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La revisión judicial del procedimiento de ejecución coactiva (texto completo)

Intro: Debido a las consultas realizadas con motivo del artículo anterior he preferido publicar el texto completo sobre revisión judicial. Espero sea de utilidad.

Nota: Debido a la promulgación de la Ley N° 30185 de mayo de 2014, lo comentado ya no resulta aplicable en el caso de obligaciones NO tributarias.

1.  Definición

La revisión judicial no es una institución nueva. Hace una tímida aparición en el artículo 23° de la original Ley Nº 26979, aunque en dicho momento sólo resultaba de aplicación para procesos ya fenecidos y de ahí su poco uso. Su escasa utilidad saltaba a leguas: ya producido el perjuicio, carecía de sentido solicitar auxilio judicial. El administrado requería medios de defensa inmediatos que pudieran detener la arbitrariedad y no simples evaluaciones ex post.

 Es el segundo Reglamento de la Ley Nº 26979 aprobado por Decreto Supremo Nº 069-2003 quien perfila los rasgos de la revisión judicial, los que serían definidos por la Ley Nº 28165.

 El proceso de revisión judicial tiene por objeto, como su nombre lo indica,  revisar la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para el inicio y trámite de un procedimiento de ejecución coactiva. Se asemeja en gran medida a la queja que se interpone ante el Tribunal Fiscal ya que no se permite un cuestionamiento de fondo sino de forma. Se trata de un proceso contencioso administrativo de carácter especial puesto que aquí no se va a discutir la validez de una decisión administrativa sino simplemente el cumplimiento por parte del ejecutor de las normas que regulan el procedimiento de ejecución coactiva.

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Régimen laboral del ejecutor coactivo

Hace algún tiempo señalamos que los ejecutores y auxiliares coactivos no deben ser designados como funcionarios de confianza dentro del Decreto Legislativo N° 276 y mucho menos deben ser incluidos dentro del régimen de contratación administrativa de servicios (CAS) aprobado mediante Decreto Legislativo N° 1057.

A pesar de ello, es frecuente que las entidades públicas incurran en tales prácticas (lo que demuestra que muchas veces la voluntad del legislador es clara, pero la voluntad del intérprete es oscura). Pues bien, mediante oficio N° 342-2012/SERVIR/PE  de fecha 14 de marzo de 2012, la Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR, ha emitido opinión al respecto, señalando que los ejecutores y auxiliares coactivos se sujetan al régimen laboral general de la entidad en la que presten servicios, no siendo posible su contratación bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057 ver detalle aquí.

En resumen, el ejecutor y auxiliar coactivos gozan de estabilidad laboral y por ello:

a)   No deben ser designados como funcionarios de confianza, sujetos a libre remoción, dentro de los alcances del Decreto Legislativo N° 276.

b)   No deben ser contratados bajo el régimen de contratación administrativa de servicios CAS, dentro de los alcances del Decreto Legislativo N° 1057.

c)   No deben ser contratados mediante contratos de servicios no personales o contratos de servicios, dentro de la regulación establecida por el Código Civil.

Por lo mismo, tratándose de instituciones públicas sujetas al régimen laboral de la actividad privada, la estabilidad debe entenderse en consonancia con lo dispuesto por la Ley de Productividad y Competitividad Laboral aprobado mediante el Decreto Legislativo N° 7828, hablándose en este caso de trabajadores que cuentan con un contrato laboral a plazo indeterminado. De otro lado, en lo que se refiere a gobiernos locales y demás entidades sujeta al régimen laboral de la actividad pública, la estabilidad encuentra su referencia en lo dispuesto por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, correspondiéndole, en consecuencia, al ejecutor y auxiliar, la calidad de personal nombrado inmerso dentro de la denominada carrera administrativa.

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La notificación de actos administrativos de naturaleza tributaria

1.   Definición de notificación

Notificación, en su primera acepción del Diccionario de la Real Academia Española, consiste en “acción o efecto de notificar”. Notificar, en tanto, es definido por la Real Academia como “hacer saber una resolución de la autoridad con las formalidades preceptuadas para el caso”. La definición, aunque simple, encierra el rasgo principal de toda notificación: el hacer saber, el comunicar una decisión de la autoridad al interesado.

La comunicación debe efectuarse de acuerdo “con las formalidades preceptuadas para el caso”, reza la definición, lo que significa que la notificación constituye un acto reglado. Se realiza cumpliendo determinados requisitos que se encuentran previstos expresamente en la ley y cuya ausencia determina su invalidez.

En el ámbito del Derecho tributario, la solemnidad requerida no responde a un prurito legalista sino a la viva expresión de la lucha contra la arbitrariedad de la Administración. El cumplimiento de las formas permite asegurar la principal finalidad del acto de notificación, cual es el permitir al particular tomar conocimiento de la decisión de la Administración Tributaria y, en última instancia, impugnar lo decidido si es que lo considera conveniente.

En resumen, la notificación consiste en comunicar de manera formal una decisión de la Administración que se encuentra contenida en un acto administrativo.

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La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva por fallecimiento del obligado

Introducción

Si la voluntad del legislador de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva  fue el permitir la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva única y exclusivamente en los casos por ella establecidos, debe declararse que tal esfuerzo —pese a ser encomiable— fue inútil. La línea de defensa tan cuidadosamente edificada por el legislador fue  prontamente rebasada por la realidad, por lo que podemos afirmar sin temor a equivocarnos que, en la actualidad, existen una gran cantidad de supuestos de hecho no recogidos en la ley que determinan y obligan a la suspensión del procedimiento. Uno de esos supuestos es la muerte de la persona.

La muerte de la persona

El artículo 61° del Código Civil, pese a su aparente simpleza, encierra una gran importancia. En dicho artículo se establece que “la muerte pone fin a la persona” y por consiguiente deja de ser sujeto de derechos y obligaciones. En términos simples, la muerte de una persona determina su inexistencia física y jurídica.

En ese orden de ideas, resulta claro que, al dejar de existir el obligado, carece de objeto iniciar o continuar un procedimiento de ejecución coactiva contra aquél que ya no constituye centro de imputación de obligaciones. No pueden afectarse sus bienes porque ya ha dejado de ser propietario de ellos y es un imposible físico y jurídico requerir a quien no está en el reino de los vivos cumplir con una obligación. Es por ello que, aunque no se encuentre previsto, resulta necesario en estos casos suspender el procedimiento de ejecución coactiva.

Hace ya muchos años expresamos esta posición en diversos encuentros académicos y hoy vemos con satisfacción que tal postura ha sido recogida por el Tribunal Fiscal. Como muestra puede leerse la RTF Nº 05948-2-2006 del 03 de noviembre de 2006 que señala lo siguiente: “Corresponde dar por concluido el procedimiento de cobranza cuando el obligado al pago ha fallecido”Ver aquí

La pregunta que surge es saber el destino final de la obligación a cargo del fallecido. En lo referente a las obligaciones tributarias debe atenderse a la regla general definida por el artículo 660° del Código Civil que establece que los bienes, derechos y obligaciones del causante se transmiten a sus sucesores, regla que de igual forma es recogida por el artículo 17° del Código Tributario y que establece que son responsables solidarios, en calidad de adquirentes, los herederos y legatarios hasta el límite del valor de los bienes que reciban. Empero, la obligación no se transmite simplemente sino que requiere una previa determinación de la deuda tributaria por parte de la Administración.

En lo referido a las multas tributarias o administrativas y, en general, a cualquier tipo de sanción, las mismas se extinguen con la muerte del infractor. Ello por el carácter personalísimo e intransmisible de las sanciones, conforme lo recoge el artículo 167° del Código Tributario que señala: “Por su naturaleza personal, no son transmisibles a los herederos y legatarios las sanciones por infracciones tributarias”.

Publicado en: “La ejecución coactiva. Comentarios al Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva”. Línea Negra Editores S.A.C. Lima, 2009.


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La revisión judicial del procedimiento de ejecución coactiva

1. Introducción

El presente trabajo tiene por finalidad comentar el artículo 23º del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS (en adelante LPEC), que establece como una causal de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva la interposición de una demanda de revisión judicial.

Antes de iniciar el análisis es necesario advertir que en la actualidad existen dos normas legales que regulan el procedimiento de ejecución coactiva: a) el Código Tributario, que regula el procedimiento de cobranza coactiva y que resulta de aplicación por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria; b) la LPEC, que regula el procedimiento de ejecución coactiva y que resulta de aplicación sólo por los gobiernos locales y por entidades del gobierno nacional distintas a la SUNAT (como puede ser un ministerio) y entidades públicas descentralizadas (por ejemplo, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia).

2. Procedimiento de ejecución coactiva

Se define el procedimiento de ejecución coactiva como un instrumento procesal que le permite a la Administración satisfacer directamente su crédito mediante la afectación jurídica (embargo) de los bienes del deudor y su posterior enajenación forzada para, con su producto, cancelar la deuda puesta a cobro.

El procedimiento de ejecución coactiva no tiene una naturaleza cognitiva sino ejecutiva y por ello sólo se limita a dar cumplimiento a lo ordenado por un acto administrativo anterior (orden de pago, resolución de determinación, etc.). Por lo mismo, no se admite la posibilidad de impugnar los actos que tienen por finalidad ejecutar lo ordenado. Sin embargo, a fin de garantizar el derecho a un debido proceso la LPEC ha establecido diversas causales de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, siendo una de ellas que el administrado haya interpuesto una demanda de revisión judicial en contra del procedimiento de ejecución coactiva.

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La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva por seguirse la acción contra persona distinta al obligado

El obligado dentro de un procedimiento de ejecución coactiva resulta ser aquél que así ha sido declarado en un acto administrativo previo. Luego, nada tiene que agregar el ejecutor coactivo para ayudar a identificar al obligado, ya que éste  se encuentra pre determinado en el título de ejecución, al igual que la obligación a su cargo.

No se trata entonces de discutir un aspecto de fondo, de identificar al “verdadero obligado” dentro de un procedimiento de ejecución coactiva, por decirlo de alguna manera, puesto que tal discusión —si existiese— debió haber sido materia de controversia al momento de tramitarse el procedimiento administrativo constitutivo o recursal. Ejemplo: el obligado al pago de una multa que se ampara en esta causal para indicar que el verdadero infractor es su vecino y no él. Igual puede ocurrir con el propietario de un inmueble que amparándose en esta causal indica que el real obligado al pago de arbitrios es su arrendatario porque así lo han convenido en el contrato de arrendamiento.

Ciertos o no, los mencionados argumentos no pueden ser materia de pronunciamiento por parte del ejecutor coactivo, debido a que éste no cuenta con facultades resolutivas y no puede emitir pronunciamiento sobre el fondo. El obligado al cumplimiento de la obligación ya fue determinado con anterioridad y sobre este punto el ejecutor coactivo no tiene autoridad.

Puede ocurrir, sin embargo, que se presenten casos de homonimia o confusión en los nombres o apellidos de una persona natural o en la denominación o razón social de una persona jurídica y no exista correspondencia entre la persona determinada como obligada en el acto administrativo previo y la persona que sufre los efectos del procedimiento de ejecución. Tal es el supuesto de hecho previsto en la norma como causal de suspensión: debe entenderse como un remedio contra el error en la identificación del obligado, pero no como un error en su determinación[1].

Indica la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva que, verificado el error, debe disponerse la suspensión del procedimiento. Esta afirmación es errónea. Lo que debe suspenderse son los actos de ejecución dirigidos contra la persona que erróneamente sufre los efectos del procedimiento (incluyendo por supuesto el levantamiento de los embargos, si hubieran), pero no debe producirse la suspensión del procedimiento sino que debe redirigirse contra el real obligado.

Ocurre también que, en otros casos, no se incurre en error en la identidad del obligado sino que es el propio ejecutor coactivo quien, de forma consciente, modifica la relación jurídica instaurada en el acto administrativo previo y dirige la ejecución en contra de un tercero al que considera el real obligado (por ejemplo, verifica que sobre un inmueble existe más de un propietario, por lo que amplía la cobranza del impuesto predial sobre ellos). Tal posibilidad debe ser descartada de plano en atención a que el ejecutor coactivo no cuenta con facultades de determinación o de resolución, por lo que la ejecución se debe dirigir en todo momento contra el obligado que así fue declarado en el acto administrativo previo[2].


[1] La RTF 1026-2-1998 del 23/12/98 preciso que cuando el inciso c) del artículo 16º de la Ley Nº 26979 señala que el ejecutor coactivo deberá suspender el procedimiento de ejecución coactiva cuando la acción se siga contra persona distinta al obligado, se refiere a que la acción de cobranza coactiva se dirige contra persona distinta a la cual se le inicio dicho  procedimiento.

[2] La RTF Nº 06538-2-2005 del 25/10/05 señala lo siguiente: “Que en el caso de autos al haberse emitido y notificado el valor (Orden de Pago Nº IP02583-2001) a nombre de Armando Vásquez Campos, propietario del predio ubicado en Jr. Aucayacu Nº        Tingo María,  y no a nombre de la quejosa, el procedimiento de cobranza coactiva se inició válidamente, sin embargo a partir de la Resolución Nº Cuatro la Administración pretende también cobrar a la quejosa, lo cual no se encuentra arreglado a ley;

Que en efecto, si la Administración considera que la quejosa es deudora tributaria, ya sea como contribuyente (copropietaria) o como responsable, debió comunicar ello formalmente  a la quejosa mediante la emisión de un acto administrativo, el cual podría ser materia de impugnación.”

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La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva de obligaciones tributarias por la interposición de un recurso o de una demanda contencioso administrativa

Esta causal se encuentra prevista en el inciso c) del artículo 31° de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva (LPEC)[1] y se encuentra referida a las obligaciones de naturaleza tributaria. Es por eso que se hace mención a los recursos que se utilizan dentro del procedimiento contencioso tributario, tales como la reclamación ante la propia entidad que dictó el acto administrativo y la apelación ante el Tribunal Fiscal. No cabe hacer mención al recurso de apelación que se presenta ante una municipalidad provincial (mencionado en el texto de la ley) debido a que tal posibilidad ha sido suprimida por el Código Tributario. En la actualidad, de rechazarse una reclamación, corresponde interponer apelación ante el Tribunal Fiscal.

Concluido el procedimiento administrativo cabe la posibilidad al particular de interponer demanda contencioso administrativa en contra de lo resuelto por el Tribunal Fiscal y, en tal supuesto y en tanto dure el proceso, no será posible ejecutar el acto administrativo.

Conforme a la LPEC sólo procede la suspensión si: a) los recursos se encuentran dirigidos contra el acto administrativo que sirve de título de ejecución; y, b) se hubieran interpuesto dentro del plazo de ley.

La primera exigencia es de una lógica implacable: sólo procede la suspensión si es que, de forma clara y expresa, se ha impugnado el acto administrativo que sustenta la ejecución. No cabe la suspensión si el acto administrativo no ha sido impugnado expresamente, por lo que deben descartarse aquellos escritos que no cumplen con tal exigencia (cartas u oficios protocolares, peticiones de gracia, etc.)[2].

De esta exigencia se desprende, también, que no pueda invocarse la suspensión del procedimiento como consecuencia de haberse interpuesto un recurso dentro de un procedimiento no contencioso y que de alguna forma guarde relación con la deuda materia de ejecución. Por ejemplo, dentro de un procedimiento de cobranza coactiva por una deuda de impuesto predial, el ejecutado no podrá solicitar la suspensión por haber presentado una solicitud de exoneración del pago de dicho impuesto. De igual forma, no podrá solicitar la suspensión argumentando haber interpuesto un recurso en contra de la resolución que denegó su solicitud. Así y más claro se señaló en el precedente de observancia obligatoria del 27/09/04 contenido en la Resolución del Tribunal Fiscal N° 07367-3-2004 que indica lo siguiente:

“De acuerdo con el inciso c) del numeral 31.1 del artículo 31º de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N° 26979, modificada por la Ley N° 28165, no procede la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva durante la tramitación de un recurso de apelación formulado dentro de un procedimiento no contencioso.”

 Explicando el colegiado que:

“debe entenderse que dichos recursos deben ser formulados dentro de un procedimiento contencioso tributario, pues sostener lo contrario, esto es, que se pueda suspender la cobranza coactiva por el inicio de un procedimiento no contencioso, implicaría introducir una causal no prevista en la ley que no guarda relación con el carácter exigible de la deuda, más aún si se considera que no existe un plazo para presentar una solicitud no contenciosa, de modo que el contribuyente se encuentra en cualquier momento en la atribución de presentar dichas solicitudes, pudiendo por tanto desvirtuar el carácter exigible de la deuda” [3].

Ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución forzosa de actos administrativos

Los términos ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución forzosa son utilizados con gran libertad y profusión por la doctrina italiana y española y, en menor medida, por la francesa, lo que ha provocado una confusión conceptual de enormes proporciones. Es por ello que Parada, de forma tajante, ha señalado que “la ‘ejecutividad’, ‘ejecutoriedad’, ‘privilegio de decisión ejecutoria’ o ‘acción de oficio’, ‘autotutela ejecutiva’, son términos con los que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados, violentando su propiedad y libertad si preciso fuere”[1].

Martín Mateo, en cambio, sólo reconoce los conceptos de ejecutividad y acción de oficio y no se da el trabajo de justificar el porqué omite referirse a la ejecutoriedad[2].

En igual sentido y mucho antes, Garrido Falla opina por no hablar de ejecutoriedad, no sólo por tratarse de una palabra no reconocida en el Diccionario de la Lengua Española sino porque considera suficiente hablar de ejecución forzosa para hacer notar esa especial prerrogativa de la Administración: “Pudiera ser, por tanto, conveniente abandonar en absoluto el empleo del término ejecutoriedad, que, por otra parte, no tiene albergue en el Diccionario de la Lengua Española. Si en su lugar se habla de ejecución forzosa o acción de oficio, se habrá ganado no sólo desde el punto de vista gramatical, sino incluso desde el punto de vista técnico, puesto que del examen de un pretendido carácter objetivo de los actos administrativos habremos desplazado la cuestión a su lugar adecuado: el estudio de una especial prerrogativa —punto de vista subjetivo— de la Administración pública”[3].

Por el contrario, Barcelona Llop opina que debe mantenerse el concepto de ejecutoriedad unido a los de ejecutividad y ejecución forzosa. Para este autor, la ejecutoriedad “bien puede referirse a la susceptibilidad de ejecución forzosa, diferenciándose así claramente del de ejecutividad. Este significaría, simplemente, eficacia, producción de efectos jurídicos”[4].

Bocanegra Sierra coincide con lo afirmado y con cultivada sencillez nos presenta un estado de la cuestión: “Los actos administrativos están destinados a ser eficaces, es decir, su contenido es obligatorio tanto para los ciudadanos como para la Administración, lo que quiere decir que son ejecutivos, como ya hemos tenido ocasión de notar. Pero hay algunos actos que, además de la ejecutividad, disponen sobre ella, de la característica añadida de la ejecutoriedad, es decir, la susceptibilidad de que la Administración pueda imponer el contenido obligatorio de sus propios actos administrativos utilizando medios coactivos. Para que un acto pueda ser ejecutorio, y, por lo tanto, ejecutable de oficio es necesario que sea ejecutivo, es decir, que tenga eficacia.”[5].

Por nuestra parte, coincidimos con Barcelona Llop en distinguir entre ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución forzosa en aras de procurar el mayor entendimiento entre los estudiosos del Derecho. Empero, confesamos que nos parece innecesario hablar de ejecutividad cuando se puede hablar de la simple eficacia del acto administrativo, ya que como se ha reconocido, “la ejecutividad (es) entendida como sinónimo de eficacia”[6]. Si esto es así, como en efecto lo es, no tiene sentido agregar un concepto adicional sobre uno que es claro y no admite confusión alguna. El concepto de ejecutividad lo único que ha provocado es confundirse con el concepto de ejecutoriedad.

Por lo dicho, discrepamos de lo afirmado por Guzmán quien al definir la ejecutividad señala que “es aquella virtud de la cual, los actos administrativos definitivamente firmes, es decir, los que agotaron la vía administrativa, producen los efectos perseguidos por su emanación”[7]. Ello no es correcto. Los actos administrativos surten efectos desde que son dictados y notificados y precisamente porque surten efectos respecto del administrado es que éste los impugna, para que eventualmente cesen sus efectos. Distinto es que algunos actos administrativos no puedan ser ejecutados sino agotando previamente la vía administrativa, pero eso no ataca la ejecutividad del acto sino su ejecutoriedad.

Régimen laboral del ejecutor coactivo 2

Comparto con ustedes el Informe N° 329-2012-SERVIR/GPGRH del 25 de setiembre de 2012 emitido por la Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR ver detalle aquí.

Debe recordarse que ya SERVIR confirmó en informe anterior que los ejecutores y auxiliares coactivos son nombrados o contratados según el régimen laboral de la entidad a la cual representan. Es decir, si el régimen laboral de la entidad es público deben ser nombrados bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 276 y si el régimen laboral de la entidad es privado deben ser contratados a plazo indeterminado, salvo que hubiere una causa objetiva que justifique su contratación temporal.

En esta oportunidad SERVIR reconoce que existen circunstancias excepcionales que justifican la posibilidad de contratar ejecutores coactivos bajo el régimen laboral del Contrato Administrativo de Servicios (CAS), como por ejemplo la prohibición de contratación indefinida de personal establecida en la ley anual de presupuesto. Sin embargo, esto solo procede si:

a)  Las entidades hayan iniciado las gestiones para la modificación de los instrumentos internos de gestión (CAP y PAP) a fin de incorporar ejecutores coactivos con contratos laborales a plazo indeterminado; y,

b)  No exista en la institución personal que cumpla con los requisitos exigidos por el artículo 4° de la Ley N° 26979, que pueda ocupar el cargo de ejecutor coactivo mediante alguna de las modalidades de desplazamiento previstas en el Decreto Legislativo N° 276.

En línea con la exigencia b) debemos agregar que si al interior de la entidad existe personal que cumple con los requisitos exigidos por la Ley N° 26979 es posible que pueda ejercer el cargo de ejecutor coactivo. No solo en este caso sino en otros supuestos como vacaciones o licencias del ejecutor o inclusive de manera indefinida.

Debo agradecer la colaboración del abogado Fernando Valdivia,  quien me envió este informe. Lo curioso es que no aparece en el portal electrónico de SERVIR (al menos yo no he podido encontrarlo), por lo que la colaboración tiene mayor valor.

Aprovecho la oportunidad para invitarlos a colaborar con jurisprudencia, documentos, temas o datos de interés que podamos compartir. Una de las finalidades de este blog es convertirse en un medio de comunicación de los ejecutores y auxiliares coactivos a fin de difundir el conocimiento de nuestra especialidad, unificar criterios (o en todo caso, acordar que estamos en desacuerdo) y, eventualmente, defender nuestros intereses.

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