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Suspensión del procedimiento de ejecución coactiva de obligaciones no tributarias por la interposición de un recurso o una demanda contenciosa administrativa

El supuesto de suspensión establecido en la ley (inciso e del numeral 16.1 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva) señala que deberá suspenderse el procedimiento cuando “se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda contencioso-administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado en el artículo 18°, numeral 18.3, de la presente ley.”Esta causal se encuentra referida única y exclusivamente a las obligaciones no tributarias.

De alguna forma, ésta también resulta una causal espejo de los requisitos que debe contener una obligación exigible coactivamente; cual es que el acto administrativo se encuentre consentido o se haya agotado la vía administrativa, por lo que, en lo principal, nos remitimos a lo ya estudiado con anterioridad.

Se entiende que la suspensión va a proceder si: a) los recursos se encuentran dirigidos contra el acto administrativo que sirve de título de ejecución; y, b) se hubieran interpuesto dentro del plazo de ley. Son estos dos requisitos los que debe verificar el ejecutor coactivo para determinar la conclusión del procedimiento.

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La revisión judicial del procedimiento de ejecución coactiva (texto completo)

Intro: Debido a las consultas realizadas con motivo del artículo anterior he preferido publicar el texto completo sobre revisión judicial. Espero sea de utilidad.

Nota: Debido a la promulgación de la Ley N° 30185 de mayo de 2014, lo comentado ya no resulta aplicable en el caso de obligaciones NO tributarias.

1.  Definición

La revisión judicial no es una institución nueva. Hace una tímida aparición en el artículo 23° de la original Ley Nº 26979, aunque en dicho momento sólo resultaba de aplicación para procesos ya fenecidos y de ahí su poco uso. Su escasa utilidad saltaba a leguas: ya producido el perjuicio, carecía de sentido solicitar auxilio judicial. El administrado requería medios de defensa inmediatos que pudieran detener la arbitrariedad y no simples evaluaciones ex post.

 Es el segundo Reglamento de la Ley Nº 26979 aprobado por Decreto Supremo Nº 069-2003 quien perfila los rasgos de la revisión judicial, los que serían definidos por la Ley Nº 28165.

 El proceso de revisión judicial tiene por objeto, como su nombre lo indica,  revisar la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para el inicio y trámite de un procedimiento de ejecución coactiva. Se asemeja en gran medida a la queja que se interpone ante el Tribunal Fiscal ya que no se permite un cuestionamiento de fondo sino de forma. Se trata de un proceso contencioso administrativo de carácter especial puesto que aquí no se va a discutir la validez de una decisión administrativa sino simplemente el cumplimiento por parte del ejecutor de las normas que regulan el procedimiento de ejecución coactiva.

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La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva por seguirse la acción contra persona distinta al obligado

El obligado dentro de un procedimiento de ejecución coactiva resulta ser aquél que así ha sido declarado en un acto administrativo previo. Luego, nada tiene que agregar el ejecutor coactivo para ayudar a identificar al obligado, ya que éste  se encuentra pre determinado en el título de ejecución, al igual que la obligación a su cargo.

No se trata entonces de discutir un aspecto de fondo, de identificar al “verdadero obligado” dentro de un procedimiento de ejecución coactiva, por decirlo de alguna manera, puesto que tal discusión —si existiese— debió haber sido materia de controversia al momento de tramitarse el procedimiento administrativo constitutivo o recursal. Ejemplo: el obligado al pago de una multa que se ampara en esta causal para indicar que el verdadero infractor es su vecino y no él. Igual puede ocurrir con el propietario de un inmueble que amparándose en esta causal indica que el real obligado al pago de arbitrios es su arrendatario porque así lo han convenido en el contrato de arrendamiento.

Ciertos o no, los mencionados argumentos no pueden ser materia de pronunciamiento por parte del ejecutor coactivo, debido a que éste no cuenta con facultades resolutivas y no puede emitir pronunciamiento sobre el fondo. El obligado al cumplimiento de la obligación ya fue determinado con anterioridad y sobre este punto el ejecutor coactivo no tiene autoridad.

Puede ocurrir, sin embargo, que se presenten casos de homonimia o confusión en los nombres o apellidos de una persona natural o en la denominación o razón social de una persona jurídica y no exista correspondencia entre la persona determinada como obligada en el acto administrativo previo y la persona que sufre los efectos del procedimiento de ejecución. Tal es el supuesto de hecho previsto en la norma como causal de suspensión: debe entenderse como un remedio contra el error en la identificación del obligado, pero no como un error en su determinación[1].

Indica la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva que, verificado el error, debe disponerse la suspensión del procedimiento. Esta afirmación es errónea. Lo que debe suspenderse son los actos de ejecución dirigidos contra la persona que erróneamente sufre los efectos del procedimiento (incluyendo por supuesto el levantamiento de los embargos, si hubieran), pero no debe producirse la suspensión del procedimiento sino que debe redirigirse contra el real obligado.

Ocurre también que, en otros casos, no se incurre en error en la identidad del obligado sino que es el propio ejecutor coactivo quien, de forma consciente, modifica la relación jurídica instaurada en el acto administrativo previo y dirige la ejecución en contra de un tercero al que considera el real obligado (por ejemplo, verifica que sobre un inmueble existe más de un propietario, por lo que amplía la cobranza del impuesto predial sobre ellos). Tal posibilidad debe ser descartada de plano en atención a que el ejecutor coactivo no cuenta con facultades de determinación o de resolución, por lo que la ejecución se debe dirigir en todo momento contra el obligado que así fue declarado en el acto administrativo previo[2].


[1] La RTF 1026-2-1998 del 23/12/98 preciso que cuando el inciso c) del artículo 16º de la Ley Nº 26979 señala que el ejecutor coactivo deberá suspender el procedimiento de ejecución coactiva cuando la acción se siga contra persona distinta al obligado, se refiere a que la acción de cobranza coactiva se dirige contra persona distinta a la cual se le inicio dicho  procedimiento.

[2] La RTF Nº 06538-2-2005 del 25/10/05 señala lo siguiente: “Que en el caso de autos al haberse emitido y notificado el valor (Orden de Pago Nº IP02583-2001) a nombre de Armando Vásquez Campos, propietario del predio ubicado en Jr. Aucayacu Nº        Tingo María,  y no a nombre de la quejosa, el procedimiento de cobranza coactiva se inició válidamente, sin embargo a partir de la Resolución Nº Cuatro la Administración pretende también cobrar a la quejosa, lo cual no se encuentra arreglado a ley;

Que en efecto, si la Administración considera que la quejosa es deudora tributaria, ya sea como contribuyente (copropietaria) o como responsable, debió comunicar ello formalmente  a la quejosa mediante la emisión de un acto administrativo, el cual podría ser materia de impugnación.”

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La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva de obligaciones tributarias por la interposición de un recurso o de una demanda contencioso administrativa

Esta causal se encuentra prevista en el inciso c) del artículo 31° de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva (LPEC)[1] y se encuentra referida a las obligaciones de naturaleza tributaria. Es por eso que se hace mención a los recursos que se utilizan dentro del procedimiento contencioso tributario, tales como la reclamación ante la propia entidad que dictó el acto administrativo y la apelación ante el Tribunal Fiscal. No cabe hacer mención al recurso de apelación que se presenta ante una municipalidad provincial (mencionado en el texto de la ley) debido a que tal posibilidad ha sido suprimida por el Código Tributario. En la actualidad, de rechazarse una reclamación, corresponde interponer apelación ante el Tribunal Fiscal.

Concluido el procedimiento administrativo cabe la posibilidad al particular de interponer demanda contencioso administrativa en contra de lo resuelto por el Tribunal Fiscal y, en tal supuesto y en tanto dure el proceso, no será posible ejecutar el acto administrativo.

Conforme a la LPEC sólo procede la suspensión si: a) los recursos se encuentran dirigidos contra el acto administrativo que sirve de título de ejecución; y, b) se hubieran interpuesto dentro del plazo de ley.

La primera exigencia es de una lógica implacable: sólo procede la suspensión si es que, de forma clara y expresa, se ha impugnado el acto administrativo que sustenta la ejecución. No cabe la suspensión si el acto administrativo no ha sido impugnado expresamente, por lo que deben descartarse aquellos escritos que no cumplen con tal exigencia (cartas u oficios protocolares, peticiones de gracia, etc.)[2].

De esta exigencia se desprende, también, que no pueda invocarse la suspensión del procedimiento como consecuencia de haberse interpuesto un recurso dentro de un procedimiento no contencioso y que de alguna forma guarde relación con la deuda materia de ejecución. Por ejemplo, dentro de un procedimiento de cobranza coactiva por una deuda de impuesto predial, el ejecutado no podrá solicitar la suspensión por haber presentado una solicitud de exoneración del pago de dicho impuesto. De igual forma, no podrá solicitar la suspensión argumentando haber interpuesto un recurso en contra de la resolución que denegó su solicitud. Así y más claro se señaló en el precedente de observancia obligatoria del 27/09/04 contenido en la Resolución del Tribunal Fiscal N° 07367-3-2004 que indica lo siguiente:

“De acuerdo con el inciso c) del numeral 31.1 del artículo 31º de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N° 26979, modificada por la Ley N° 28165, no procede la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva durante la tramitación de un recurso de apelación formulado dentro de un procedimiento no contencioso.”

 Explicando el colegiado que:

“debe entenderse que dichos recursos deben ser formulados dentro de un procedimiento contencioso tributario, pues sostener lo contrario, esto es, que se pueda suspender la cobranza coactiva por el inicio de un procedimiento no contencioso, implicaría introducir una causal no prevista en la ley que no guarda relación con el carácter exigible de la deuda, más aún si se considera que no existe un plazo para presentar una solicitud no contenciosa, de modo que el contribuyente se encuentra en cualquier momento en la atribución de presentar dichas solicitudes, pudiendo por tanto desvirtuar el carácter exigible de la deuda” [3].