La revisión judicial del procedimiento de ejecución coactiva

1. Introducción

El presente trabajo tiene por finalidad comentar el artículo 23º del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS (en adelante LPEC), que establece como una causal de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva la interposición de una demanda de revisión judicial.

Antes de iniciar el análisis es necesario advertir que en la actualidad existen dos normas legales que regulan el procedimiento de ejecución coactiva: a) el Código Tributario, que regula el procedimiento de cobranza coactiva y que resulta de aplicación por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria; b) la LPEC, que regula el procedimiento de ejecución coactiva y que resulta de aplicación sólo por los gobiernos locales y por entidades del gobierno nacional distintas a la SUNAT (como puede ser un ministerio) y entidades públicas descentralizadas (por ejemplo, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia).

2. Procedimiento de ejecución coactiva

Se define el procedimiento de ejecución coactiva como un instrumento procesal que le permite a la Administración satisfacer directamente su crédito mediante la afectación jurídica (embargo) de los bienes del deudor y su posterior enajenación forzada para, con su producto, cancelar la deuda puesta a cobro.

El procedimiento de ejecución coactiva no tiene una naturaleza cognitiva sino ejecutiva y por ello sólo se limita a dar cumplimiento a lo ordenado por un acto administrativo anterior (orden de pago, resolución de determinación, etc.). Por lo mismo, no se admite la posibilidad de impugnar los actos que tienen por finalidad ejecutar lo ordenado. Sin embargo, a fin de garantizar el derecho a un debido proceso la LPEC ha establecido diversas causales de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, siendo una de ellas que el administrado haya interpuesto una demanda de revisión judicial en contra del procedimiento de ejecución coactiva.

3.  La revisión judicial del procedimiento

El proceso de revisión judicial tiene por objeto verificar la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para el inicio y trámite de un procedimiento de ejecución coactiva. Se asemeja en gran medida a la queja que se interpone ante el Tribunal Fiscal ya que no se permite un cuestionamiento de fondo sino de forma. Se trata de un proceso contencioso administrativo de carácter especial puesto que aquí no se va a discutir la validez de una decisión administrativa sino simplemente el cumplimiento por parte del ejecutor coactivo de las normas que regulan el procedimiento de ejecución coactiva.

4.  Requisitos

El numeral 1 del artículo 23° de la LPEC establece que debe producirse cualquiera de estos dos supuestos para interponerse válidamente una demanda de revisión judicial:

a)  Cuando iniciado un procedimiento de ejecución coactiva, se hubiera ordenado mediante embargo, la retención de bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros, así como los derechos de crédito de los cuales el obligado o el responsable solidario sea titular y que se encuentren en poder de terceros, así como cualquiera de las medidas cautelares previstas en el artículo 33° de la ley.

Por lo que, a nuestro juicio, no basta que un procedimiento de ejecución coactiva se haya iniciado para poder interponer demanda de revisión judicial. Es indispensable que, previamente, se haya ordenado un embargo en cualquiera de las formas previstas en el artículo 33° de la misma ley (retención, depósito, secuestro, inscripción, etc.). Sin embargo, en lo que concierne a la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, el Tribunal Fiscal considera que no es relevante si una demanda cumple o no con el requisito del embargo previo ya que el ejecutor se encontrará siempre obligado a suspender el procedimiento con la sola presentación de la demanda. Esto debido a que el ejecutor no es competente para evaluar si resulta procedente una demanda de revisión judicial sino el órgano jurisdiccionalb)  Después de concluido el procedimiento de ejecución coactiva, dentro de un plazo de quince (15) días hábiles de notificada la resolución que pone fin al procedimiento.

En este supuesto será posible la revisión judicial de procedimientos de ejecución que versen no sólo sobre obligaciones de dar (donde se pueden trabar embargos) sino también respecto de obligaciones de hacer o no hacer, pero condicionado a la conclusión del procedimiento.

 5.  Objeto del proceso de revisión judicial

El objeto del proceso es analizar si el procedimiento de ejecución coactiva ha sido iniciado o tramitado conforme a las disposiciones previstas en la LPEC. De verificarse una actuación ilegal la ley dispone que el juzgador debe ordenar el levantamiento de las medidas cautelares (numeral 23.5 de la LPEC). Adicionalmente, de advertirse evidente irregularidad o ilegalidad manifiesta así como la producción de daños, la Sala competente podrá determinar la existencia de responsabilidad civil y administrativa del ejecutor y auxiliar coactivos y el monto correspondiente por indemnización (segundo párrafo del artículo ya citado).

6.  Juez competente

La demanda de revisión judicial se presenta ante la Corte Superior de Justicia del Poder Judicial, siendo competente la Sala Contencioso Administrativa del lugar en donde se llevó a cabo el procedimiento de ejecución coactiva materia de revisión o la competente en razón del domicilio del obligado. Donde no exista Sala Contencioso Administrativa será competente la Sala Civil correspondiente y en defecto de ésta, la que haga sus veces (numeral 23.8 de la LPEC).

Como segunda instancia actúa la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de la República. No procede en estos casos el recurso de casación previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo.

7.  Las partes del proceso

Actuando el ejecutor coactivo a nombre de la Administración le corresponde a ésta última la calidad de demandada en el proceso judicial. Empero, se acostumbra incluir en el proceso al ejecutor coactivo, no sólo por constituir parte interesada sino además porque conforme señala el numeral 23.5 de la LPEC, los magistrados pueden determinar la existencia de responsabilidad civil y administrativa del ejecutor y auxiliar coactivos y fijar una reparación en aquellos casos en que se advierta una irregularidad o ilegalidad manifiesta en el trámite del procedimiento de ejecución coactiva, lo que claro está, obliga a conceder derecho de defensa en juicio a dichos funcionarios.

8.  Plazo para interponer la demanda de revisión judicial

Si el procedimiento de ejecución coactiva ha fenecido, el plazo para interponer la demanda será de quince días hábiles desde que es notificada la resolución que pone fin al procedimiento, conforme lo establece el inciso b) del numeral 23.1 de la LPEC.

Sí, en cambio, nos encontramos frente a un procedimiento de ejecución coactiva en trámite, el plazo para demandar es indefinido debido a que puede accionarse en cualquier momento y en cualquier estado del procedimiento.

9.  Efectos de la interposición de la demanda de revisión judicial

El particular puede obtener la inmediata suspensión de un procedimiento de ejecución coactiva si es que interpone una demanda de revisión judicial ante el Poder Judicial. No debe confundirse. No se exige un pronunciamiento judicial (sentencia) ni tampoco el dictado de una medida cautelar dentro o fuera del proceso. En verdad, ni siquiera se exige que la demanda interpuesta se encuentre admitida a trámite (auto admisorio). Para ser claros, sólo se requiere la constancia de recepción de la demanda presentada ante la mesa de partes del Poder Judicial para suspender un procedimiento de ejecución coactiva.

El particular deberá solicitar la suspensión del procedimiento invocando la presentación de su demanda de revisión judicial, la cual deberá presentarla conjuntamente con su solicitud. El ejecutor coactivo verificará lo afirmado y de ser así ordenará la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva. En modo alguno deberá evaluar las razones o los argumentos que sustentan la demanda de revisión judicial. Lo que pueda expresarse en ella no es relevante ni será materia de juicio por parte del ejecutor coactivo, basta, como se ha dicho, su simple interposición. Esto posibilita que, con o sin razón, el administrado pueda interponer una demanda de revisión judicial y obtenga —automáticamente— la suspensión del procedimiento.

El numeral 23.2° de la LPEC establece que la sola presentación de la demanda de revisión judicial ante el ejecutor coactivo “suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva”. Consideramos que la inmediatez a que alude la norma se encuentra referida a la no exigencia de requisitos adicionales o dilaciones indebidas e irrazonables, mas no a un actuar irreflexivo del ejecutor, quien deberá analizar que efectivamente se cumplan los presupuestos previstos en la ley para proceder a ordenar la suspensión del procedimiento. Tampoco corresponde exigirse una actuación inmediata debido a que, a fin de cuentas, nos encontramos frente a una solicitud de suspensión y, por lo tanto, el ejecutor coactivo cuenta con quince (15) días hábiles para emitir pronunciamiento. Lo que no significa que en ese lapso pueda continuarse el procedimiento y ejecutarse los embargos. Es un plazo que se otorga al ejecutor para evaluar y resolver una solicitud, no para actuar maliciosamente.

Adicionalmente, atendiendo a la inocultable voluntad del legislador de favorecer al particular y al mandato expreso del numeral 5 del artículo 16° de la LPEC, debe interpretarse que el sentido del artículo 23° de la LPEC es que la suspensión del procedimiento conlleva como efecto inmediato el levantamiento de los embargos trabados. El mandato del numeral 16.5 al que nos remite el numeral 23.3 de la LPEC es claro en tal sentido.

Similar es la posición del Tribunal Fiscal al respecto, la que se ha expresado en sólida y copiosa jurisprudencia “Que el numeral 23.3 de dicho artículo refiere que la sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación lo previsto en el numeral 16.5 del artículo 16° de la ley; Que cabe indicar que el numeral 16.5 del artículo 16° de la ley bajo análisis señala que suspendido el procedimiento, se procederá al levantamiento de las medidas cautelares que se hubieran trabado”.

Y concluye  señalando:

“en tal sentido, al haber la quejosa presentado demanda de revisión judicial se suspendió automáticamente el procedimiento de cobranza coactiva materia de queja, lo cual debió implicar el levantamiento de las medidas cautelares, no correspondiendo que el ejecutor coactivo señale que el citado procedimiento se encuentra suspendido temporalmente”.

10.  A modo de conclusión

En la actualidad es necesario desechar del todo la idea de un procedimiento de ejecución coactiva indetenible y avasallador. Con las modificaciones introducidas en la LPEC todo procedimiento de ejecución coactiva es susceptible de ser suspendido… y sin mayor esfuerzo de por medio. Basta para ello interponer una demanda de revisión judicial —no importando cuál sea el fundamento— para detener la actuación administrativa. Con o sin razón, el administrado satisface su interés: no cumplir con la obligación a su cargo. Para los impulsores y defensores de la ley la potestad de autotutela no se ha visto restringida ni eliminada y lo que existen son mayores garantías para el administrado en el procedimiento coactivo.

Nada más lejos de la verdad. Con la LPEC se ha consagrado la posibilidad increíble de obtenerse la suspensión de un procedimiento de ejecución a sola voluntad del administrado. Claro que la potestad de autotutela no se ha suprimido, pero ocurre que ahora existe lo que podemos denominar una “autotutela ejecutiva sujeta a condición”. ¿Cuál es la condición? Que el administrado consienta en la ejecución. Si no está de acuerdo le basta interponer una demanda de revisión judicial para que la autotutela tenga que esperar.

Es cierto y no puede negarse que la ley en comento surge ante una situación intolerable: el abuso de algunas municipalidades. El actuar arbitrario de la Administración debe ser siempre motivo de condena y de ninguna manera puede ser soslayada ya que no se puede admitir la existencia de instituciones en donde no prima la voluntad de la ley sino de la autoridad de turno.  Empero, frente a tal estado de cosas, pudo atemperarse la solución si se hubiese dispuesto que con la interposición de una demanda de revisión judicial se suspendía el procedimiento hasta la emisión de la sentencia final, pero que ello no levantaba los embargos trabados. De esta forma, ambos intereses —el público y el privado— se hubieran visto satisfechos. No lo quiso así la ley y es por ello que en la actualidad existe un mal uso de este medio de defensa.

* Publicado en la revista Informativo Caballero Bustamante


COMENTARIOS

  • Ines Margarita Cabellos susano

    Dr: Buenas Noches
    Tengo dos resoluciones de Ejecución Coactiva , una a mi nombre (12,150 soles ) y otra a nombre de la empresa,(s/. 6,075) la cual soy gerente general , por el mismo caso.
    Este caso fue declarado improcedente por indecopi, en diferentes etapas ya que se trataba de un caso evidentemente armado por una persona ,para perjudicarnos y quebrar , ya que dichos montos son totalmente abusivos
    finalmente hubo un fallo del caso de forma total.
    Doctor no ser si ir al contencioso administrativo , realmente estoy indignada con este caso y preocupada por la resolución de ejecución coactiva por indecopi
    ilavati.naturalhouse@gmail.com

    • Buenas noches:
      Entiendo que si ya se ha iniciado un procedimiento de ejecución coactiva existe un resultado adverso. Eventualmente podría interponerse una demanda contenciosa administrativa, pero las normas especiales del Indecopi no contemplan la posibilidad de suspender el procedimiento por tal motivo (ver comentarios anteriores).
      En todo caso, mayor detalle o asistencia legal la puede formular al correo o celular.
      Saludos,
      Armando Mendoza Ugarte

  • buenas noches doctor ,mi pregunta es ,el 25 de nov del presente , mi carro fue llevado al deposito del sat por 3 papeletas del 06/jun/15 la cual nunca fue notificada y tengo entendido que las papeletas prescriben a los 2 años la accion (nunca las prescribi) ,mi abogado presento el 05/dic/17 una demanda de revision judicial y prescribio en el sat laa 3 papeletas ,ahora tengo q esperar q se pronuncie el juez y por ende el SAT ,mientras tanto mi carro seguira en el deposito ? o lo podre retirar en 15 dias como vi un comentario anterior

  • Javier

    Buenas tarde compre un vehículo y tiene papeletA del antiguo dueño pero como no la pago verifico en el sistema qua está en coactiva dígame q puedo aser en ese caso para q se la cobren a él y no ami el auto ya está a mi nombre desde q compre el auto

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