Archivo del Autor: Armando Mendoza Ugarte

Acerca de Armando Mendoza Ugarte

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Past docente universitario y conferencista. Ha publicado artículos de su especialidad en las revistas Caballero Bustamante, Gaceta Jurídica, Diálogo con la Jurisprudencia y otras. Ha publicado el el libro "La ejecución coactiva. Comentarios al Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva". Citas y consultas: Cel. 99718-2644 Correos: amendozau@pucp.edu.pe amendozau@hotmail.com

CONVOCATORIA A EJECUTORES, AUXILIARES COACTIVOS Y AFINES

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Nadie es una isla. O no debería serlo. Pero nosotros, los coactivos, somos islas. Aislados unos de otros, somos presa fácil. Ignoramos la suerte de los otros, aunque nos la imaginamos porque es la misma de nosotros. Sus denuncias, sus procesos disciplinarios, la hostilización, las difíciles condiciones de trabajo, sus dudas.

Hace muchos años intentamos romper ese aislamiento y creamos la Asociación Nacional de Ejecutores y Auxiliares Coactivos. Muchos la recuerdan: ¿y la Asociación?, me preguntan. Esbozo una sonrisa y no sé qué responder.

Y pasaron los años y la organización se ha convertido en una tarea pendiente. Y bueno, para ser breve, esta es una convocatoria nacional abierta a todos los coactivos y afines de todas las entidades y de todo el país para organizarnos. A todos los interesados por favor suscribirse al siguiente blog:

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Procedimiento de ejecución coactiva y revisión judicial

18 respuestas

* Publicado en la revista Actualidad Jurídica del mes de octubre de 2014.

Marco normativo

Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N° 26979, aprobado mediante Decreto Supremo N° 018-2008-JUS (06/12/2008): artículo 23°.

Introducción

La Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva[1] (en adelante LPEC) fue modificada sustancialmente en enero del año 2004, mediante la Ley N° 28165. Antes de esa fecha, y con todas sus limitaciones, la LPEC guardaba cierta coherencia y era consecuente con sus fines: favorecer la ejecución forzada de obligaciones y garantizar un debido proceso a los administrados. Esta doble finalidad se logró mediante el simple expediente de tomar prestada la parte pertinente del Código Tributario de 1996 (referida al procedimiento de cobranza coactiva) y agregar garantías y salvaguardas a favor del contribuyente. Empero —visto en retrospectiva— ésta fue una virtud, antes que un defecto. La LPEC no sólo permitió ordenar la actividad administrativa de los gobiernos locales sino que también otorgó un aceptable grado de eficacia al procedimiento de ejecución coactiva, sin descuidar la defensa del administrado.

Sin embargo, la Ley N° 28165 introdujo como causal de suspensión la simple interposición de una demanda de revisión judicial del procedimiento. A partir de ese momento, la ley destinada a servir el interés público sirve al interés privado y permite evitar con facilidad el cumplimiento de obligaciones de Derecho público.

En el presente trabajo intentaremos describir los excesos y consecuencias de una norma que ha sancionado la crisis del sistema local de ejecución coactiva y ha condenado a la pasividad a la Administración.

I. Autotutela, interés público y procedimiento de ejecución coactiva

El procedimiento de ejecución coactiva consiste en un conjunto de reglas que regulan la actuación de la Administración al momento de ejecutar de manera forzosa un acto administrativo que contiene una obligación de dar, hacer o no hacer a cargo de un particular.

Ahora bien, si la Administración puede ejecutar de manera forzada un acto administrativo es debido a que cuenta con una potestad de autotutela. Es decir, cuenta con “el privilegio excepcional de poder resolver sus propias situaciones jurídicas mediante el simple recurso de declarar su propio derecho e imponerlo a su vez a los particulares de manera directa y sin necesidad de intermediación judicial alguna”.[2] En virtud de tal potestad, la Administración puede dictar su propio derecho (v.g. determinar una deuda tributaria o imponer una multa) y ejecutarlo si es que existe tal necesidad (v.g. mediante un procedimiento de ejecución coactiva). Para tal cometido no es necesario que la Administración requiera el permiso o la autorización del Poder Judicial y tampoco necesita contar con el consentimiento del administrado. La Administración se basta a sí misma y por tal razón puede cautelar sus propias situaciones jurídicas. Como es fácil apreciar, la Administración cuenta con una facultad de carácter extraordinario y exorbitante, puesto que a ningún particular o sujeto de derecho se le otorga el privilegio de eximirse de recurrir a los tribunales.

Por supuesto, si la Administración cuenta con una facultad de tal naturaleza es debido a su deber de cautela y protección del interés público. La Administración se encuentra al servicio del interés público y es en procura de la defensa de tal interés donde se encuentra el fundamento material de la autotutela, “en una razón de expeditividad y eficacia en la gestión de los servicios y asuntos públicos que tiene confiada la Administración”.[3] Y esto es así porque, por lo menos en sistemas como el nuestro, “esta gestión no sería factible si la Administración tuviese que impetrar de los Tribunales por las vías comunes, propias de la vida civil, asistencia para imponer sus pretensiones o derechos cada vez que un administrado se opusiese a los mismos”.[4] La Administración, llamada a defender los intereses de la sociedad en su conjunto, debe contar con las armas que posibiliten tal cometido ya que “si el poder administrativo debe resultar vencedor en la confrontación poder administrativo/poder privado, no es porque éste sea de naturaleza superior, sino porque persigue la realización del interés público”.[5]

En síntesis, mediante el procedimiento de ejecución coactiva la Administración podrá ejecutar de manera forzosa sus decisiones en forma directa y pese a la oposición de los administrados debido a la prevalencia del interés público sobre el privado. En nuestro caso, si la ley permite que mediante un procedimiento de ejecución se recauden tributos es porque tales ingresos servirán para atender las necesidades públicas (salud, educación, seguridad, etc.). No puede quedar en manos del particular decidir si debe tributar o no ya que, en tal caso, el Estado no podría cumplir con sus fines esenciales.

II. La revisión judicial como causal de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva

En la actualidad, el razonamiento expuesto sólo constituye una declaración de principios antes que una realidad, ya que el artículo 23° de la LPEC introduce como causal de suspensión la interposición de una demanda de revisión judicial.[6]

En virtud de esta disposición, el particular puede obtener la inmediata suspensión de un procedimiento de ejecución coactiva si es que interpone una demanda de revisión judicial ante el Poder Judicial. No confundir. No se exige un pronunciamiento judicial (sentencia) ni tampoco el dictado de una medida cautelar dentro o fuera del proceso. En verdad, ni siquiera se exige que la demanda interpuesta se encuentre admitida a trámite (auto admisorio). Para ser claros, sólo se requiere la constancia de recepción de la demanda presentada ante la mesa de partes del Poder Judicial para suspender un procedimiento de ejecución coactiva. Interpuesta la demanda, basta solicitar la suspensión del procedimiento al ejecutor coactivo, acompañando una copia de la demanda, para que dicho funcionario se encuentre obligado por ley a ordenar la suspensión.

Como se puede apreciar, la incorporación de la revisión judicial como causal de suspensión del procedimiento ha consagrado la posibilidad increíble de obtenerse la suspensión de un procedimiento de ejecución a sola voluntad del administrado. La situación descrita no es reciente. Data de muchos años atrás y ha suscitado diversas críticas;[7] y, por supuesto, ha dañado gravemente el principio de autoridad, con el consiguiente perjuicio para la sociedad. Como ejemplo puede mencionarse lo que ocurrió en su momento con el transporte público. La LPEC permitió a los conductores actuar con impunidad ya que no importaba cuántas multas se les impusiera, bastaba interponer una demanda de revisión judicial para suspender la cobranza y de este modo podían continuar ejerciendo su descontrolada actividad, con el consiguiente perjuicio para el ordenamiento urbano y para la integridad física de los usuarios. Es decir, la conducta socialmente dañina era protegida por el propio Estado llamado a combatirla.

Pero el daño no se limitó a las multas de tránsito. Lo mismo ocurrió en el caso del control urbano. Establecimientos comerciales que no contaban con licencia o afectaban gravemente la salud o la seguridad pública eran clausurados por la autoridad municipal, pero seguían operando gracias a la interposición de una demanda de revisión judicial. Idéntica situación se presentó en el caso de obras y construcciones que no contaban con licencia y que fueron edificadas merced a la interposición de una demanda de revisión judicial.

Estos hechos motivaron la expedición de las leyes N° 30076[8] y N° 30185[9] por lo que, en la actualidad, ya no es posible utilizar la revisión judicial para estos casos. Sin embargo, esta anómala situación continúa y persiste en el caso de las deudas tributarias y multas no tributarias, cuya cobranza corresponde a los gobiernos locales y a entidades distintas a la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (en adelante SUNAT). En la actualidad no sólo existe un abuso de la revisión judicial sino que esta condenable práctica ha reducido el sistema de ejecución coactiva local a un conjunto de normas inoperantes.

III. La revisión judicial permanente

Como es sencillo suponer, la revisión judicial fue mal utilizada desde un inicio: el deudor que no deseaba honrar su deuda se limitaba a interponer una demanda de revisión judicial para evitar la cobranza. Por supuesto, los que con mayor frecuencia mal utilizan este mecanismo de defensa son los grandes deudores; por lo que, en parte por interés fiscal y en parte por evitar que se propague una conducta nociva, la Administración les dedicó mayor atención. De esta manera, se inició una sorda batalla entre la Administración y los contribuyentes que hacían uso de este recurso, la que ha concluido con la aplastante derrota de la primera y la instauración de una patología que, a falta de mejor término, hemos denominado revisión judicial permanente; es decir, el uso ilimitado e indefinido de demandas de revisión judicial para impedir una acción de cobranza coactiva.

Para una mayor ilustración detallamos las diversas modalidades mediante las cuales se expresa esta práctica:

1. La simple pero determinante suspensión del procedimiento

Ya indicamos que la interposición de una demanda de revisión judicial conlleva como principal efecto la suspensión del procedimiento. Pero, además, la suspensión determina también el levantamiento de cualquier embargo trabado sobre los bienes del obligado, conforme ya lo ha resuelto el Tribunal Fiscal:

“Que en consecuencia, al haber presentado la quejosa demanda de revisión judicial el 3 de enero de 2012 ante la Corte Superior de Justicia del Callao, según se aprecia a fojas 3 a 8, la Administración estaba obligada a suspender, entre otros, los procedimientos de ejecución coactiva seguidos con Expedientes N° 16781-2011-CC a 16790-2011-CC y a levantar las medidas cautelares trabadas en su contra, por lo que procede declarar fundada la queja presentada, debiendo aquella proceder a suspender los referidos procedimientos y levantar las medidas cautelares trabadas, notificando con arreglo a ley las respectivas resoluciones coactivas a la quejosa.”[10]

Esto ha sido aprovechado por los deudores de mala fe sometidos a un proceso de cobranza, quienes no dudan en interponer una demanda de revisión judicial pese a no contar con fundamentos y a sabiendas de sus nulas o escasas posibilidades de éxito.

Los defensores de la revisión judicial señalan que, en todo caso, la suspensión del procedimiento no es definitiva ya que la misma ley prevé su reinicio. Esta afirmación es cierta, pero prescinde de un dato de la realidad. En efecto, el numeral 23.4 del artículo 23° de la LPEC[11] señala que transcurridos sesenta días hábiles de interpuesta una demanda de revisión judicial sin un pronunciamiento judicial y sin que el deudor otorgue garantías, corresponderá reiniciar el procedimiento de ejecución. Claro está, salvo excepciones, nadie otorga tales garantías y, por tal motivo, la Administración reinicia el procedimiento. Sin embargo, la situación ya no es la misma: en el ínterin el deudor ha transferido sus bienes (en la mayoría de los casos mediante una conveniente simulación) o los ha ocultado, por lo que al momento de trabarse nuevamente embargo éste resulta infructuoso debido a que no existen bienes o resultan insuficientes para cubrir la deuda. En pocas palabras, el acreedor ha sido burlado.

2. La sucesiva e ilimitada interposición de demandas de revisión judicial

Se podría decir que, en todo caso, la interposición de una demanda de revisión judicial es solo un placebo, ya que transcurridos sesenta días hábiles deberá reiniciarse el procedimiento de ejecución coactiva y, mal que bien, la Administración nuevamente podrá ejercer su facultad de coacción. Pero tal suposición es incorrecta. Ocurre que en la actualidad, obtenida la suspensión del procedimiento en mérito de una demanda de revisión judicial, los deudores ni siquiera se preocupan en ocultarse o transferir sus bienes. Transcurridos sesenta días hábiles, y ya reiniciado el procedimiento de ejecución, el deudor interpone una segunda demanda de revisión judicial, logrando suspender nuevamente el procedimiento. Se dirá que ya interpuesta una demanda de revisión judicial no es posible interponer una nueva demanda sobre los mismos hechos, pero ocurre que el problema se desenvuelve en dos planos distintos: el judicial y el administrativo.

En el ámbito judicial, es claro que la interposición de una nueva demanda permitirá a la Administración deducir, por ejemplo, una excepción de litis pendencia, con lo cual la segunda demanda deberá ser rechazada. Pero es en el ámbito administrativo donde en realidad se decide la suerte de la Administración y del administrado. Y es aquí donde la interposición de una nueva demanda de revisión judicial determinará la suspensión del procedimiento, conforme ya lo ha señalado el Tribunal Fiscal en la RTF N° 03120-1-2012 de 2 de marzo de 2012:

“Que cabe precisar que el hecho que la quejosa hubiera presentado anteriormente demanda de revisión judicial ante la Corte Superior de Justicia de Lima, no justifica la negativa de la Administración a suspender la cobranza coactiva de conformidad con lo dispuesto en el numeral 23.3 del artículo 23° de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, por cuanto es el órgano jurisdiccional el encargado de evaluar la procedencia de la demanda, no correspondiendo dicho análisis a la Administración, criterio recogido de las Resoluciones del Tribunal Fiscal N° 06069-2-2010 y 00206-2-2001.”

Conforme a este pronunciamiento, no importa que con anterioridad el deudor haya interpuesto una demanda de revisión judicial. Puede interponer una segunda demanda de revisión judicial y es deber legal del ejecutor coactivo suspender el procedimiento.

Este razonamiento ha sido llevado al extremo y en la actualidad ocurre que los deudores interponen sucesivas demandas de revisión judicial en cada oportunidad que un procedimiento de ejecución coactiva es reiniciado por la Administración. Es decir, se interpone una segunda, tercera, cuarta demanda… y así hasta el infinito. De esta manera, la farsa está completa. Al deudor le bastará interponer demandas sucesiva e ilimitadamente para que, de igual manera, el procedimiento de ejecución se suspenda indefinidamente, con lo cual la Administración ve burlado su crédito.[12]

3. El rechazo in limine de las demandas de revisión judicial

Podría argüirse que, en todo caso, el Poder Judicial tiene la oportunidad de corregir estas distorsiones con motivo de emitir sentencia, pero esto no es posible.

Ocurre que, en la gran generalidad de los casos, las demandas interpuestas son rechazadas in limine debido a que adolecen de defectos formales. Esto impide un pronunciamiento de fondo por parte del Poder Judicial, pero tal imposibilidad carece de interés para el deudor. Su única y real pretensión era suspender el procedimiento de ejecución y esto lo ha logrado con sólo interponer una demanda. La suerte del proceso judicial le es ajena.

Es más, debe indicarse que en la actualidad los deudores presentan demandas de revisión judicial incumpliendo adrede los requisitos formales (v.g. no acompañan tasas judiciales, poderes insuficientes, etc.) a fin de que el Poder Judicial las declare inadmisibles. De esta forma, perdiendo ganan: evitan un pronunciamiento sobre el fondo (que previsiblemente les será desfavorable) y se encuentran en posibilidad de interponer nuevas demandas.

4. La carencia de eficacia de las sentencias y mandatos judiciales

Pero, ¿qué ocurre cuando se admite a trámite una demanda de revisión judicial y existe un pronunciamiento de fondo? En este caso el drama es mayor: puede haberse dictado sentencia en calidad de cosa juzgada a favor de la Administración pero esto es irrelevante: el deudor tiene la posibilidad de interponer una nueva demanda de revisión judicial y obtener la suspensión del procedimiento de ejecución.

Se dirá que en tal caso ya existe una sentencia en calidad de cosa juzgada y por lo tanto el deudor no podrá solicitar la revisión de lo ya discutido con anterioridad. Es probable que este razonamiento sea correcto, pero ocurre que al momento de admitirse la nueva demanda de revisión judicial el Poder Judicial ordena también suspender el procedimiento de ejecución coactiva y levantar los embargos trabados.[13] Puede que finalmente la nueva demanda sea desestimada, pero el daño ya está hecho.

No existen pronunciamientos del Tribunal Fiscal sobre este caso concreto, pero se presume que mantendrá el criterio ya expuesto con anterioridad respecto a que el ejecutor coactivo no puede evaluar la procedencia o improcedencia de una demanda y deberá ordenar la suspensión. Esto debido a que ya en la RTF N° 03275-Q-2014 del 27 de junio de 2014 dejó entrever tal razonamiento.[14]

5. La suspensión indefinida del procedimiento de ejecución coactiva

A todo esto debe agregarse otra anomalía que amenaza con propagarse. Ocurre ahora lo siguiente: ya suspendido el procedimiento de ejecución debido a la interposición de una demanda de revisión judicial, el deudor no aguarda siquiera que el procedimiento se reinicie. Antes del vencimiento del plazo de sesenta días hábiles el deudor interpone una nueva demanda de revisión judicial, con lo cual logra que el procedimiento que ya se encuentra suspendido se mantenga en ese estado indefinidamente. Es decir, de alguna manera, se produce la “re-suspensión” del procedimiento. Lo descrito puede resultar inverosímil, pero ya existen pronunciamientos —a nuestro juicio errados— del Tribunal Fiscal sobre el tema:

“Que de otro lado, si bien la quejosa ha presentado ante la Tercera Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima una cuarta demanda de revisión judicial contra el mencionado procedimiento de ejecución coactiva seguido con Expediente N° 2012-010193, la que se viene tramitando con el Expediente Judicial N° 04624-2014-0-1801-SP-CA-03, no se aprecia de autos que la Administración haya reiniciado el mencionado procedimiento de ejecución coactiva o trabado alguna medida cautelar en dicho procedimiento, por lo que la suspensión del procedimiento solicitada por la quejosa carece de sustento, dado que como se ha mencionado en los considerandos precedentes éste se encuentra suspendido.

Que sin perjuicio de lo expuesto y a título ilustrativo cabe indicar que el mencionado procedimiento de ejecución coactiva deberá mantenerse suspendido mientras se encuentre en trámite la demanda de revisión judicial seguida con Expediente Judicial N° 04624-2014-01801-SP-CA-03 conforme con las normas antes mencionadas.” [15]

En buena cuenta, esto significa que, en la práctica, el procedimiento de ejecución coactiva se mantendrá suspendido de manera indefinida.

Los problemas hasta aquí expuestos pueden resumirse de la siguiente manera:

a) La interposición de una demanda de revisión judicial es causal de suspensión de un procedimiento de ejecución coactiva, lo que permite al deudor sustraer sus bienes, determinando la ineficacia de la cobranza.

b) En cada oportunidad que se reinicie un procedimiento de ejecución coactiva podrá interponerse una nueva demanda de revisión judicial, lo que determina que el procedimiento deberá suspenderse nuevamente.

c) Se interponen demandas ante el Poder Judicial incumpliendo adrede los requisitos formales, lo que evita un pronunciamiento de fondo.

d) Toda decisión judicial deviene en ineficaz debido a la interposición de una nueva demanda de revisión judicial.

e) Antes de reiniciarse un procedimiento de ejecución coactiva se puede interponer una nueva demanda de revisión judicial, con lo cual se produce la “re-suspensión” del procedimiento.

En conclusión, un deudor puede no cancelar una deuda tributaria y su tranquilidad no se verá perturbada ni su patrimonio sufrirá desmedro. Le bastará interponer sucesivas demandas de revisión judicial para suspender de manera indefinida un procedimiento de ejecución coactiva.

IV. La injustificable existencia de la revisión judicial

El hecho que motivó y justificó la creación de la revisión judicial fue el abuso de las municipalidades en el caso de la imposición y cobranza de multas no tributarias. En realidad, utilizando como herramienta un procedimiento de ejecución coactiva se cometían ilícitos penales. Ocurría que diversas municipalidades distritales imponían millonarias multas a las empresas de servicio público bajo cualquier pretexto (v.g. instalar postes de alumbrado o de telefonía sin autorización municipal). Posteriormente iniciaban un procedimiento de ejecución coactiva y se dictaba una orden de embargo sobre el dinero de la empresa depositado en las entidades bancarias. Acto seguido, y de manera inmediata, el dinero era retirado, sin que la empresa afectada pudiera siquiera oponerse a la ejecución.

Pero si bien el problema era solamente la ejecución de obligaciones dinerarias de carácter no tributario, la solución fue general, permitiéndose que una demanda de revisión judicial suspenda la ejecución de obligaciones tributarias y no tributarias.

Sin embargo, en lo que respecta a las obligaciones tributarias (que constituyen el ingreso más importante de los gobiernos locales) el contribuyente ya cuenta con diversos y eficaces medios de defensa. Basta mencionar la queja, prevista en el artículo 155° del Código Tributario. Este remedio procesal se interpone ante el Tribunal Fiscal y tiene como principal finalidad corregir las actuaciones de la Administración Tributaria y reencauzar el procedimiento. Es decir, la queja y el proceso de revisión judicial tienen el mismo objeto y finalidad, pero la primera no requiere mayor formalidad y se resuelve en un plazo no mayor de veinte días hábiles. Es más, el Tribunal Fiscal tiene la facultad de ordenar temporalmente la suspensión del procedimiento antes de emitir un pronunciamiento. Lo resaltante es que se trata de un tribunal administrativo de reconocida capacidad e independencia, por lo que el contribuyente puede obtener un pronunciamiento conforme a ley; en tal sentido, era innecesario crear otro medio de defensa en materia tributaria.

El Tribunal Constitucional también ha ensayado una defensa y señalado en su momento que la revisión judicial protege el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del administrado, por lo que al “suspenderse la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva se evita que la administración ejecute el patrimonio del administrado, situación que garantiza la efectividad de las decisiones del Poder Judicial” (STC N° 0015-2005-PI/TC).

Empero, este razonamiento desconoce la potestad de autotutela de la Administración y que constituye uno de los pilares de su actuación. En nuestro ordenamiento, la regla general es que el control judicial de los actos de la Administración se realiza con posterioridad a su ejecución y no antes. Es por tal razón que, por ejemplo, la SUNAT ejecuta de manera forzada sus acreencias y la existencia de un posterior proceso contencioso administrativo no suspende el procedimiento de ejecución coactiva. Si el razonamiento del Tribunal Constitucional fuera válido, entonces debe por fuerza concluirse que también los procedimientos de cobranza coactiva iniciados por la SUNAT afectan el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del administrado; lo que, por supuesto, el Tribunal nunca ha afirmado.

V. Los efectos de una irrefrenable litigiosidad

Como se comprenderá, uno de los organismos más afectados con la revisión judicial es el Poder Judicial. Flaco favor se le ha hecho al encomendársele la revisión de la legalidad de los procedimientos de ejecución. En primer lugar, porque, en el mejor de los casos, los pronunciamientos del Poder Judicial concuerdan con anteriores pronunciamientos del Tribunal Fiscal, lo que obliga a preguntar respecto a la utilidad de los primeros. Y en segundo lugar, porque la revisión judicial constituye una carga gravosa. No existen datos respecto a la cantidad de demandas de revisión que se presentan o que se encuentran en trámite, pero de acuerdo a lo señalado por el propio Poder Judicial, las demandas de revisión judicial han contribuido a la sobrecarga procesal y obligado en su momento a declarar en emergencia las salas especializadas en lo contencioso administrativo.[16]

Otro problema es el económico: ¿cuánto dinero se ha dejado de percibir debido a la irrefrenable litigiosidad? No existen datos al respecto, pero de seguro (si consideramos agregados a nivel nacional), hablamos de cifras de siete u ocho dígitos. Por supuesto, el tesoro administrado por el gobierno nacional permanece incólume. Es la ya débil economía de los gobiernos locales la que se ve mermada, con lo cual se acentúa su deterioro.

Conclusión

La patología que aquí hemos denominado revisión judicial permanente no consiste en una hábil defensa judicial de los administrados que saben sacar partido de los vacíos o defectos de una ley para evitar el pago de una deuda. En realidad, es la natural consecuencia de una norma que antepone el interés privado al interés público y que ha sido concebida para dilatar y entorpecer los procedimientos de ejecución coactiva.

Puede uno preguntarse respecto a los intereses que se esconden detrás de esta ley y la razón por la cual subsiste pese a sus claras y evidentes desventajas, pero responder estas interrogantes escapa a los límites del presente trabajo y es una tarea que le corresponde a la teoría política.

Lo que toca ahora es restituir las cosas al estado anterior a la introducción de la revisión judicial y garantizar un debido proceso a los administrados. En materia tributaria, el Tribunal Fiscal brinda una adecuada protección mediante la queja, pero si esto resulta insuficiente puede mejorarse su trámite o agregarse otras garantías sin necesidad de recurrir a la revisión judicial. En el caso de la cobranza de multas no tributarias el Tribunal Fiscal carece de competencia, por lo que será necesario idear mayores frenos o cortapisas.

Esta labor de reforma es imperativa. No se trata en este caso de un debate de ideas respecto al papel de la Administración o si debe existir una mayor o menor intervención administrativa. Se trata de un tema ético y de eficacia de la actuación estatal. La Administración puede no funcionar adecuadamente e inclusive puede abusar de su poder y convertirse en un temible Leviatán, pero esto nos obliga a reformarla y no a destruirla. Porque si optamos por la inoperancia de la Administración, ella no estará cuando se la necesite. Y entonces, como temía Hobbes, el hombre se convertirá en lobo del hombre.

[1] La ley resulta de aplicación sólo para los procedimientos de ejecución coactiva que deben llevar a cabo los gobiernos locales y entidades distintas a la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria. En el caso de esta última institución, resulta de aplicación el Código Tributario, cuerpo legal que regula los procedimientos de cobranza coactiva.

[2] MENDOZA UGARTE, Armando. La ejecución coactiva. Comentarios al Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Línea Negra Editores, Lima, 2009, pp. 32-33.

[3] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Civitas, Madrid, 1986, Tomo I, p. 475.

[4] Ibídem, Tomo I, p. 475.

[5] BADELL MADRID, Rafael. La ejecución administrativa de los actos administrativos. En el portal electrónico: www.badellgrau.com.

[6] Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

Artículo 23.- Revisión judicial del procedimiento.

El procedimiento de ejecución coactiva puede ser sometido a un proceso que tenga por objeto exclusivamente la revisión judicial de la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y trámite para efectos de lo cual resultan de aplicación las disposiciones que se detallan a continuación:

(…)

23.3 La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5 de la presente Ley.

[7] MENDOZA UGARTE, Armando, op. cit., pp. 513-525. Nuestras opiniones pueden ser revisadas en el blog: http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdearmandomendozaugarte.

[8] Ley N° 30076 del 19 de agosto de 2013.

Undécima Disposición Complementaria Final. Revisión judicial en casos de accidentes de tránsito.

No es de aplicación a los casos de imposición de papeletas de tránsito lo previsto en el numeral 23.3 del artículo 23° de la Ley 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. En estos casos, la presentación de la demanda de revisión judicial no suspende la ejecución de los cobros coactivos por aplicación de papeletas de tránsito, salvo mandato judicial.

[9] Ley N° 30185 del 6 de mayo de 2014.

Artículo único.

Modifícase el numeral 23.3 del artículo 23 de la Ley 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, modificado por la Ley 28165, Ley que Modifica e Incorpora Diversos Artículos de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, en los términos siguientes:

“Artículo 23.

(…)

23.3 La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva, únicamente en los casos de actos administrativos que contengan obligaciones de dar, hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5 de la presente Ley (…).”

[10] RTF N° 2627-8-2012 del 22 de febrero de 2012. Se trata de una jurisprudencia invariable del Tribunal Fiscal y que data de hace muchos años.

[11] Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

Artículo 23°

(…)

23.4 La Corte Superior deberá emitir pronunciamiento sobre la demanda de revisión por el solo mérito de los documentos presentados, sin perjuicio de lo establecido en el numeral 23.2.

Si la Corte Superior no emite resolución al término de los sesenta (60) días hábiles desde la presentación de la demanda, se mantendrá la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, inclusive durante el trámite del recurso de apelación ante la Corte Suprema a que se refiere el numeral 23.8, siempre que el demandante a su elección, presente en el proceso póliza de caución, carta fianza irrevocable, incondicional y de ejecución inmediata, emitida por un Banco local de primer orden a nombre de la entidad acreedora por el importe de la obligación renovable cada seis (6) meses; o efectúe la consignación del monto exigido ante el Banco de la Nación, a nombre de la Corte Superior de Justicia. La ejecución de la póliza de caución, carta fianza o la entrega al Ejecutor Coactivo de los fondos consignados sólo procederá cuando medie orden judicial expresa.

[12] Un ejemplo concreto de lo descrito puede apreciarse siguiendo las RTF N° 20076-11-2011, 8254-3-2012, 12845-4-2012, 6769-3-2013 y 3275-Q-2014. El expediente coactivo N° 2011-001820 materia de sucesivas quejas ha sido objeto de siete revisiones judiciales y de igual número de suspensiones. Y la cuenta sigue.

[13] Por ejemplo, mediante sentencia REV. JUD. N° 3757-2010 la Corte Suprema confirma la sentencia emitida por la Segunda Sala Contenciosa Administrativa que declara improcedente una demanda de revisión judicial. Reiniciado el procedimiento, el contribuyente interpone una nueva demanda de revisión judicial ante la Primera Sala Contenciosa Administrativa, la que admite a trámite la demanda y nuevamente ordena la suspensión del procedimiento coactivo (expediente judicial N° 02288-2014-0-1801-SP-CA-01).

[14] Se trata de un procedimiento de ejecución coactiva suspendido por haberse interpuesto una demanda de revisión judicial. Transcurridos sesenta días, el Poder Judicial emite un auto y ordena levantar la suspensión y reiniciar la cobranza coactiva, pero el contribuyente interpone una nueva demanda de revisión judicial. Interpuesta una queja el Tribunal Fiscal consideró lo siguiente:

“Que ahora bien (…) la quejosa interpuso una nueva demanda de revisión judicial contra los procedimientos de ejecución coactiva materia de autos, ante la Tercera Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima, el que se viene tramitando con Expediente N° 02979-2014-0-1801-SP-CA-03, por lo que la Administración está obligada a suspender los procedimientos coactivos (…), de conformidad con los artículos 16° y 23° de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aún cuando aquélla hubiera presentado anteriormente demandas de revisión judicial, por cuanto es el órgano jurisdiccional el encargado de evaluar la procedencia de la demanda, criterio recogido por este Tribunal en la Resolución N° 20428-8-2011.”

[15] RTF N° 4442-Q-2014 del 5 de setiembre de 2014. En igual sentido la RTF N° 08207-3-2013 del 20 de mayo de 2013. En este caso el Tribunal Fiscal ordenó suspender el procedimiento de ejecución en mérito a haberse interpuesto una nueva demanda de revisión judicial. Al hacerle notar la Administración que ya el procedimiento se encontraba suspendido por una demanda de revisión judicial anterior, el Tribunal señaló: “Que sin perjuicio de lo expuesto, a título ilustrativo, debe señalarse que de haberse suspendido los procedimientos coactivos materia de la referida queja con anterioridad a la emisión de la aludida resolución [se refiere a la resolución del Tribunal Fiscal que ordenó la suspensión] ya no existiría necesidad de que el ejecutor coactiva disponga nuevamente su suspensión, debiendo únicamente mantenerse en aquel estado, según corresponda.”

[16] Poder Judicial. Proyecto de ley N° 1525/2012 remitido al Congreso de la República mediante Oficio N° 5518-2012-SG-CS-PJ del 18 de setiembre de 2012. En este mismo documento se ha señalado que si bien es deseable proteger los derechos de los ciudadanos, no se puede “hacer uso de los mecanismos legales vigentes de forma abusiva con el solo objeto de beneficiarse con los defectos de la ley” y con el único propósito de “paralizar las ejecuciones coactivas, pese a que los impugnantes saben del poco o nulo éxito que tendrán.”

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Régimen laboral del ejecutor coactivo 7: ejecutor coactivo no es funcionario

1 respuesta

SERVIR ha emitido el Informe N° 118-2014-SERVIR/GPGSC de fecha 5 de marzo de 2014, En pocas palabras, señala que el ejecutor coactivo no es funcionario, conforme a las características de un funcionario establecidas en la Ley Marco del Empleo Público. ver aquí

Es una opinión de parte interesada (igual que la nuestra), por lo que es solo el Poder Judicial quien puede interpretar en definitiva la LPEC y la LMEP; y en esta materia existen sentencias contradictorias.

En todo caso, lo que se debe reclamar a SERVIR es coherencia, ya que años atrás opinaba lo contrario, señalando que los ejecutores no podían sindicarse debido a que eran funcionarios. ver aquí 2

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Breve comentario de la Ley N° 30185

27 respuestas

* Publicado en la revista Actualidad Jurídica del mes de mayo de 2014.

El numeral 1 del artículo 23° del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva (en adelante LPEC) establece solo dos supuestos en los cuales un administrado puede interponer una demanda de revisión judicial:

a) Cuando iniciado un procedimiento de ejecución coactiva se hubiera ordenado un embargo sobre los bienes del obligado; y,

b) Después de concluido el procedimiento de ejecución coactiva.

El primer supuesto hace referencia a procedimientos de ejecución coactiva de obligaciones de dar suma de dinero por deudas tributarias y no tributarias, debido a que únicamente por tales obligaciones se pueden dictar y trabar embargos sobre bienes y ordenar su posterior remate. No resulta aplicable en el caso de procedimientos de ejecución coactiva de obligaciones de hacer y no hacer (tales como clausuras, suspensión de obras, demoliciones, etc.), ya que su ejecución solo requerirá realizar el acto material ordenado; es decir, trasladar en el plano fáctico lo idealmente ordenado en un acto administrativo. Por ejemplo, una orden de clausura se ejecutará mediante la realización del acto material de cierre del establecimiento, sin necesidad de otra actuación adicional.

Sin embargo, muchos jueces extendieron en forma perversa los efectos de la demanda de revisión judicial y entendieron que resultaba de aplicación en el caso de la ejecución de obligaciones de hacer y no hacer. Se trataba de una interpretación contraria en absoluto al texto expreso de la ley y que en la práctica condenó a la inacción a la Administración, lo que permitió el funcionamiento de establecimientos comerciales y la construcción de edificaciones sin contar con la respectiva licencia y exentas de cualquier control. Lo más grave es que esta práctica judicial alcanzó relativo consenso, a pesar que en un Pleno Nacional Contencioso Administrativo del año 2007 los jueces habían acordado no admitir a trámite este tipo de demandas.

La reciente Ley N° 30185 tiene por finalidad cerrar el paso a esta perniciosa y extendida práctica judicial. Lo que significa que a partir de su vigencia solo se podrán interponer demandas de revisión judicial en el caso de procedimientos de ejecución coactiva referidos a obligaciones de dar suma de dinero. No cabe interponer demandas de revisión judicial en contra de procedimientos de ejecución coactiva referidos a la ejecución de obligaciones de hacer y no hacer. De igual forma, aunque la ley aprobada no lo precisa, no cabe interponer demandas de revisión judicial en contra de la ejecución de medidas cautelares previas de obligaciones de hacer y no hacer (supuesto previsto en el artículo 13° de la LPEC), ya que en este caso tampoco se embargan ni afectan bienes, sin mencionar que en estricto no nos encontramos frente a un procedimiento de ejecución coactiva sino frente a una actuación administrativa anterior.

En realidad, la modificación resulta innecesaria ya que la norma es clara, pero nuestra agobiante debilidad institucional obliga a soluciones poco ortodoxas. Con todo, la Ley N° 30185 constituye un avance ya que ha solucionado una parte del problema. Sin embargo, resta afrontar un problema de mayor gravedad: el abuso de la revisión judicial en el caso de obligaciones tributarias.

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Consultas frecuentes

10 respuestas

Este es un nuevo espacio dentro del blog. Siempre trato de responder las consultas que tienen a bien formularme. Pero ocurre que muchas veces las consultas son similares o mi respuesta se pierde entre todos los comentarios. Por eso, en esta columna trataré de incluir las más interesantes o que pueden resultar de mayor utilidad. Perdonen si las respuestas no son muy extensas y perdonen también si muchas veces no doy respuestas como verdades absolutas, pero en esto prefiero seguir un pequeño pasaje descrito en El nombre de la rosa. Se trata de la conversación de Guillermo de Baskerville con Adso, su ayudante, y que éste último narra:

“En aquel momento comprendí cómo razonaba mi maestro (…). Comprendí que, cuando no tenía una respuesta, Guillermo imaginaba una multiplicidad de respuestas posibles, muy distintas unas de otras. Me quedé perplejo.

-Pero entonces -me atreví a comentar-, aún estáis lejos de la solución…

-Estoy muy cerca, pero no sé de cuál.

-¿O sea que no tenéis una única respuesta para vuestras preguntas?

-Si la tuviera, Adso, enseñaría teología en París.

-¿En París siempre tienen la respuesta verdadera?

-Nunca, pero están muy seguros de sus errores.

-¿Y vos? -dije con infantil impertinencia-. ¿Nunca cometéis errores?

-A menudo -respondió-. Pero en lugar de concebir uno solo, imagino muchos, para no convertirme en el esclavo de ninguno.”

Bien. Ya avisados. Las preguntas estan sin editar, ni correcciones y las pueden encontrar en el área de consultas.

I. OBLIGACIÓN EXIGIBLE
1. Pregunta:
Dr. Buenas Tardes, mil disculpas del caso que vuelva a insistir con la consulta, por favor si me ayuda sustentado en doctrina, jurisprudencia y normas respectivas:
1) Para los casos de Impuesto Predial y Arbitrios, es necesario que se emita primero la Resolución de determinación (Art.76° C.T) y luego la Orden de pago (Art. 78°)? teniendo en cuenta que el contribuyente hizo una primera declaración y liquida el Impuesto como el Arbitrio respectivo y comunica al contribuyente mediante una cuponera para que cumpla con pagar el tributo en forma trimestral o anual. 2) Para el impuesto al Patrimonio Vehicular, es necesario que se emita primero la Resolución de determinación y luego la Orden de Pago, pues en la Municipalidad Provincial de Cañete, se han emitido valores inclusive la determinación y la multa en la misma resolución. 3) Los valores de Impuesto Predial o de arbitrios de años anteriores al 2008 estando en cobranza coactiva, deben ser devueltos a Gerencia de Administración Tributaria sin que exista el acto administrativo declarando la prescripción de dichas deudas tributarias.
Respuesta:
Buenas noches:
Sobre lo consultado:
1. En el caso del impuesto predial lo que corresponde es emitir una orden de pago si se toma como sustento la declaración del contribuyente. Si la deuda se origina en una fiscalización corresponde emitir una resolución de determinación. Los arbitrios son determinados por la Administración por lo que corresponde emitir una resolución de determinación.
2. En el caso del impuesto vehicular se debe emitir una orden de pago. Es similar al impuesto predial.
3. Todas las deudas son exigibles y ninguna deuda ha prescrito salvo cuando la Administración así lo ha declarado. Debe proseguir la cobranza, salvo que se declare su prescripción o extinción.
Base legal: Código Tributario y LPEC.
2. Pregunta:
Felicitaciones por su labor, mi interrogante es la siguiente, ¿los viáticos no gastados que no han sido rendidos y devueltos (la persona ya no trabaja en la entidad) son ejecutables coactivamente por la Entidad Pública? del mismo modo si la Entidad por error deposito dinero de más (sueldo) a una persona que dejo de tener vínculo laboral, puede ejecutar su cobro por la vía coactiva, teniendo en cuenta el inciso a) del artículo 12 de la Ley N° 26979 o dichas obligaciones no constituyen ingresos públicos? Gracias. Cómo podrá apreciar el inciso en referencia es bastante general, lo que puede llevar a las entidades a interpretar que todo se puede ejecutar coactivamente, más en lo personal considero que ello no es así. En la práctica dichos casos se ven a nivel jurisdiccional como obligación de dar suma de dinero. Existe poco o casi nulo desarrollo doctrinario al respecto.
Respuesta:
Buenas noches. Gracias por los comentarios. Su análisis es correcto. Una obligación es exigible coactivamente no porque el acreedor sea la Administración sino porque se trata de una obligación de Derecho público y por ser ex lege. Es decir, es una obligación creada por ley y es solo la ley la que determina que se trata de una obligación de Derecho público (un claro ejemplo es la obligación tributaria). Pero además, por lo general es la propia ley la que señala que dicha obligación es exigible de manera forzada. De ninguna manera los casos propuestos son obligaciones susceptibles de ejecución administrativa.
3. Pregunta:
Dr. Mendoza un gran honor saludarlo y me permito hacerle una consulta.
Dígame el Ejecutor Coactivo dentro de sus facultades de calificación de los actos administrativos como es una Orden de Pago del Impuesto Predial debe pedir que previamente a iniciar un procedimiento coactivo la Entidad ( Recaudación Tributaria) remita copias de las constancias de notificación de las declaraciones juradas mecanizadas?. Se debe tener en cuenta que la jurisprudencia del Tribunal Fiscal declara fundada muchas quejas cuando la municipalidad no remite copias de las constancias de notificación de las citadas declaraciones juradas. ¿Sería recomendable que el Ejecutor actúe de esa manera o la existencia de tales cargos no forman parte de la exigibilidad de la deuda?
Respuesta:
Buenas noches:
Gracias por los comentarios. La pregunta es muy interesante y, por lo mismo, compleja. El tema de las declaraciones juradas mecanizadas es un tema aparte y, al respecto, un adecuado estado de la cuestión lo brinda el Tribunal Fiscal en su jurisprudencia vinculante. La lógica consecuencia de esta jurisprudencia es la exigencia de las notificaciones de las “cuponeras” cuando se interponen quejas ante el Tribunal Fiscal. ¿Debe entonces el ejecutor requerir el cargo de notificación? La respuesta depende de la posición que se adopte frente a la disposición legal que establece que el ejecutor debe verificar que el acto administrativo materia de ejecución debe “emitirse conforme a ley”. Lástima que la falta de espacio no permita sustentar mejor mi opinión, pero siempre he considerado que el ejecutor no debe realizar un análisis exhaustivo respecto de la validez del acto administrativo, ya que se abren peligrosas posibilidades. Es decir, así como puede revisar la notificación de “cuponeras”, podría revisar el “quantum” de las resoluciones de determinación, la base imponible del impuesto predial o los criterios de distribución del costo de los arbitrios y la lista de lo revisable sería interminable. En estos casos, mejor proceder como los antiguos: con prudencia.
II. EMBARGO Y TERCERÍA DE PROPIEDAD
1. Pregunta:
Muy interesante su artículo, solo me queda una duda y quisiera saber si es posible poder despejarla, en el caso de que un inquilino se entera de que a su arrendador le van a embargar bienes por deuda tributaria en la dirección de su inquilino, lógicamente el inquilino se va a ver perjudicado por que le van a embargar sus bienes por una deuda que no es de él, la pregunta es el inquilino también puede presentar esta demanda, gracias
Respuesta:
El tercero no puede interponer la demanda de revisión judicial ya que no es el obligado y, por tanto, no va a ser perjudicado con la labor de cobranza. En estos casos simplemente el inquilino debe informar que es un arrendatario y adjuntar su título para evitar cualquier confusión respecto a la propiedad de los bienes. Si pese a eso se realiza un embargo, se debe interponer una tercería de propiedad (ver blog).
2. Pregunta:
Buenas tardes doctor compre un carro con papeletas pero sin medida cautelar pero las papeletas siguen figurando en mi gravamen a pesar que está a mi nombre puedo tener problemas más adelante por las deudas que aun figuran en el gravamen que fueron del antiguo dueño. Gracias por su respuesta. Saludos.
Respuesta:
En principio, debe indicarse que el nuevo propietario adquiere la propiedad, no la deuda. Sin embargo, aquí hay que hacer un corte. Si antes de la transferencia de propiedad se trabó embargo sobre el auto, éste permanece como un gravamen. Empero, si al momento de la transferencia no existe embargo trabado, ya no podrá dictarse embargo debido a que el bien tiene un nuevo propietario. En este último caso es necesario que la transferencia conste en un documento de fecha cierta (v.g. firmas legalizadas ante notario).
3. Pregunta:
Hola doctor me ha pasado un caso peculiar, resulta que compre un vehículo y al comprarlo en el gravamen de la policía no existía medida de captura, sin embargo cuando fui a declarar mi impuesto vehicular me informaron que hace 8 meses mi vehículo tiene una orden de captura por una deuda no tributaria y tengo que pagarla si deseo evitar la captura de mi carro, lo que entiendo es que el ejecutor dicto una orden pero no la trabo y han pasado muchos meses y cuando llegue la orden de captura el carro ya está a mi nombre, usted cree que podría solicitar una tercería, y cuál sería la norma que me sustenta, por lo pronto fui a orientación de la sat donde me dicen que pague nada más.
Respuesta:
Buenos días:
En un procedimiento de tercería deben tomarse en cuenta dos momentos: cuando se trabó el embargo y cuando se produjo la transferencia de propiedad a favor del tercerista. En este caso, en efecto, debe determinarse en qué momento se trabó el embargo, que, entiendo, se produce con la desposesión del vehículo y no antes, por lo que la tercería tiene fundamento. Al respecto, revisar jurisprudencia del Tribunal Fiscal en el mismo sentido.
4. Pregunta:
Dr. Mendoza muchas gracias por sus excelentes comentarios y sapiencia jurídica. Cuál es su opinión respecto a la práctica y razonamiento policial respecto a que no pueden brindar las garantías cuando no se encuentra presente el Ejecutor en una diligencia y solamente se encuentra el auxiliar. Al parecer se interpreta de una manera errónea el dispositivo legal por cuanto lo que la ley exige es que las resoluciones se encuentren firmadas por el ejecutor. El auxiliar solo cumple con lo ordenado por el Ejecutor en la resolución respectiva en consecuencia no sería necesario siempre la presencia del titular del procedimiento bastando solo la presencia del auxiliar
Respuesta:
Buenas tardes:
Gracias por los comentarios. En efecto, existe una renuencia de la Policía Nacional para brindar el apoyo solicitado. Y para tal cometido se alegan diversos argumentos, los que a nuestro juicio no son valederos.
Respecto a lo comentado, no es necesaria la presencia del ejecutor en toda diligencia, pudiendo el auxiliar realizar tal cometido. Para evitar toda duda, se sugiere mencionar tal circunstancia en la resolución.
5. Pregunta:
“Que acciones se puede seguir contra un obligado que, en pleno procedimiento coactivo, estando embargado su bien en forma de inscripción, lo enajena, y a la fecha ya no cuenta con otros bienes susceptibles de embargo. Si bien los nuevos propietarios bajo las condiciones como lo adquirieron el bien para efectos del levantamiento del embargo, el obligado debe cumplir previamente con su deuda; sin embargo, la exigencia del cumplimiento de la obligación inmediata dependerá de la disponibilidad económica del deudor, así, como de los nuevos propietarios que decidan asumir la obligación. En cuanto al obligado, que acciones coercitivas o judiciales se puede seguir. Asimismo, si el obligado decide interponer demanda de revisión judicial en esta etapa, la entidad ejecutante se encontraría en la obligación de levantar el embargo en forma de inscripción pese que el obligado ya no es propietario del inmueble.”
Respuesta:
1. Los nuevos adquirentes adquieren la propiedad, pero no la deuda. En lo que se refiere a las acreencias tributarias, la deuda persigue al obligado y no al predio; por lo que los nuevos adquirentes serán responsables solo de las deudas que se generen en adelante.
No confundir con la exigencia de pagar el impuesto predial del último ejercicio para efectos de inscribir la transferencia en los registros públicos. Se trata solo de un requisito para inscribir una propiedad (una formalidad), pero no significa que la deuda se ha trasladado al nuevo adquirente.
2. Puede ocurrir, y de hecho ocurre, que el obligado no cuente con un patrimonio susceptible de embargo, por lo que en tal caso la cobranza será infructuosa. Pero hay que hacer tres comentarios: i) esa es una situación en un momento dado. A futuro, el obligado podrá contar con un patrimonio, por lo que se sugiere un seguimiento periódico; ii) se sugiere trabar embargos cada cierto tiempo (en forma de retención bancaria, a terceros u otros), a fin de generar riesgo; iii) puede evaluarse de reportar al deudor en una central de riesgo.
3. La pregunta interesante es la interposición de una demanda de revisión judicial. Tengo mi propia y particular opinión sobre el tema, pero considero que en el Tribunal Fiscal o en el Poder Judicial se le dará la razón debido a que, en última instancia, es el obligado (pienso que esto será lo que ocurrirá debido a la rígida jurisprudencia del TF, pero no es precisamente mi opinión).
Por último, siguiendo con el ejemplo, no puede ocurrir lo contrario: si los nuevos adquirentes interponen una demanda de revisión no debería admitirse ni debería suspender la cobranza.
III. CAUSALES DE SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
1. Pregunta:
Interesante e ilustrativa los artículos, en mi caso por ejemplo vivo en zona de problemas fronterizos entre dos municipalidades de acuerdo a la sunarp, recibos de servicios, tienen la dirección de Santa María y así tributo pero Huacho me envía ordenes de cobranza coactiva respondí lo que antes manifesté e hice llegar copia de cada documento, nunca me respondieron he hicieron el cobro de mis ahorros y el banco por tramite también me ha cobrado por el trámite y más aún me entero que en el exp. hay una resolución que me declaran improcedente mi pedido y esta nunca me la enviaron, que hacer en estos casos.

Respuesta:
Cuando se trata de problemas de límites la ley y la jurisprudencia del Tribunal Fiscal han aclarado el tema: si el predio se encuentra inscrito en el distrito X, el distrito Y no podrá cobrar los tributos. Si a pesar que se solicita la suspensión no hay respuesta, el contribuyente puede recurrir vía queja al Tribunal Fiscal o interponer revisión judicial. Gracias por los comentarios y prometo publicar lo alguna vez escrito sobre el tema.
2. Pregunta:
Buenas noches doctor y disculpe que le envié tan tarde mi inquietud, tengo varios expedientes que me piden la anulación de la resolución número uno, resolución que da inicio al procedimiento coactivo, pero del texto se concluye que están solicitando la suspensión por que pagaron y/o interpusieron recurso de reconsideración, mi pregunta es la nulidad que piden lo ADECUO como SUSPENSIÓN, y si fuera así cual el articulo correspondiente, o solamente lo suspendo gracias con sus consejos. Buenas noches doctor, espero pronta respuesta.
Respuesta:
Buenas noches:
La solicitud de suspensión es la simple oposición del obligado a la actividad de ejecución que despliega la Administración por diversos motivos previstos en la ley y que no se refieren a la validez de las resoluciones de ejecución ya que en estos casos si nos encontramos frente a supuestos de nulidad. ¿Qué ocurre si el administrado solicita la nulidad pero describe una causal de suspensión? Por aplicación supletoria de la Ley del Procedimiento Administrativo General, corresponde al ejecutor coactivo entender la solicitud de nulidad como una solicitud de suspensión y darle el trámite correspondiente. Conviene hacer siempre la distinción ya que, por regla general, la nulidad no impide reiniciar el procedimiento si con posterioridad se subsana el vicio o error. Es cierto que lo mismo puede ocurrir con algunos supuestos de suspensión, pero no constituye una regla.
3. Pregunta:
DR. Permítame felicitarlo por la redacción de sus artículos, son muy precisos, puntuales y esclarecen muchos conceptos. Me atrevo hacerle una pregunta relacionada con el tema que Usted domina: Tributación Municipal…Una Municipalidad traba medidas cautelares contra dos contribuyentes con deudas coactivas fuertes, un buen día el Ministerio del Interior mediante oficio manifiesta que ellos son los administradores de esos bienes inmuebles, porque los mismos se encuentran judicializados por TID, y solicita el Ministerio (de manera textual) “que se levante las deudas tributarias generadas por estos bienes inmuebles”; mi posición es que no procede, para empezar el termino no está normado dentro de la Ley 26979 ni en su TUO, y tampoco su pedido se encuentra enmarcado dentro de las causales de suspensión, le agradecería doctor si fuera tan amable de manifestar su posición. Anticipadamente mil gracias.
Respuesta:
Buenos días:
Gracias por sus comentarios. La pregunta está referida a la cobranza del, digamos, “verdadero obligado de la deuda tributaria”. Si el ejecutado afirma que no es el obligado o un tercero afirma que es el verdadero obligado, son cuestiones que no pueden ser resueltas por el ejecutor coactivo, ya que no es su competencia determinar al obligado ni el monto de la obligación a su cargo. Le corresponderá a la Administración emitir pronunciamiento al respecto. Por ejemplo, si se sigue un procedimiento de ejecución por impuesto predial del año 2014 y el ejecutado ha vendido dicha propiedad el año 2010, será la Administración la que emita el acto administrativo señalando que dicha obligación no le corresponde y dejando sin efecto las órdenes de pago o resoluciones de determinación. Luego, el ejecutor dará cumplimiento a lo resuelto.
4. Pregunta:
Buenos días doctor armando mi esposo tiene una ejecución coactiva la cual ya se están cobrando a través del pago que le hace el estado por su trabajo resulta que esta ejecución coactiva viene por no contar con el libro de reclamaciones en el 2011 por una botica que pusimos a prueba solo dos meses duro esta botica en ese año y la resolución nos llega tirada en la escalera el 2013 hemos contado con una mala abogada que no supo solucionar nuestro problema a debido tiempo ya hora ya está en infocorp desde noviembre del año pasado y encima le están descontando de su sueldo ya 2 meses la multa es de 12,oooooo soles pero la botica ya no lo tenemos desde el 2011 era en un lugar alquilado y nunca nos llegó las notificaciones para poder parar eso…..dígame se puede hacer algo al respecto. He consultado con otros abogados pero me dicen que ya no se puede hacer nada una vez que ya están cobrando
Gracias espero su respuesta
Respuesta:
Buenas noches.
Perdón por la demora. Es cierto que, en teoría, una vez consentido el acto administrativo es poco lo que se puede hacer. Ahora bien, podría analizarse el tema de la notificación de la multa. Si está mal notificada es posible discutir el tema de fondo mediante un recurso administrativo. Para saber si la multa se encuentra mal notificada es necesario que accedan al expediente o pidan una copia. Luego verificar si está bien notificada conforme los requisitos de la Ley del Procedimiento (no Código Tributario por tratarse de una multa no tributaria). Un elemento que será importante discutir y probar es si en la fecha estaban ocupando o no el inmueble.
Sobre la retención, tomar en cuenta que hay límites para el embargo. No puede afectar toda su remuneración.

5. Pregunta:
Estimado Dr. Mendoza:
En primer lugar felicito su blog muy didáctico. Pero tengo una duda si está agotada la vía administrativa y se presenta una demanda contenciosa administrativa suspende un acto administrativo de clausura y no sería necesario una medida cautelar. En lo personal creo que no pero deseo su opinión como especialista.
Saludos y gracias,
Respuesta:
Buenas noches:
Gracias por sus comentarios. En efecto, en este caso la interposición de la demanda tiene la virtud de suspender la ejecución administrativa hasta la conclusión del proceso. Se trata de una excepción a la regla general establecida en la ley del contencioso.
IV. REVISIÓN JUDICIAL
1. Pregunta:
Dr. Mendoza es un placer jurídico leer sus comentarios y absoluciones de consultas que aparecen por este medio, sabemos que la ley 29364. modifica diversos artículos del código procesal civil, y en el PRIMER artículo de las disposiciones modificatorias ,modifica el artículo 11º Texto Único Ordenado de la Ley 27584, que regula el proceso contencioso administrativo, aprobado por el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS y en la parte in fine dispone, que los lugares donde no exista juez o sala especializada en lo contencioso administrativo, es competente el juez civil o el juez mixto o la sala civil correspondiente; han presentado una demanda de revisión judicial de procedimiento coactivo, ante la sala contenciosa administrativa de la Corte Superior de Lima, sin embargo el juez llamado a conocer el proceso incoado por la competencia por el territorio, es la Corte superior de lima sur donde existe sala civil especializada, ¿se puede declarar NO HA LUGAR la pretensión postulada por el administrado por haber vulnerado el principio del juez natural previsto en la competencia por el territorio? y sin que esta decisión implique calificar el fondo de la demanda de revisión judicial, a sabiendas que los ejecutores coactivos carecemos de la facultad discrecional, empero, que esta limitación implique el desconocimiento del Principio de legalidad y debido proceso, gracias.
Respuesta:
Hola.
Gracias por los comentarios. Sobre el tema y la pregunta interesante y enterada. Ya he indicado que los efectos de la revisión judicial deben analizarse desde dos aspectos: dentro del proceso y dentro del procedimiento. Dentro del proceso, al parecer existe un problema de competencia, él que podrá ser resuelto por la propia Sala o en su defecto mediante una excepción. Sin embargo, dentro del procedimiento de ejecución, como bien ha señalado, el ejecutor no tiene competencia para analizar la procedencia o improcedencia de la demanda.
2. Pregunta:
Dr. Mendoza, un afectuoso saludo usted considera que luego de 30 días hábiles sin que el poder judicial haya resuelto la demanda de revisión judicial el ejecutor deberá solicitar previamente al obligado que acredite haber presentado carta fianza o haya efectuado la consignación ?. Es correcto considerar que no es necesario hacerlo por cuanto la facultad de prorrogar la suspensión del procedimiento es una carga relativa al obligado y si no lo ha puesto en conocimiento de la municipalidad esta debe continuar con el mismo sin mayor trámite.

Respuesta:
Buenas noches:
La pregunta es interesante porque permite reflexionar sobre la revisión. Considero que la norma es en exceso beneficiosa para el administrado, por lo que el reinicio del procedimiento debería ser automático (como en efecto dice una modificación de la ley). Sin embargo, el Tribunal Fiscal ha sostenido desde hace muchos años que es necesario el requerimiento previo, por lo que en tal caso solo resta seguir tales lineamientos.
3. Pregunta:
Muy buenas tardes, dr. Mendoza.
Tengo entendido que la regulación de las municipalidades difieren de las del gobierno central. Respecto a la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva al interponerse una revisión judicial, ¿se da tal figura también en el gobierno central?
Agradezco de antemano su respuesta.
Respuesta:
Hola:
La Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva regula la cobranza coactiva de los gobiernos locales. Esta norma contempla como causal de suspensión la interposición de una demanda de revisión judicial.
En cambio, el Código Tributo regula el procedimiento de cobranza coactiva seguido por la SUNAT. En este caso, no está previsto como causal de suspensión la revisión judicial y por lo tanto no resulta aplicable.
4. Pregunta:
Entonces las actuaciones del Ejecutor Coactivo de la SUNAT en que vía o de que manera pueden ser revisadas judicialmente.
Respuesta:
El procedimiento de cobranza coactiva de la SUNAT solo podrá ser revisado judicialmente al finalizar el procedimiento (artículo 122° del Código tributario). En estos casos un medio de defensa eficaz es la queja ante el Tribunal Fiscal.
5. Pregunta:
Muy interesante el tema, tengo un amigo que importó un vehículo en el año 92, no pudo pagar los impuestos y le abrieron solo a él proceso coactivo, en el año 2007 le embargan las acciones y derechos de un inmueble, y en agosto del año pasado el ejecutor coactivo emite una nueva resolución en donde ordena que se comprenda en el embargo en forma de inscripción a la esposa y por tal razón se debe considerar a la sociedad conyugal como deudora, este accionar del ejecutor coactivo se puede llevar a juicio mediante revisión judicial.
Respuesta:
El proceso de revisión judicial es aplicable a procedimientos de ejecución coactiva seguidos por los gobiernos locales y entidades distintas a la SUNAT. Respecto al fondo del asunto, no es posible en vía ejecutiva incluir a nuevos obligados. Es decir, la cobranza solo debió seguirse en contra del deudor.
6. Pregunta:
Dr. Mendoza, un afectuoso saludo por sus aleccionadores comentarios.
Como superar el entrampamiento judicial derivado de sucesivas demandas de revisión judicial contra un mismo procedimiento coactivo para tornarlo ineficaz. Nos han sugerido que se podría superar este problema con la dación de una medida cautelar emitida por la Sala que conoce el proceso disponiendo que cualquier demanda posterior a la presentada no surtirá efecto alguno debido a que se encuentra en trámite el primer proceso. Se nos ha indicado que el fundamento de la sala podría ser el evitar un fraude a la ley.
Respuesta:
Buenas tardes.
En muchos casos ni siquiera existe un proceso. En los que existe un proceso lo propuesto es una posibilidad que ya se discute ante el evidente abuso de algunos deudores. No tengo conocimiento de pronunciamientos sobre el tema.
En todo caso el primer escollo consiste en explicar cómo el demandado (que en teoría no tiene ninguna pretensión dentro del proceso) solicita una medida cautelar.
7. Pregunta:
Doctor buenos días, primero quiero felicitarlo por los valiosos aportes que no brinda y a las ves quisiera consultarle sobre el plazo de prescripción de las obligaciones no tributarias (multas laborales), o en su defecto quisiera saber quién es el encargado de resolver los escritos de prescripción, de antemano agradezco su respuesta.
Respuesta:
Buenas tardes. Gracias por sus comentarios. Respecto a la prescripción. Así como en materia tributaria el Código Tributario regula la prescripción, en materia no tributaria la norma legal que establece el régimen de sanciones en cada caso también regula la prescripción e inclusive la caducidad (v.g. el reglamento de infracciones de tránsito). Respecto a la autoridad competente para resolver solicitudes de prescripción, siempre hemos sostenido que no le corresponde resolver al ejecutor coactivo debido a que se desnaturaliza su labor. Normalmente deberá resolver la autoridad que impone la sanción o en su defecto su superior jerárquico.
8. Pregunta:
Muy interesantes artículos me ha dado la oportunidad de incrementar mis pocos conocimientos en el tema.
Un consulta ¿si se declara fundada la demanda y se comprueba la ilegalidad de procedimiento coactivo que se logra en concreto?
Respuesta:
Muchas gracias por sus comentarios, siempre tonifican.
Sobre lo consultado, el efecto de una sentencia favorable al administrado es la suspensión del procedimiento y, eventualmente, la determinación de responsabilidad civil o administrativa del ejecutor coactivo (aunque en la práctica esto no se presenta con frecuencia).
Por lo general la obligación no se extingue, por lo que, eventualmente, luego de subsanado el vicio o error, el ejecutor podría reiniciar el procedimiento. Se trata de verdaderos supuestos de suspensión, como por ejemplo, una indebida notificación. En otros casos no se trata de una suspensión en realidad sino de la conclusión del procedimiento, como por ejemplo el pago, el fraccionamiento, la declaración de prescripción por parte de la Administración, etc.
V. INDECOPI
1. Pregunta:
Muy valioso tu aporte a la comunidad jurídica. Al respecto, que opines de los abusos de las Leyes de INDECOPI: en principio es juez y parte para imponer multas confiscatorias e inconstitucionales a su favor; solo admite 5 días para apelar, siendo 15 para toda otra entidad y finalmente el artículo 19 del D.Leg 1033, le faculta ejecutar coactivamente sus multas, aún cuando está pendiente o se ha interpuesto demanda contencioso administrativa, considera que es inconstitucional, por ser leyes con nombre propio en procedimiento administrativo general.
Respuesta:
Gracias por sus comentarios. El caso de INDECOPI es una muestra de las falencias de la LPEC. La posibilidad de suspensión de una ejecución por existencia de un proceso contencioso es una excepción, ya que la regla general prevista en la Ley del Proceso Contencioso es que el proceso judicial no suspende la ejecución. Y bueno, el D. Leg. N° 1033 es la excepción de la excepción. Ahora, ¿es ilegal? En mi opinión -y toda opinión es como el DNI: todos tenemos una- no es ilegal porque el D. Leg. N° 1033 es una norma con rango de ley que está modificando una norma anterior. Definitivamente es singular y deja un mal sabor (¿porque en este caso y no en otros?), pero a mi parecer no es ilegal. Lo contrario ocurre con el D. Supremo N° 107-2012-PCM, que modifica la LPEC en lo referente a la revisión judicial.
2. Pregunta:
Estimado Dr. A. Mendoza U.
Son muy útil sus comentarios, quiero agradecer su gentileza y permitirme una consulta. El indecopi multo a la institución educativa que presido, de una manera injusta, ya que ellos hicieron una inspección y determinaron que cobrábamos cuotas extraordinarias y sacaron una resolución de multa administrativa, sin embargo presentamos un descargo y nos dieron la razón , sin embargo dijeron que el proceso se llevó con el nombre de la institución educativa por lo que nos dieron un plazo para rectificar pero se nos pasó el plazo y presentamos el escrito apelación de rectificación fuera de plazo ante lo cual indecopi saco otra resolución indicando fuera de plazo y multando nuevamente y agotada la vía administrativa presentamos demanda contencioso administrativa sin acompañar medida cautelar frente a lo cual me ha llegado una Resolución de ejecución coactiva; ¿si aún no se ha pronunciado el poder judicial pueden el indecopi embargar? o es necesario presentar la medida cautelar de una vez para evitar el procedimiento de cobranza coactiva? Muchas Gracias…
Respuesta:
Buenas noches:
Gracias por sus comentarios. Indecopi tiene normas especiales que difieren de la norma general establecida en el TUO de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Una de ellas es que el inicio de un proceso contencioso administrativo no detiene el procedimiento de ejecución coactiva, salvo que se otorgue una carta fianza. Otra solución es solicitar la medida cautelar. Si esta es concedida no será necesario otorgar carta fianza.

VI. OBLIGACIONES DE HACER Y NO HACER (CLAUSURAS Y DEMOLICIONES)
1. Pregunta:
Buenos días, estaría muy agradecido si puede absolverme esta interrogante:
Si una persona a la cual se le sigue un procedimiento de ejecución coactiva de demolición de inmueble, vende su inmueble a otra persona con la finalidad de evitar su responsabilidad, y este nuevo propietario solicita la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva baja la causal de “La acción se sigue contra persona distinta al obligado”.
¿Esta solicitud procedería? ¿O al momento de vender el inmueble, este se traspasa con todas sus obligaciones?
Respuesta:
Buenas noches:
La pregunta es importante. Solo puedo transcribir un extracto de mi opinión brindada en otra publicación:
“Puede argüirse, entonces, que la obligación de demoler debe transmitirse al nuevo adquirente, pero no existe ninguna norma que ayude a sostener tal afirmación, sin mencionar el inmediato y sólido argumento referido a la vulneración del derecho al debido proceso y del derecho de defensa del nuevo adquirente; quien, sin haber sido parte de un procedimiento administrativo (e inclusive coactivo), puede ver afectada gravemente su propiedad.
(…)
Problemas todos de difícil solución ya que, por un lado se encuentra el interés público que se ve lesionado en su aspecto urbanístico y en la calidad de vida de sus habitantes y, de otro lado, el interés de los ciudadanos que ven afectadas sus propiedades sin procedimiento previo.
Al final, la balanza se deberá inclinar a favor del derecho al debido proceso, como ya tuvo ocasión de mencionar el Tribunal Constitucional en un proceso de amparo promovido por los nuevos propietarios de un inmueble respecto del cual ya se había ordenado su demolición con anterioridad
Deberá ser la ley la que resuelva estos vacíos, aunque como ya indicamos, el legislador considera que la ejecución de una obligación de hacer o no hacer es tan sencilla que no requiere mayor preocupación.”
2. Pregunta:
Dr. Mendoza, muy buenas noches díganos si la Clausura de un Establecimiento Comercial puede realizarse mediante soldadura de puertas o colocación de bloques de concreto (tapiados) o necesariamente la clausura implica la colocación de afiches de local clausurado.
Considero que los bloques y la soldadura deben ser considerados como modalidades de clausura.
Respuesta:
Buenas noches:
Clausurar significa cerrar y el escenario óptimo será que, efectivamente, como producto de la clausura el establecimiento quede cerrado, es decir, sin actividad profesional, comercial, industrial o similar.
Ocurre que muchas veces, luego de la ejecución forzada, se incumple la orden de clausura. En tales casos es necesario reforzar la orden de clausura y, de acuerdo a cada situación concreta, atendiendo a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, será necesario colocar bloques de concreto, soldadura o cualquier otra medida, como puede ser apostar piquetes, rejas, etc.
3. Pregunta:
Doctor Mendoza, ¿en que momento el Ejecutor Coactivo debe notificar la resolución coactiva de medida cautelar previa que dispone una clausura y tapiado de un establecimiento? Debe hacerlo días antes de la diligencia de ejecución, al momento de la misma o después de ejecutada ella, a fin de evitar la oposición por parte del ejecutado. Dicha medida cautelar reviste similares características de las de naturaleza civil la cual es inaudita pars?. Un millón de gracias y felicitaciones.
4. Respuesta:
Buenas noches:
La Administración dicta una medida cautelar y le corresponde al ejecutar hacer realidad tal disposición. No existe norma legal que regule esta actuación, pero a mi juicio se admite la posibilidad de notificar primero la decisión administrativa y pocos días después la ejecución. También es posible notificar la decisión y ejecutar en el mismo día (solo por tratarse de una medida cautelar). Pero considero que no es posible notificar la resolución coactiva con posterioridad a la ejecución ya que en tal caso sería innecesario y no se cumple con la finalidad de informar al administrado.
En efecto, la medida cautelar es inaudita pars y, no olvidar, excepcional.
5. Pregunta:
Muchas gracias doctor por sus excelentes comentarios. Existen algunos ejecutores coactivos que señalan que habiendo ejecutado una medida de clausura o tapiado y se presenta la renuencia del ejecutado para cumplir con el mandato municipal, ya no quieren hacer una nueva diligencia señalando que la actuación se da por una sola vez. Señalan que deberá ser Fiscalización la que actúe y emitir un nuevo acto administrativo. Soy de la opinión de que ese criterio es erróneo por cuanto hasta que el obligado no acredite que el acto administrativo ha sido dejado sin efecto el ejecutor debe seguir ejecutando la medida cuantas veces sea necesario y vencer la renuencia del ejecutado.
Respuesta:
Buenas tardes:
Lo afirmado es correcto. Aunque es obvio, solo se podrá considerar ejecutada una obligación de hacer y no hacer cuando se haya cumplido, no cuando se haya realizado una diligencia. Es similar a una obligación de dar. La obligación se considera cumplida cuando se haya cancelado, no cuando se traba un embargo.
6. Pregunta:
Dr. Mendoza como siempre felicitándolo por sus excelentes comentarios y análisis del campo de la ejecución coactiva poco estudiado y lleno de algunos vacíos. Respecto a la forma de notificación de los actos administrativos sean resoluciones coactivas y resoluciones de la administración. Para que se acredite la negativa de recepción ¿el notificador debe acompañar a la cedula la copia del acto no recibido y la constancia escrita dejada por este? La negativa de recepción vale lo mismo que si el administrado hubiera recibido. En los casos que ha tenido como queda perfeccionada dicha forma de notificación.
Respuesta:
Buenas tardes:
Gracias por sus comentarios. La notificación de resoluciones de ejecución coactiva se regula por la LPAG mientras que la notificación de actos administrativos de naturaleza tributaria se regula por el CT. Son regulaciones parecidas, pero con ciertas diferencias.
Sobre la notificación por negativa de recepción basta que el notificador deje constancia de tal hecho. Aunque la ley no lo dice, es necesario que el notificador se identifique y firme el documento. Por lo demás, tiene validez similar a una notificación mediante acuse de recibo.
Se puede revisar mi opinión en este mismo blog: Notificación de actos administrativos de naturaleza tributaria.
7. Pregunta:
Volviendo sobre la respuesta que me dio si bien la ley no establece que más se debe hacer en el caso de la negativa de recepción, dada la naturaleza de las cosas ¿El notificador debería traer la notificación no entregada y esta tendría que ser anexada al expediente con dicha constancia como forma de probar que la misma no quiso ser recibida.
Respuesta:
Buenas noches:
La repregunta hace comprender el sentido de la interrogante. Interesante.
Desde un punto de vista teórico, la ley no exige anexar la resolución no entregada. Puede ocurrir inclusive que la persona con quien se entiende la diligencia no se niegue a recibir la resolución pero en cambio se niegue a brindar sus datos y firmar. En tal caso procede la notificación por constancia de negativa y se habrá entregado la resolución. Digamos que el concepto de negativa; comprende el rechazo propiamente dicho y la negativa de brindar datos de identidad y firma.
En la práctica, solo forma parte del expediente la constancia de notificación por negativa. La resolución siempre se deja en manos de la persona con la que se entiende la diligencia pero si existe un rechazo se deja simplemente en el lugar o bajo puerta.
8. Pregunta:
Dr. Mendoza muchas felicitaciones por sus excelentes comentarios y docencia jurídica. La consulta es la siguiente como puede hacer el contribuyente cuando un propietario anterior de su predio no canceló deudas tributarias y las notificaciones le llegan constantemente a su domicilio. La Administración podría variar a pedido del nuevo propietario el domicilio del anterior dueño? o se aplica a rajatabla lo dispuesto el art. 11 del código tributario respecto al domicilio fiscal del ejecutado. Si se aplica esta dispositivo legal a toda costa no se estaría afectando el derecho fundamental del nuevo propietario a la tranquilidad y todo lo que ello implica? Cuál es la forma más recomendable de proceder tanto de la administración tributaria como del Ejecutor
Respuesta:
Buenas noches:
Gracias por sus comentarios.
La pregunta es compleja y este espacio es pequeño, pero trataré de ser breve. Este problema lo tienen los gobiernos locales, porque SUNAT ha desarrollado el tema de contribuyentes no habidos. Lo que también podrían aplicar las municipalidades, pero muy pocas lo hacen. Lo que si han implementado muchas municipalidades es un procedimiento para modificar el domicilio fiscal del contribuyente cuando toman conocimiento que éste ya no le corresponde. Por supuesto, la modificación requiere un análisis previo y el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 11° ya mencionado y siguientes.
El ejecutor no puede variar el domicilio fiscal ya que no tiene esa facultad.
Respecto al contribuyente, lo comentado es correcto.
9. Pregunta:
Dr. Mendoza, un afectuoso saludo y un agradecimiento de antemano por sus valiosos comentarios.
Que pasaría cuando un Ejecutor coactivo ha procedido a la clausura definitiva y tapiado de un establecimiento comercial en cumplimiento de una resolución de sanción por la infracción: Por abrir locales clausurados, sin embargo en forma posterior se apersona el nuevo inquilino quien presenta una Licencia de Funcionamiento de fecha Enero 2015 a su nombre. Dígame, ¿la obligación de hacer como es la clausura se extingue con la Licencia actual? En mérito de dichos documentos el Ejecutor debe disponer la Conclusión del Procedimiento o como debería hacerlo?
Respuesta:
Buenas noches
Gracias por sus comentarios.
Una orden de clausura no es inmutable ni eterna. Tiene un sustento, un supuesto de hecho que motiva la actuación estatal. En el presente caso, digamos que la orden de clausura tuvo como supuesto de hecho la falta de licencia o el desarrollo de actividades ilícitas. Por supuesto, la clausura se mantendrá todo el tiempo que sea necesario para evitar que se sigan desarrollando las actividades contrarias a derecho. Pero, si la propia Administración otorga un permiso para desarrollar actividades comerciales en el lugar antes clausurado, se entiende que está emitiendo un acto administrativo de signo contrario al anterior. Por supuesto, ambos actos administrativos no pueden coexistir debido a que se contradicen, por lo que se debe entender que el último prevalece sobre el primero. En mi opinión se trata de una causal de suspensión del procedimiento, aunque la ley no lo menciona. Un mayor desarrollo del tema está en mi libro, en lo referido a causales de suspensión no previstas en la ley.
10. Pregunta:
Doctor Mendoza, el pedido de suspensión por la clausura que le consulte el día anterior lo puede hacer un tercero ajeno al procedimiento coactivo y en tal sentido se puede decir que no existe legitimidad para obrar como en el proceso civil? El ejecutor tendría que ordenar que se retiren los bloques en la puerta del local o no es necesario ello?
Respuesta:
Buenos días:
La suspensión solo puede ser solicitada por el ejecutado. Pero nada obsta para que el ejecutor pueda actuar de oficio cuando toma conocimiento de un hecho que determina la manifiesta inexigibilidad de la obligación (v.g. otra oficina informa al ejecutor que existe una reclamación en trámite). Sobre el retiro de los bloques, se trata de una consecuencia natural de la suspensión.
Una nota adicional: estos casos son controvertidos. Mi opinión es la ya expuesta, pero en la práctica y de acuerdo con cada caso recomiendo siempre prudencia. Sugiero que antes de resolver emita una resolución a fin que previamente el área competente emita pronunciamiento sobre lo acaecido. Como es lógico, vista la licencia de funcionamiento, dicha área deberá ordenar dejar sin efecto la orden de clausura, luego de lo cual podrá suspender el procedimiento.
11. Pregunta:
Doctor Mendoza un afectuoso saludo la consulta es la siguiente: Se trata de un acto administrativo de sanción que contiene dos obligaciones una de dar (multa pecuniaria) y otra de hacer (medida complementaria) constituida por la clausura de un establecimiento. El ejecutado interpuso demanda de revisión judicial. En virtud de la ley 30185 ¿Podría el ejecutor disponer la suspensión del procedimiento únicamente sobre la obligación pecuniaria e improcedente sobre la obligación de hacer (clausura)? ¿Podría darse esa solución a pesar de que ambas obligaciones estén contenidas en el mismo acto administrativo? Gracias
Respuesta:
Hola.
Es un caso inusual pero la solución es correcta: corresponde suspender la ejecución de la obligación dineraria y a su vez declarar improcedente la suspensión en lo referente a la obligación de hacer. Es inusual, pero legal. Lo puede hacer en la misma resolución.
Para evitar estos percances ya antes he recomendado se emitan dos actos administrativos con sus correspondientes obligaciones para que se tramitan en cuerda separada.
VII. RÉGIMEN LABORAL DEL EJECUTOR Y EL AUXILIAR COACTIVOS
1. Pregunta:
Buen día doctor, tengo una consulta sobre el ya mencionado infinidad de veces, me han hecho un contrato cas como ejecutor coactivo he venido laborando de esta manera por 6 meses pero el mes pasado he solicitado mi cambio de régimen a la 276 pues es una plaza presupuestada en ese sentido, pero resulta que me han denegado dicha solicitud aduciendo de que si bien he entrado por concurso público este ha sido para CAS y no para la 276, segundo aducen que la ley de presupuesto prohíbe nombramientos y por último que muchas entidades de la administración emplean el contrato cas, la consulta es la siguiente, pese a que me han renovado el cas puedo seguir en la lucha del cambio de régimen a través de una apelación? Y si con contrato cas puedo realmente cumplir la funciones de auxiliar sin que un administrado me denuncie a mí, a la entidad y se caigan todos los procesos? Muchas gracias por su atención
Respuesta:
Buenas noches:
Perdón por la demora. No existe impedimento para que la decisión de la Administración pueda ser impugnada dentro del procedimiento administrativo y posteriormente dentro de un proceso contencioso administrativo. Respecto a los aspectos de fondo. A mi entender no se trata de lo que dicen las bases del concurso sino de lo que dice la ley. La ley establece que se ingresa a la carrera pública y no al régimen CAS. En tal supuesto, poco importa la voluntad de la Administración o la del administrado. Sobre la Ley del Presupuesto, la LPEC es una excepción a dicha ley. Caso contrario, no existiría ni un solo ejecutor o auxiliar de carrera ya que dichas normas se repiten hace quince años. Sugiero leer pronunciamientos de SERVIR colgados en el blog o comentarios en mi libro. Sobre denuncias, solo el Poder Judicial o eventualmente el Tribunal Fiscal podrían emitir un pronunciamiento, pero hasta la fecha no he tomado conocimiento de alguno.
2. Pregunta:
Dr. Mendoza interesante sus artículos sobre ejecución coactiva, en esta oportunidad quisiera me dé su opinión respecto a que si el Ejecutor Coactivo tiene que depender jerárquicamente de la Administración tributaria, por ejemplo en la municipalidad en la que laboro existe una Gerencia de Administración Tributaria, esta gerencia tiene a su vez sólo 02 subgerencias adscritas, una es la sub gerencia de administración y recaudación y la otra es la sub gerencia de fiscalización, no existe otra sub gerencia de ejecución coactiva, el ejecutor y auxiliar coactivo están considerados dentro de la gerencia, lo cual considero que no le da al ejecutar autonomía para desempeñar el cargo, toda vez que los documentos de cobranza son suscritos por el Gerente y el mismo gerente me ordena iniciar el procedimiento coactivo, lo cual parecería que fuera juez y parte, no sé si usted tiene conocimiento que existe una norma que establece que el ejecutor coactivo no debe depender de la administración tributaria sino a un nivel superior, de existir alguna normativa si me podría proporcionar, sería de buena ayuda ya que la nueva gestión está haciendo trámites para la modificación de su organigrama.
Respuesta:
Buenos días:
No existe ninguna norma que establezca que el ejecutor debe depender de un órgano superior. Y eso es correcto debido a que la autonomía del ejecutor no guarda relación con la organización interna de la Administración. De hecho, el órgano de ejecución puede depender de cualquier otra unidad o dependencia administrativa.
Es cierto que cuando el área de ejecución tiene un mayor nivel jerárquico existe una mayor autonomía y un mayor respeto por la ley, pero esa solución es una solución forzada y que solo se explica por la debilidad institucional de las municipalidades.
3. Pregunta:
Buenas tardes doctor Mendoza, tengo una consulta laboral, tengo la condición de auxiliar coactivo en una municipalidad de provincia, laboro ya casi 3 años en el cargo, pero mi contrato es x la modalidad de cas. Supuestamente en suplencia del titular, que acciones debería d tomar en caso d un despido de mi centro laboral. Saludos.
Respuesta:
Si el ejecutor o el auxiliar coactivo ingresan por concurso público, conforme a la LPEC adquieren la calidad de personal nombrado y no pueden ser despedidos. Si esto ocurriera, procede interponer una demanda contencioso administrativa alegando la calidad de nombrado bajo el régimen laboral del D.L. 276 (por tratarse de una municipalidad). Dicho sea de paso, no es necesario que ocurra un despido. El interesado podría recurrir al contencioso a fin de solicitar su reconocimiento como personal nombrado mientras siga laborando. Se ha puesto de moda desconocer este derecho alegando que la ley de presupuesto prohíbe las contrataciones, pero a nuestro juicio esta interpretación es errónea, conforme ya ha señalado SERVIR.
4. Pregunta:
Hola, buenas noches le agradezco mucho sus aportaciones, quería hacerle una consulta, yo concurse a la plaza de ejecutor coactivo hace 7 años, plaza presupuestada, con el régimen 276, pero en el cap aparezco como responsable de cobranzas y no como ejecutor coactivo pero postule bajo la ley 26979. se me reconoce como tal mediante una resolución de alcaldía en la que enuncia el art.7 de la ley 26979, he pedido se me reconozca como tal ;funcionario; y se me pague como tal pero asesoría jurídica me lo está negando aduciendo que hay un informe ya de servir que dice lo contrario a mi solicitud es decir no se me reconoce como funcionario, deseo su opinión gracias.
Disculpe Ud., es el informe técnico nº 118-2014-servir/gpgsc, le agradecería lo lea por favor y me brinde una opinión.
Gracias
Respuesta:
Muchas gracias por la información. Desconocía el pronunciamiento de SERVIR. Motivará un comentario más extenso.
La discusión sobre el tema de funcionario tiene un punto de quiebre a partir de la Ley Marco del Empleo Público. Se ha señalado que con esta ley se restringe el concepto de funcionario y es con esta norma que se pretende desconocer el nivel de funcionario del ejecutor. Pero no debe olvidarse que ya desde el Reglamento del Decreto Legislativo N° 276 (D. S. N° 005-90-PCM) el concepto de funcionario era restringido.
En todo caso, se trata de posiciones contrapuestas y ambas válidas. Por supuesto, a partir de la LMEP la posición que niega la condición de funcionario al ejecutor se ha visto reforzada, pero eso se debe a una política gubernamental y no a un mejor argumento jurídico.
Pero lo que no puede admitirse es la incoherencia. En este blog hemos mencionado (ver régimen laboral del ejecutor coactivo 3) un pronunciamiento de SERVIR que señala que los ejecutores coactivos no pueden sindicarse debido a que se encuentran excluidos de tal derecho los funcionarios y quienes ocupan cargos directivos. Sin embargo, ahora se indica que los ejecutores no son funcionarios. La contradicción es evidente.
5. Pregunta:
“Gracias por la ayuda que nos brinda. Mi caso es que yo postulé al cargo de auxiliar coactivo con régimen CAS. Cada tres meses hay una convocatoria de mi plaza. Tengo un año trabajando bajo esa modalidad. Actualmente estoy con adenda por los meses de abril y mayo 2014 y no se ha efectuado una nueva convocatoria. Mi contrato terminó en el mes de marzo. Yo estoy ocupando una plaza presupuestada permanente, porque estoy con el cargo de auxiliar coactivo. El anterior auxiliar coactivo está ocupando esa plaza, pero ha sido rotado a otra área. ¿Es correcto eso? Quisiera saber si podría solicitar la permanencia ya que cumplí más de un año como auxiliar coactivo y ahora se ha desnaturalizado con una adenda mi contrato.”
Respuesta:
El caso es, lamentablemente, común. En la actualidad los ejecutores y auxiliares coactivos son contratados bajo el régimen CAS y, por supuesto, a plazo determinado. Esta práctica, hay que decirlo, es ilegal, contraviene la ley, vulnera la ley. El sentido de la LPEC era proteger al ejecutor y auxiliar coactivo de las presiones de la autoridad de turno. Pero esta sana intención ya se ha perdido y en la actualidad se trata de un abuso institucionalizado.
Respecto a lo consultado, lo que va a determinar que una demanda tenga mayor éxito en estos casos es el modo de ingreso al cargo. Es necesario que exista un concurso público de méritos para poder invocar con éxito los derechos laborales previstos en la LPEC. De ocurrir esto, el ejecutor o auxiliar coactivo podrá iniciar un proceso contencioso administrativo solicitando el reconocimiento de su condición de personal nombrado conforme lo establece la LPEC (me refiero en el caso de gobiernos locales u otras entidades con régimen laboral público). En este caso ya no es posible interponer acción de cumplimiento. Es cierto que en mi caso interpuse una acción de cumplimiento, pero eso fue hace muchos años, antes de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que reguló los requisitos de una acción de cumplimiento.
Creo percibir que la consulta incide en la prórroga del contrato CAS y que eso permitiría reconocer una especie de contrato permanente, pero las normas del régimen CAS son inflexibles al momento de recortar los derechos laborales. En este caso la adenda solo significa una renovación o prórroga del contrato, supuesto que se encuentra previsto en el reglamento.

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Modificación de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva

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Después de paciente búsqueda he podido encontrar el Dictamen de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos que propone modificar el TUO de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva y que ha sido aprobado por el Pleno del Congreso el 3 de abril de 2014.

El proyecto de ley modifica el artículo 23° de la LPEC en el sentido que la interposición de una demanda de revisión judicial solo podrá suspender procedimientos de ejecución coactiva referidos a obligaciones de dar (es decir, obligaciones tributarias y cobranza de multas no tributarias), pero no impedirá la ejecución de obligaciones de hacer y de no hacer (clausuras, suspensión de obras, demoliciones, etc.).

Ya hace algún tiempo hemos opinado en igual sentido (ver comentario aquí), pero una extensión perversa de la ley efectuada por algunos magistrados del Poder Judicial permitió incluir las obligaciones de hacer y de no hacer dentro de los supuestos de suspensión.

En realidad, antes que una modificación estamos frente a una interpretación auténtica del artículo 23° de la LPEC; aunque, a nuestro juicio, la modificación sería hasta innecesaria en un sistema jurídico serio.

Si bien esto es un avance que se debe reconocer, queda pendiente el reto mayor: las obligaciones de dar (tributarias y no tributarias). Por supuesto, en este caso el Congreso (en realidad el Estado) no se enfrenta a la débil discoteca sin licencia sino a los poderosos deudores que se niegan a cumplir con sus obligaciones. Es más: la modificación aprobada oculta la derrota del Congreso en esta batalla. Si se analizan los proyectos de ley presentados (en especial el proyecto presentado por el oficialismo), se proponía que la revisión judicial no suspendiera los procedimientos de ejecución coactiva referidos a obligaciones de dar, hacer y no hacer. Finalmente, tales propuestas fueron silenciosamente archivadas, pero pueden verlas aquí. (“por último estado”, luego “dispensado 2da. votación”, y “proyecto de ley N° 02986” y otros).

Pueden leer el proyecto aprobado por el Congreso aquí

Y también pueden leer el debate en el Congreso aquí. La parte que nos interesa empieza en la página 36 y refuerza lo que ya he señalado: la modificación es necesaria debido a que la ley ha sido mal interpretada.

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Anteproyecto de ley que modifica la Ley del Procedimiento Administrativo General y la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo

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El Ministerio de Justicia ha publicado el anteproyecto de ley que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y el anteproyecto de ley que modifica la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.

Anteproyecto de ley que modifica la Ley N° 27444: ver aquí

Anteproyecto de ley que modifica la Ley N° 27584: ver aquí

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Proyecto del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil

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SERVIR ha publicado el proyecto del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, Ley N° 30057 y el proyecto del Reglamento del Régimen Especial para Gobiernos Locales de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil.

Algunas observaciones:

Se trata de proyectos, no es la versión definitiva.
El reglamento del régimen especial para gobiernos locales no es aplicable a todos los gobiernos locales. Es solo para aquellos que cuentan con veinte o menos trabajadores.
Los ejecutores y auxiliares coactivos deben tomar nota de las disposiciones sobre funcionarios y servidores públicos.
Tomar nota de las Disposiciones Complementarias. Todas son muy interesantes. De entre ellas destaco una: las entidades que al 31 de diciembre de 2017 no han iniciado el proceso de adecuación serán comprendidas en forma automática el 1 de enero de 2018.
Tomar nota del anexo 1 que está al final del proyecto: Es la lista de familias de puestos. Atención: el servicio civil se organiza en familias de puestos.

Proyecto del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, Ley N° 30057: ver aquí

Proyecto del Reglamento del Régimen Especial para Gobiernos Locales de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil: ver aquí

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Jurisprudencia constitucional 1: STC N° 00005-2010-PA/TC

2 respuestas

El Tribunal Constitucional ha establecido una doctrina jurisprudencial vinculante mediante STC N° 00005-2010-PA/TC del 29 de enero de 2014 respecto a los procedimientos de cobranza coactiva.

En lo fundamental señala lo siguiente:

“35. Por último, es importante recalcar que es la Administración Tributaria la encargada de desactivar o levantar las medidas cautelares cuando, de acuerdo con lo señalado en los fundamentos precedentes, la deuda ya estuviese asegurada con una de las medidas impuestas al contribuyente.”

En realidad se trata de una sentencia insulsa y plagada de lugares comunes. Lo rescatable es el voto singular del magistrado Vergara Gotelli que, precisamente, señala que la flamante doctrina jurisprudencial vinculante no es nueva y ya ha sido expresada en anteriores sentencias, tal como la STC N° 02044-2009-PA/TC. También indica, y con razón, que la sentencia se pronuncia sobre cuestiones que “normativamente son claras”. Es decir, versa sobre asuntos no solo ya sabidos sino ya previstos por la legislación.

Eso no es todo. La STC repite viejos errores del TC (hasta ahora equipara una medida cautelar con un embargo), pero, además, crea otros nuevos (¿es correcto utilizar la palabra “desactivar” para referirnos al levantamiento de una medida cautelar?).

Bueno, la sentencia se puede leer aquí.

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Régimen laboral del ejecutor coactivo 6: pronunciamiento del Tribunal del Servicio Civil

2 respuestas

El Tribunal del Servicio Civil ha emitido pronunciamiento respecto al despido de un ejecutor coactivo por haber concluido el plazo de su contrato de trabajo (Resolución N° 1366-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala del 20 de noviembre de 2013). Se trata de una entidad sujeta al régimen laboral privado que, luego del respectivo concurso público de meritos, contrata a plazo determinado a un ejecutor coactivo. Ya se imaginaran que, vencido el plazo, le comunicaron al ejecutor coactivo el vencimiento del contrato y la consecuente extinción de la relacion laboral.

El TSC ha señalado que la labor del ejecutor coactivo es de naturaleza permanente, por lo que corresponde celebrar un contrato laboral de plazo indeterminado bajo los alcances del TUO del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral. Es decir, la contratacion de un ejecutor coactivo determina la existencia de una relación laboral de naturaleza indeterminada.

Aunque se trata de un tema respecto del cual ya hemos tenido ocasión de opinar en el mismo sentido, el pronunciamiento sirve para reafirmar posiciones y alegar precedentes. Sin embargo, al Tribunal le faltó mencionar que corresponde celebrar un contrato laboral de plazo indeterminado no solo porque la labor del ejecutor coactivo es de naturaleza permanente, sino porque además —y por si alguna duda cabe— la LPEC y su norma interpretativa, Ley N° 27204, establecen que el ejecutor y el auxiliar gozan de establidad laboral en el cargo (bajo la modalidad de nombramiento o contrato indeterminado, según el regimen laboral de la entidad).

El pronunciamiento lo pueden leer aquí.

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Blog de Armando Mendoza Ugarte

Derecho tributario, derecho administrativo, ejecución coactiva y humanidades

Archivo del Autor: Armando Mendoza Ugarte

Acerca de Armando Mendoza Ugarte

CONVOCATORIA A EJECUTORES, AUXILIARES COACTIVOS Y AFINES

Procedimiento de ejecución coactiva y revisión judicial

Régimen laboral del ejecutor coactivo 7: ejecutor coactivo no es funcionario

Breve comentario de la Ley N° 30185

Consultas frecuentes

Modificación de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva

Anteproyecto de ley que modifica la Ley del Procedimiento Administrativo General y la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo

Proyecto del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil

Jurisprudencia constitucional 1: STC N° 00005-2010-PA/TC

Régimen laboral del ejecutor coactivo 6: pronunciamiento del Tribunal del Servicio Civil