos del Tribunal Fiscal sobre este caso concreto, pero se presume que mantendrá el criterio ya expuesto con anterioridad respecto a que el ejecutor coactivo no puede evaluar la procedencia o improcedencia de una demanda y deberá ordenar la suspensión. Esto debido a que ya en la RTF N° 03275-Q-2014 del 27 de junio de 2014 dejó entrever tal razonamiento.[14]

 5.   La suspensión indefinida del procedimiento de ejecución coactiva

A todo esto debe agregarse otra anomalía que amenaza con propagarse. Ocurre ahora lo siguiente: ya suspendido el procedimiento de ejecución debido a la interposición de una demanda de revisión judicial, el deudor no aguarda siquiera que el procedimiento se reinicie. Antes del vencimiento del plazo de sesenta días hábiles el deudor interpone una nueva demanda de revisión judicial, con lo cual logra que el procedimiento que ya se encuentra suspendido se mantenga en ese estado indefinidamente. Es decir, de alguna manera, se produce la “re-suspensión” del procedimiento. Lo descrito puede resultar inverosímil, pero ya existen  pronunciamientos —a nuestro juicio errados— del Tribunal Fiscal sobre el tema:

“Que de otro lado, si bien la quejosa ha presentado ante la Tercera Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima una cuarta demanda de revisión judicial contra el mencionado procedimiento de ejecución coactiva seguido con Expediente N° 2012-010193, la que se viene tramitando con el Expediente Judicial N° 04624-2014-0-1801-SP-CA-03, no se aprecia de autos que la Administración haya reiniciado el mencionado procedimiento de ejecución coactiva o trabado alguna medida cautelar en dicho procedimiento, por lo que la suspensión del procedimiento solicitada por la quejosa carece de sustento, dado que como se ha mencionado en los considerandos precedentes éste se encuentra suspendido.

Que sin perjuicio de lo expuesto y a título ilustrativo cabe indicar que el mencionado procedimiento de ejecución coactiva deberá mantenerse suspendido mientras se encuentre en trámite la demanda de revisión judicial seguida con Expediente Judicial N° 04624-2014-01801-SP-CA-03 conforme con las normas antes mencionadas.” [15]

En buena cuenta, esto significa que, en la práctica, el procedimiento de ejecución coactiva se mantendrá suspendido de manera indefinida.

Los problemas hasta aquí expuestos pueden resumirse de la siguiente manera:

a)  La interposición de una demanda de revisión judicial es causal de suspensión de un procedimiento de ejecución coactiva, lo que permite al deudor sustraer sus bienes, determinando la ineficacia de la cobranza.

b)  En cada oportunidad que se reinicie un procedimiento de ejecución coactiva podrá interponerse una nueva demanda de revisión judicial, lo que determina que el procedimiento deberá suspenderse nuevamente.

c)   Se interponen demandas ante el Poder Judicial incumpliendo adrede los requisitos formales, lo que evita un pronunciamiento de fondo.

d)  Toda decisión judicial deviene en ineficaz debido a la interposición de una nueva demanda de revisión judicial.

e)  Antes de reiniciarse un procedimiento de ejecución coactiva se puede interponer una nueva demanda de revisión judicial, con lo cual se produce la “re-suspensión” del procedimiento.

En conclusión, un deudor puede no cancelar una deuda tributaria y su tranquilidad no se verá perturbada ni su patrimonio sufrirá desmedro. Le bastará interponer sucesivas demandas de revisión judicial para suspender de manera indefinida un procedimiento de ejecución coactiva.

IV. La injustificable existencia de la revisión judicial

El hecho que motivó y justificó la creación de la revisión judicial fue el abuso de las municipalidades en el caso de la imposición y cobranza de multas no tributarias. En realidad, utilizando como herramienta un procedimiento de ejecución coactiva se cometían ilícitos penales. Ocurría que diversas municipalidades distritales imponían millonarias multas a las empresas de servicio público bajo cualquier pretexto (v.g. instalar postes de alumbrado o de telefonía sin autorización municipal). Posteriormente iniciaban un procedimiento de ejecución coactiva y se dictaba una orden de embargo sobre el dinero de la empresa depositado en las entidades bancarias. Acto seguido, y de manera inmediata, el dinero era retirado, sin que la empresa afectada pudiera siquiera oponerse a la ejecución.

Pero si bien el problema era solamente la ejecución de obligaciones dinerarias de carácter no tributario, la solución fue general, permitiéndose que una demanda de revisión judicial suspenda la ejecución de obligaciones tributarias y no tributarias.

Sin embargo, en lo que respecta a las obligaciones tributarias (que constituyen el ingreso más importante de los gobiernos locales) el contribuyente ya cuenta con diversos y eficaces medios de defensa. Basta mencionar la queja, prevista en el artículo 155° del Código Tributario. Este remedio procesal se interpone ante el Tribunal Fiscal  y tiene como principal finalidad corregir las actuaciones de la Administración Tributaria y reencauzar el procedimiento. Es decir, la queja y el proceso de revisión judicial tienen el mismo objeto y finalidad, pero la primera no requiere mayor formalidad y se resuelve en un plazo no mayor de veinte días hábiles. Es más, el Tribunal Fiscal tiene la facultad de ordenar temporalmente la suspensión del procedimiento antes de emitir un pronunciamiento. Lo resaltante es que se trata de un tribunal administrativo de reconocida capacidad e independencia, por lo que el contribuyente puede obtener un pronunciamiento conforme a ley; en tal sentido, era innecesario crear otro medio de defensa en materia tributaria.

El Tribunal Constitucional también ha ensayado una defensa y señalado en su momento que la revisión judicial protege el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del administrado, por lo que al “suspenderse la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva se evita que la administración ejecute el patrimonio del administrado, situación que garantiza la efectividad de las decisiones del Poder Judicial” (STC N° 0015-2005-PI/TC).

Empero, este razonamiento desconoce la potestad de autotutela de la Administración y que constituye uno de los pilares de su actuación. En nuestro ordenamiento, la regla general es que el control judicial de los actos de la Administración se realiza con posterioridad a su ejecución y no antes. Es por tal razón que, por ejemplo, la SUNAT ejecuta de manera forzada sus acreencias y la existencia de un posterior proceso contencioso administrativo no suspende el procedimiento de ejecución coactiva. Si el razonamiento del Tribunal Constitucional fuera válido, entonces debe por fuerza concluirse que también los procedimientos de cobranza coactiva iniciados por la SUNAT afectan el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del administrado; lo que, por supuesto, el Tribunal nunca ha afirmado.

 V.  Los efectos de una irrefrenable litigiosidad

Como se comprenderá, uno de los organismos más afectados con la revisión judicial es el Poder Judicial. Flaco favor se le ha hecho al encomendársele la revisión de la legalidad de los procedimientos de ejecución. En primer lugar, porque, en el mejor de los casos, los pronunciamientos del Poder Judicial concuerdan con anteriores pronunciamientos del Tribunal Fiscal, lo que obliga a preguntar respecto a la utilidad de los primeros. Y en segundo lugar, porque la revisión judicial constituye una carga gravosa. No existen datos respecto a la cantidad de demandas de revisión que se presentan o que se encuentran en trámite, pero de acuerdo a lo señalado por el propio Poder Judicial, las demandas de revisión judicial han contribuido a la sobrecarga procesal y obligado en su momento a declarar en emergencia las salas especializadas en lo contencioso administrativo.[16]

Otro problema es el económico: ¿cuánto dinero se ha dejado de percibir debido a la irrefrenable litigiosidad? No existen datos al respecto, pero de seguro (si consideramos agregados a nivel nacional), hablamos de cifras de siete u ocho dígitos. Por supuesto, el tesoro administrado por el gobierno nacional permanece incólume. Es la ya débil economía de los gobiernos locales la que se ve mermada, con lo cual se acentúa su deterioro.

 Conclusión

La patología que aquí hemos denominado revisión judicial permanente no consiste en una hábil defensa judicial de los administrados que saben sacar partido de los vacíos o defectos de una ley para evitar el pago de una deuda. En realidad, es la natural consecuencia de una norma que antepone el interés privado al interés público y que ha sido concebida para dilatar y entorpecer los procedimientos de ejecución coactiva.

Puede uno preguntarse respecto a los intereses que se esconden detrás de esta ley y la razón por la cual subsiste pese a sus claras y evidentes desventajas, pero responder estas interrogantes escapa a los límites del presente trabajo y es una tarea que le corresponde a la teoría política.

Lo que toca ahora es restituir las cosas al estado anterior a la introducción de la revisión judicial y garantizar un debido proceso a los administrados. En materia tributaria, el Tribunal Fiscal brinda una adecuada protección mediante la queja, pero si esto resulta insuficiente puede mejorarse su trámite o agregarse otras garantías sin necesidad de recurrir a la revisión judicial. En el caso de la cobranza de multas no tributarias el Tribunal Fiscal carece de competencia, por lo que será necesario idear mayores frenos o cortapisas.

Esta labor de reforma es imperativa. No se trata en este caso de un debate de ideas respecto al papel de la Administración o si debe existir una mayor o menor intervención administrativa. Se trata de un tema ético y de eficacia de la actuación estatal. La Administración puede no funcionar adecuadamente e inclusive puede abusar de su poder y convertirse en un temible Leviatán, pero esto nos obliga a reformarla y no a destruirla. Porque si optamos por la inoperancia de la Administración, ella no estará cuando se la necesite. Y entonces, como temía Hobbes, el hombre se convertirá en lobo del hombre.


[1] La ley resulta de aplicación sólo para los procedimientos de ejecución coactiva que deben llevar a cabo los gobiernos locales y entidades distintas a la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria. En el caso de esta última institución, resulta de aplicación el Código Tributario, cuerpo legal que regula los procedimientos de cobranza coactiva.

[2] MENDOZA UGARTE, Armando. La ejecución coactiva. Comentarios al Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Línea Negra Editores, Lima, 2009, pp. 32-33.

[3] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Civitas, Madrid, 1986, Tomo I, p. 475.

[4] Ibídem, Tomo I, p. 475.

[5] BADELL MADRID, Rafael. La ejecución administrativa de los actos administrativos. En el portal electrónico: www.badellgrau.com.

[6] Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

Artículo 23.- Revisión judicial del procedimiento.

El procedimiento de ejecución coactiva puede ser sometido a un proceso que tenga por objeto exclusivamente la revisión judicial de la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y trámite para efectos de lo cual resultan de aplicación las disposiciones que se detallan a continuación:

(…)

23.3 La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5 de la presente Ley.

[7] MENDOZA UGARTE, Armando, op. cit., pp. 513-525. Nuestras opiniones pueden ser revisadas en el blog: http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdearmandomendozaugarte.

[8] Ley N° 30076 del 19 de agosto de 2013.

Undécima Disposición Complementaria Final. Revisión judicial en casos de accidentes de tránsito.

No es de aplicación a los casos de imposición de papeletas de tránsito lo previsto en el numeral 23.3 del artículo 23° de la Ley 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. En estos casos, la presentación de la demanda de revisión judicial no suspende la ejecución de los cobros coactivos por aplicación de papeletas de tránsito, salvo mandato judicial.

[9] Ley N° 30185 del 6 de mayo de 2014.

Artículo único.  

Modifícase el numeral 23.3 del artículo 23 de la Ley 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, modificado por la Ley 28165, Ley que Modifica e Incorpora Diversos Artículos de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, en los términos siguientes:

“Artículo 23.

(…)

23.3 La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva, únicamente en los casos de actos administrativos que contengan obligaciones de dar, hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5 de la presente Ley (…).”

[10] RTF N° 2627-8-2012 del 22 de febrero de 2012. Se trata de una jurisprudencia invariable del Tribunal Fiscal y que data de hace muchos años.

[11] Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

Artículo 23°

(…)

23.4 La Corte Superior deberá emitir pronunciamiento sobre la demanda de revisión por el solo mérito de los documentos presentados, sin perjuicio de lo establecido en el numeral 23.2.

Si la Corte Superior no emite resolución al término de los sesenta (60) días hábiles desde la presentación de la demanda, se mantendrá la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, inclusive durante el trámite del recurso de apelación ante la Corte Suprema a que se refiere el numeral 23.8, siempre que el demandante a su elección, presente en el proceso póliza de caución, carta fianza irrevocable, incondicional y de ejecución inmediata, emitida por un Banco local de primer orden a nombre de la entidad acreedora por el importe de la obligación renovable cada seis (6) meses; o efectúe la consignación del monto exigido ante el Banco de la Nación, a nombre de la Corte Superior de Justicia. La ejecución de la póliza de caución, carta fianza o la entrega al Ejecutor Coactivo de los fondos consignados sólo procederá cuando medie orden judicial expresa.

[12] Un ejemplo concreto de lo descrito puede apreciarse siguiendo las RTF N° 20076-11-2011, 8254-3-2012, 12845-4-2012, 6769-3-2013 y 3275-Q-2014. El expediente coactivo N° 2011-001820 materia de sucesivas quejas ha sido objeto de siete revisiones judiciales y de igual número de suspensiones. Y la cuenta sigue.

[13] Por ejemplo, mediante sentencia REV. JUD. N° 3757-2010 la Corte Suprema confirma la sentencia emitida por la Segunda Sala Contenciosa Administrativa que declara improcedente una demanda de revisión judicial. Reiniciado el procedimiento, el contribuyente interpone una nueva demanda de revisión judicial ante la Primera Sala Contenciosa Administrativa, la que admite a trámite la demanda y nuevamente ordena la suspensión del procedimiento coactivo (expediente judicial N° 02288-2014-0-1801-SP-CA-01).

[14] Se trata de un procedimiento de ejecución coactiva suspendido por haberse interpuesto una demanda de revisión judicial. Transcurridos sesenta días, el Poder Judicial emite un auto y ordena levantar la suspensión y reiniciar la cobranza coactiva, pero el contribuyente interpone una nueva demanda de revisión judicial. Interpuesta una queja el Tribunal Fiscal consideró lo siguiente:

“Que ahora bien (…) la quejosa interpuso una nueva demanda de revisión judicial contra los procedimientos de ejecución coactiva materia de autos, ante la Tercera Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima, el que se viene tramitando con Expediente N° 02979-2014-0-1801-SP-CA-03, por lo que la Administración está obligada a suspender los procedimientos coactivos (…), de conformidad con los artículos 16° y 23° de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aún cuando aquélla hubiera presentado anteriormente demandas de revisión judicial, por cuanto es el órgano jurisdiccional el encargado de evaluar la procedencia de la demanda, criterio recogido por este Tribunal en la Resolución N° 20428-8-2011.”

[15] RTF N° 4442-Q-2014 del 5 de setiembre de 2014. En igual sentido la RTF N° 08207-3-2013 del 20 de mayo de 2013. En este caso el Tribunal Fiscal ordenó suspender el procedimiento de ejecución en mérito a haberse interpuesto una nueva demanda de revisión judicial. Al hacerle notar la Administración que ya el procedimiento se encontraba suspendido por una demanda de revisión judicial anterior, el Tribunal señaló: “Que sin perjuicio de lo expuesto, a título ilustrativo, debe señalarse que de haberse suspendido los procedimientos coactivos materia de la referida queja con anterioridad a la emisión de la aludida resolución [se refiere a la resolución del Tribunal Fiscal que ordenó la suspensión] ya no existiría necesidad de que el ejecutor coactiva disponga nuevamente su suspensión, debiendo únicamente mantenerse en aquel estado, según corresponda.”

[16] Poder Judicial. Proyecto de ley N° 1525/2012 remitido al Congreso de la República mediante Oficio N° 5518-2012-SG-CS-PJ del 18 de setiembre de 2012. En este mismo documento se ha señalado que si bien es deseable proteger los derechos de los ciudadanos, no se puede “hacer uso de los mecanismos legales vigentes de forma abusiva con el solo objeto de beneficiarse con los defectos de la ley” y con el único propósito de “paralizar las ejecuciones coactivas, pese a que los impugnantes saben del poco o nulo éxito que tendrán.”

Sigue leyendo

Breve comentario de la Ley N° 30185

* Publicado en la revista Actualidad Jurídica del mes de mayo de 2014.

 

El numeral 1 del artículo 23° del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva (en adelante LPEC) establece solo dos supuestos en los cuales un administrado puede interponer una demanda de revisión judicial:

a)  Cuando iniciado un procedimiento de ejecución coactiva se hubiera ordenado un embargo sobre los bienes del obligado; y,

b)  Después de concluido el procedimiento de ejecución coactiva.

El primer supuesto hace referencia a procedimientos de ejecución coactiva de obligaciones de dar suma de dinero por deudas tributarias y no tributarias, debido a que únicamente por tales obligaciones se pueden dictar y trabar embargos sobre bienes y ordenar su posterior remate. No resulta aplicable en el caso de procedimientos de ejecución coactiva de obligaciones de hacer y no hacer (tales como clausuras, suspensión de obras, demoliciones, etc.), ya que su ejecución solo requerirá realizar el acto material ordenado; es decir, trasladar en el plano fáctico lo idealmente ordenado en un acto administrativo. Por ejemplo, una orden de clausura se ejecutará mediante la realización del acto material de cierre del establecimiento, sin necesidad de otra actuación adicional.

Sin embargo, muchos jueces extendieron en forma perversa los efectos de la demanda de revisión judicial y entendieron que resultaba de aplicación en el caso de la ejecución de obligaciones de hacer y no hacer. Se trataba de una interpretación contraria en absoluto al texto expreso de la ley y que en la práctica condenó a la inacción a la Administración, lo que permitió el funcionamiento de establecimientos comerciales y la construcción de edificaciones sin contar con la respectiva licencia y exentas de cualquier control. Lo más grave es que esta práctica judicial alcanzó relativo consenso, a pesar que en un Pleno Nacional Contencioso Administrativo del año 2007 los jueces habían acordado no admitir a trámite este tipo de demandas.

La reciente Ley N° 30185 tiene por finalidad cerrar el paso a esta perniciosa y extendida práctica judicial. Lo que significa que a partir de su vigencia solo se podrán interponer demandas de revisión judicial en el caso de procedimientos de ejecución coactiva referidos a obligaciones de dar suma de dinero. No cabe interponer demandas de revisión judicial en contra de procedimientos de ejecución coactiva referidos a la ejecución de obligaciones de hacer y no hacer. De igual forma, aunque la ley aprobada no lo precisa, no cabe interponer demandas de revisión judicial en contra de la ejecución de medidas cautelares previas de obligaciones de hacer y no hacer (supuesto previsto en el artículo 13° de la LPEC), ya que en este caso tampoco se embargan ni afectan bienes, sin mencionar que en estricto no nos encontramos frente a un procedimiento de ejecución coactiva sino frente a una actuación administrativa anterior.

En realidad, la modificación resulta innecesaria ya que la norma es clara, pero nuestra agobiante debilidad institucional obliga a soluciones poco ortodoxas. Con todo, la Ley N° 30185 constituye un avance ya que ha solucionado una parte del problema. Sin embargo, resta afrontar un problema de mayor gravedad: el abuso de la revisión judicial en el caso de obligaciones tributarias.

Sigue leyendo

La potestad de autotutela

En las sociedades modernas, el Estado ha monopolizado el uso de la fuerza y prohibido su ejercicio a los particulares. Ante la existencia de un conflicto de intereses no será posible que las partes recurran a la violencia para dirimir sus diferencias ya que la justicia por mano propia ha sido proscrita del ordenamiento jurídico. Si un particular mantiene una pretensión frente a otro, corresponde entonces que desestime la autodefensa y recurra al proceso, en específico, a un juez, que actuará como un tercero imparcial. Esta obligación de recurrir a los tribunales se mantiene inclusive en aquellos casos en que se considere ociosa tal intervención por considerar el particular que le asiste la razón y el Derecho. El propietario que sufre la falta de pago de la renta por parte de su arrendatario deberá recurrir a un juez para obtener el desalojo y eventual pago de su deuda; si optara por desalojar a viva fuerza al inquilino, el Derecho protegería a este último, quien para recobrar su posesión podrá hacer uso de los interdictos, sin mencionar la existencia de un delito perseguible de oficio.

Sigue leyendo

Régimen laboral del ejecutor coactivo 3

En algún momento, en forma simultanea pero separada, se consultó a la Autoridad Nacional del Servicio Civil si los ejecutores y auxiliares coactivos podrían sindicarsever detalle aquí la Autoridad Nacional del Servicio Civil señaló que los auxiliares coactivos no cuentan con poder de decisión ni ejercen un cargo directivo, por lo que pueden sindicarse. Respecto de los ejecutores coactivos, SERVIR ha emitido el Informe N° 229-2010-SERVIR/GG-OAJ ver detalle 2, en el cual señala que no pueden sindicarse debido a que se encuentran excluidos de ese derecho los funcionarios o aquellos que ocupan cargos directivos.

Sigue leyendo

Suspensión del procedimiento de ejecución coactiva de obligaciones no tributarias por la interposición de un recurso o una demanda contenciosa administrativa

El supuesto de suspensión establecido en la ley (inciso e del numeral 16.1 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva) señala que deberá suspenderse el procedimiento cuando “se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda contencioso-administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado en el artículo 18°, numeral 18.3, de la presente ley.”Esta causal se encuentra referida única y exclusivamente a las obligaciones no tributarias.

De alguna forma, ésta también resulta una causal espejo de los requisitos que debe contener una obligación exigible coactivamente; cual es que el acto administrativo se encuentre consentido o se haya agotado la vía administrativa, por lo que, en lo principal, nos remitimos a lo ya estudiado con anterioridad.

Se entiende que la suspensión va a proceder si: a) los recursos se encuentran dirigidos contra el acto administrativo que sirve de título de ejecución; y, b) se hubieran interpuesto dentro del plazo de ley. Son estos dos requisitos los que debe verificar el ejecutor coactivo para determinar la conclusión del procedimiento.

Sigue leyendo

La tercería de propiedad en el procedimiento de cobranza coactiva

Puede ocurrir que al momento de la ejecución se embarguen bienes de propiedad de un tercero debido a que erróneamente se ha considerado que pertenecen al ejecutado. En tales casos, el remedio procesal previsto por la ley en favor del tercero es la tercería de propiedad, la que se sigue contra el obligado y se tramita dentro del procedimiento de ejecución coactiva ante el ejecutor coactivo.

La finalidad de la tercería de propiedad es el levantamiento del embargo en atención a que el bien afectado no corresponde al ejecutado. Para ello, el tercerista deberá probar no sólo que es propietario de los bienes afectados sino además que adquirió dichos bienes con anterioridad a la traba del embargo.

La tercería de propiedad será admitida si el tercero prueba su derecho con documento privado de fecha cierta, documento público u otro documento que acredite fehacientemente la propiedad de los bienes antes de haberse trabado la medida cautelar.

Conforme al artículo 245° del Código Procesal Civil, un documento privado adquiere fecha cierta, entre otros, desde la presentación del documento ante notario público a fin de que certifique la fecha o legalice la firma. Se trata, en estos casos, de instrumentos notariales extraprotocolares, los que adquieren fecha cierta a partir del momento en que el notario interviene.

Sigue leyendo

La revisión judicial del procedimiento de ejecución coactiva (texto completo)

Intro: Debido a las consultas realizadas con motivo del artículo anterior he preferido publicar el texto completo sobre revisión judicial. Espero sea de utilidad.

Nota: Debido a la promulgación de la Ley N° 30185 de mayo de 2014, lo comentado ya no resulta aplicable en el caso de obligaciones NO tributarias.

1.  Definición

La revisión judicial no es una institución nueva. Hace una tímida aparición en el artículo 23° de la original Ley Nº 26979, aunque en dicho momento sólo resultaba de aplicación para procesos ya fenecidos y de ahí su poco uso. Su escasa utilidad saltaba a leguas: ya producido el perjuicio, carecía de sentido solicitar auxilio judicial. El administrado requería medios de defensa inmediatos que pudieran detener la arbitrariedad y no simples evaluaciones ex post.

 Es el segundo Reglamento de la Ley Nº 26979 aprobado por Decreto Supremo Nº 069-2003 quien perfila los rasgos de la revisión judicial, los que serían definidos por la Ley Nº 28165.

 El proceso de revisión judicial tiene por objeto, como su nombre lo indica,  revisar la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para el inicio y trámite de un procedimiento de ejecución coactiva. Se asemeja en gran medida a la queja que se interpone ante el Tribunal Fiscal ya que no se permite un cuestionamiento de fondo sino de forma. Se trata de un proceso contencioso administrativo de carácter especial puesto que aquí no se va a discutir la validez de una decisión administrativa sino simplemente el cumplimiento por parte del ejecutor de las normas que regulan el procedimiento de ejecución coactiva.

Sigue leyendo

Régimen laboral del ejecutor coactivo

Hace algún tiempo señalamos que los ejecutores y auxiliares coactivos no deben ser designados como funcionarios de confianza dentro del Decreto Legislativo N° 276 y mucho menos deben ser incluidos dentro del régimen de contratación administrativa de servicios (CAS) aprobado mediante Decreto Legislativo N° 1057.

A pesar de ello, es frecuente que las entidades públicas incurran en tales prácticas (lo que demuestra que muchas veces la voluntad del legislador es clara, pero la voluntad del intérprete es oscura). Pues bien, mediante oficio N° 342-2012/SERVIR/PE  de fecha 14 de marzo de 2012, la Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR, ha emitido opinión al respecto, señalando que los ejecutores y auxiliares coactivos se sujetan al régimen laboral general de la entidad en la que presten servicios, no siendo posible su contratación bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057 ver detalle aquí.

En resumen, el ejecutor y auxiliar coactivos gozan de estabilidad laboral y por ello:

a)   No deben ser designados como funcionarios de confianza, sujetos a libre remoción, dentro de los alcances del Decreto Legislativo N° 276.

b)   No deben ser contratados bajo el régimen de contratación administrativa de servicios CAS, dentro de los alcances del Decreto Legislativo N° 1057.

c)   No deben ser contratados mediante contratos de servicios no personales o contratos de servicios, dentro de la regulación establecida por el Código Civil.

Por lo mismo, tratándose de instituciones públicas sujetas al régimen laboral de la actividad privada, la estabilidad debe entenderse en consonancia con lo dispuesto por la Ley de Productividad y Competitividad Laboral aprobado mediante el Decreto Legislativo N° 7828, hablándose en este caso de trabajadores que cuentan con un contrato laboral a plazo indeterminado. De otro lado, en lo que se refiere a gobiernos locales y demás entidades sujeta al régimen laboral de la actividad pública, la estabilidad encuentra su referencia en lo dispuesto por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, correspondiéndole, en consecuencia, al ejecutor y auxiliar, la calidad de personal nombrado inmerso dentro de la denominada carrera administrativa.

Sigue leyendo

La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva por fallecimiento del obligado

Introducción

Si la voluntad del legislador de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva  fue el permitir la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva única y exclusivamente en los casos por ella establecidos, debe declararse que tal esfuerzo —pese a ser encomiable— fue inútil. La línea de defensa tan cuidadosamente edificada por el legislador fue  prontamente rebasada por la realidad, por lo que podemos afirmar sin temor a equivocarnos que, en la actualidad, existen una gran cantidad de supuestos de hecho no recogidos en la ley que determinan y obligan a la suspensión del procedimiento. Uno de esos supuestos es la muerte de la persona.

La muerte de la persona

El artículo 61° del Código Civil, pese a su aparente simpleza, encierra una gran importancia. En dicho artículo se establece que “la muerte pone fin a la persona” y por consiguiente deja de ser sujeto de derechos y obligaciones. En términos simples, la muerte de una persona determina su inexistencia física y jurídica.

En ese orden de ideas, resulta claro que, al dejar de existir el obligado, carece de objeto iniciar o continuar un procedimiento de ejecución coactiva contra aquél que ya no constituye centro de imputación de obligaciones. No pueden afectarse sus bienes porque ya ha dejado de ser propietario de ellos y es un imposible físico y jurídico requerir a quien no está en el reino de los vivos cumplir con una obligación. Es por ello que, aunque no se encuentre previsto, resulta necesario en estos casos suspender el procedimiento de ejecución coactiva.

Hace ya muchos años expresamos esta posición en diversos encuentros académicos y hoy vemos con satisfacción que tal postura ha sido recogida por el Tribunal Fiscal. Como muestra puede leerse la RTF Nº 05948-2-2006 del 03 de noviembre de 2006 que señala lo siguiente: “Corresponde dar por concluido el procedimiento de cobranza cuando el obligado al pago ha fallecido”Ver aquí

La pregunta que surge es saber el destino final de la obligación a cargo del fallecido. En lo referente a las obligaciones tributarias debe atenderse a la regla general definida por el artículo 660° del Código Civil que establece que los bienes, derechos y obligaciones del causante se transmiten a sus sucesores, regla que de igual forma es recogida por el artículo 17° del Código Tributario y que establece que son responsables solidarios, en calidad de adquirentes, los herederos y legatarios hasta el límite del valor de los bienes que reciban. Empero, la obligación no se transmite simplemente sino que requiere una previa determinación de la deuda tributaria por parte de la Administración.

En lo referido a las multas tributarias o administrativas y, en general, a cualquier tipo de sanción, las mismas se extinguen con la muerte del infractor. Ello por el carácter personalísimo e intransmisible de las sanciones, conforme lo recoge el artículo 167° del Código Tributario que señala: “Por su naturaleza personal, no son transmisibles a los herederos y legatarios las sanciones por infracciones tributarias”.

Publicado en: “La ejecución coactiva. Comentarios al Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva”. Línea Negra Editores S.A.C. Lima, 2009.


Sigue leyendo

La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva por seguirse la acción contra persona distinta al obligado

El obligado dentro de un procedimiento de ejecución coactiva resulta ser aquél que así ha sido declarado en un acto administrativo previo. Luego, nada tiene que agregar el ejecutor coactivo para ayudar a identificar al obligado, ya que éste  se encuentra pre determinado en el título de ejecución, al igual que la obligación a su cargo.

No se trata entonces de discutir un aspecto de fondo, de identificar al “verdadero obligado” dentro de un procedimiento de ejecución coactiva, por decirlo de alguna manera, puesto que tal discusión —si existiese— debió haber sido materia de controversia al momento de tramitarse el procedimiento administrativo constitutivo o recursal. Ejemplo: el obligado al pago de una multa que se ampara en esta causal para indicar que el verdadero infractor es su vecino y no él. Igual puede ocurrir con el propietario de un inmueble que amparándose en esta causal indica que el real obligado al pago de arbitrios es su arrendatario porque así lo han convenido en el contrato de arrendamiento.

Ciertos o no, los mencionados argumentos no pueden ser materia de pronunciamiento por parte del ejecutor coactivo, debido a que éste no cuenta con facultades resolutivas y no puede emitir pronunciamiento sobre el fondo. El obligado al cumplimiento de la obligación ya fue determinado con anterioridad y sobre este punto el ejecutor coactivo no tiene autoridad.

Puede ocurrir, sin embargo, que se presenten casos de homonimia o confusión en los nombres o apellidos de una persona natural o en la denominación o razón social de una persona jurídica y no exista correspondencia entre la persona determinada como obligada en el acto administrativo previo y la persona que sufre los efectos del procedimiento de ejecución. Tal es el supuesto de hecho previsto en la norma como causal de suspensión: debe entenderse como un remedio contra el error en la identificación del obligado, pero no como un error en su determinación[1].

Indica la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva que, verificado el error, debe disponerse la suspensión del procedimiento. Esta afirmación es errónea. Lo que debe suspenderse son los actos de ejecución dirigidos contra la persona que erróneamente sufre los efectos del procedimiento (incluyendo por supuesto el levantamiento de los embargos, si hubieran), pero no debe producirse la suspensión del procedimiento sino que debe redirigirse contra el real obligado.

Ocurre también que, en otros casos, no se incurre en error en la identidad del obligado sino que es el propio ejecutor coactivo quien, de forma consciente, modifica la relación jurídica instaurada en el acto administrativo previo y dirige la ejecución en contra de un tercero al que considera el real obligado (por ejemplo, verifica que sobre un inmueble existe más de un propietario, por lo que amplía la cobranza del impuesto predial sobre ellos). Tal posibilidad debe ser descartada de plano en atención a que el ejecutor coactivo no cuenta con facultades de determinación o de resolución, por lo que la ejecución se debe dirigir en todo momento contra el obligado que así fue declarado en el acto administrativo previo[2].


[1] La RTF 1026-2-1998 del 23/12/98 preciso que cuando el inciso c) del artículo 16º de la Ley Nº 26979 señala que el ejecutor coactivo deberá suspender el procedimiento de ejecución coactiva cuando la acción se siga contra persona distinta al obligado, se refiere a que la acción de cobranza coactiva se dirige contra persona distinta a la cual se le inicio dicho  procedimiento.

[2] La RTF Nº 06538-2-2005 del 25/10/05 señala lo siguiente: “Que en el caso de autos al haberse emitido y notificado el valor (Orden de Pago Nº IP02583-2001) a nombre de Armando Vásquez Campos, propietario del predio ubicado en Jr. Aucayacu Nº        Tingo María,  y no a nombre de la quejosa, el procedimiento de cobranza coactiva se inició válidamente, sin embargo a partir de la Resolución Nº Cuatro la Administración pretende también cobrar a la quejosa, lo cual no se encuentra arreglado a ley;

Que en efecto, si la Administración considera que la quejosa es deudora tributaria, ya sea como contribuyente (copropietaria) o como responsable, debió comunicar ello formalmente  a la quejosa mediante la emisión de un acto administrativo, el cual podría ser materia de impugnación.”

Sigue leyendo