*Wilder Joubert Morón Sánchez[1]

RESUMEN: El presente estudio analiza la situación de los trabajadores del sector público en el marco de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, incluye no solo a quienes que se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada. Sino también a quien pudiera pertenecer a los diferentes regímenes laborales que existen en el Sector Público; como a los del régimen de la Carrera Administrativa, regulado por el Decreto Legislativo N° 276; a los que se vinculan mediante Contratos Administrativos de Servicios (CAS), regulado por Decreto Legislativo N° 1057; y, a los trabajadores vinculados al Estado a través de los regímenes especiales de Carrera, como la Ley de Reforma Magisterial, Ley de los Profesionales de la Salud, entre otros.

Se analizará la función de los principales actores estatales que deberían cumplir un rol protagónico con respecto a la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo establece a las entidades públicas en su condición de empleador.

Finalmente, se abordarán los principales problemas que se detectan en materia de seguridad y salud en el trabajo dentro del ámbito del Sector Público.

ESQUEMA

Introducción

1. EL RÉGIMEN LABORAL DEL SERVICIO CIVIL

1.1.- La búsqueda de la unificación de regímenes laborales en el Sector Público.

1.2.-  La determinación de SERVIR como la Autoridad del Sistema de Recursos Humanos del Estado.

2. SERVIR Y EL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

2.1.- La Seguridad y Salud en el Trabajo como uno de los Procesos del Subsistema de Gestión de Relaciones Humanas Sociales.

2.2.- El Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y la ausencia de SERVIR en la composición del Consejo.

3. SERVIR COMO ENTE FISCALIZADOR EN LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

3.1.- Las deficiencias en la aplicación de las normas de SST en el Sector Público.

3.2.- La participación de SUNAFIL en los accidentes de trabajo en el Sector Público.

Introducción

El presente estudio tiene como finalidad analizar los alcances de las normas sobre seguridad y salud en el trabajo en el sector público y surgió la siguiente pregunta: ¿Existe una normativa adecuada sobre seguridad y salud en el trabajo en el Sector Público?

Esta pregunta surge debido a que en el sector público se ha creado el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos y como todo Sistema Administrativo, cuenta con una autoridad encargada de su fiscalización y cumplimiento, este ente rector es la Autoridad Nacional de Servicio Civil – SERVIR, el cual debe (o debería) encargarse de la regulación del Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante SST) en el Sector Público.

La importancia del tema radica en la futura implementación del régimen del Servicio Civil para todos los servidores (trabajadores) del Sector Público. En ese aspecto, tenemos una única norma que regulará este sector, siendo importante analizar si este nuevo régimen establece de manera adecuada la implementación de los elementos y requisitos sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (SST).

Cabe mencionar que los servidores públicos están expuestos a peligros y a situaciones de riesgo sin ser relevante el tipo de régimen laboral con el cual se encuentra vinculado con el Estado. En tal sentido, interesa determinar el rol de SERVIR, en su calidad de ente rector del Sistema de Recursos Humanos, en el sistema de SST para el Sector Público. Establecer los mecanismos adecuados para la prevención de riesgos laborales en actividades de duración determinada y evaluar la potestad fiscalizadora de SERVIR con respecto al cumplimiento de las normas sobre SST, dada su condición de ente rector del sistema de recursos humanos del estado. Estos son los aspectos centrales que se abordan.

I.- EL REGIMEN LABORAL DEL SERVICIO CIVIL

La Historia del Servicio Civil en el Perú data desde mucho tiempo atrás. Durante su desarrollo hemos detectado la incursión de regímenes laborales propios del sector privado, como los contratos sujetos a modalidad, y los contratos a plazo indeterminado, ambos regulados por el Decreto Legislativo N° 728, y su Texto Único Ordenado aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR “Ley de Productividad y Competitividad Laboral”, así como contratos de naturaleza civil, denominados en el estado como “Contratos de Servicios no Personales”.

Es importante mencionar que dentro del Sector Público existen actualmente los siguientes regímenes laborales: a) Régimen de la Carrera Administrativa, regulada por el Decreto Legislativo N° 276 y su Reglamento; b) Régimen de la actividad Privada, regulado por el TUO del Decreto Legislativo N° 728; c) Régimen Laboral del Contrato Administrativo de Servicios (CAS), aprobado por Decreto Legislativo N° 1057 y los regímenes laborales especiales, como el régimen de los profesional de salud, régimen de los docentes educativos, régimen del Servicio Penitenciario, etc.

A continuación, haremos referencia a la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, creada mediante Decreto Legislativo N° 1023, la cual tiene como principal función ser el ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado (en adelante SAGRH), resaltando que el SAGRH está conformado por: La Autoridad Nacional de Servicio Civil – SERVIR, como ente rector del sistema, El Tribunal del Servicio Civil, quién se encarga de resolver las controversias suscitadas como última instancia y las Oficinas de Recursos Humanos de cada entidad estatal.

1.1.- La unificación de regímenes laborales en el Sector Público.

Antes de abordar la posible unificación de los regímenes laborales en el Sector Público a través de la Ley de Servicio Civil, es importante hacer un breve recuento histórico de la vinculación laboral de los empleados públicos con el estado. Según Delgado (2016) la Carrera Administrativa en el Perú inició en el año de 1950 con la expedición de la Ley N° 11377, la cual estableció el Estatuto y Escalafón del Servicio Civil, norma con la cual se crean los derechos y deberes de los empleados públicos}. Posteriormente, el Presidente Fernando Belaunde Terry promulgó el primer régimen laboral del Sector Público, la Ley de la Carrera Administrativa.

Con la promulgación del Decreto Legislativo N° 276 el 06 de marzo de 1984, en cuyo artículo 1° define a la Carrera Administrativa como el conjunto de principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos y deberes que corresponden a los servidores públicos. En el segundo párrafo del referido artículo se resalta el objetivo de la carrera administrativa, consistente en garantizar la incorporación del personal idóneo, asegurar su desarrollo y promover su realización personal en el desempeño del servicio público.

Consideramos relevante el objetivo de la Carrera Administrativa consistente en asegurar el desarrollo del Servidor público y la promoción de su realización personal en su calidad de trabajador del Sector Público, debido a que mejor manera de lograr estos objetivos que implementando el Sistema de Seguridad y Salud en el trabajo para los trabajadores de este sector sin ser relevante el tipo de régimen que los vincule con el Estado.

Sobre los diferentes tipos de regímenes que existen en el Perú, el cuadro que presentaremos a continuación resumen de manera completa, el total de regímenes laborales que podemos encontrar dentro del Sector Público:

Fuente: Autoridad Nacional del Servicio Civil

Como puede apreciarse del cuadro adjunto, existen tres grandes bloques que articulan los regímenes laborales en el Sector Público, existiendo en total 15 regímenes laborales. Al respecto, la Gerencia de Políticas de gestión de Recursos Humanos elaboró un cuadro estadístico de la distribución de estos regímenes dentro del Sector Público, señalando que el 59% de los servidores públicos estaban contratados bajo regímenes especiales; el 17% bajo el régimen de Contratos Administrativos de Servicios (CAS) regulado por el Decreto Legislativo N° 1057; el 16% bajo el régimen de la Carrera Administrativa, regulado por el Decreto Legislativo N° 276; el 7% bajo el régimen privado, regulado por el Decreto Legislativo N° 728, y el 1% representaba a otros regímenes.

En un reciente estudio efectuado por la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil en mayo del 2017, se efectuó una nueva estadística de la distribución de los trabajadores en el Sector Público, en la cual se registró que el 44% de los trabajadores del estado se encontraban contratados bajos los regímenes especiales; el 22% bajo el régimen de Contratos Administrativos de Servicios; el 21% bajo el régimen de la Carrera Administrativa (D. L. N° 276) y el 13% bajo el régimen privado (D.L. N° 728).

Por otro lado, debemos indicar que la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, menciona que tiene como finalidad el traslado de los servidores balo los regímenes de los decretos Legislativos 276, 728 y 1057 al régimen del Servicio Civil, siendo este traslado voluntario.

1.2.- La determinación de SERVIR como la autoridad del Sistema de Recursos Humanos del Estado.

Mediante Decreto Legislativo N° 1023 se crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (SAGRH) del Estado, en cuyo artículo 2° se define al referido Sistema como aquel que establece, desarrolla y ejecuta la política del Estado respecto del servicio civil y además comprende el conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizados por las entidades del sector público en la gestión de recursos humanos.

Al ser un Sistema Administrativo, es ineludible que su alcance es aplicable a todas las entidades de la administración pública, ya sean entidades del gobierno central, regional o local.

Por otro lado, es importante mencionar que el artículo 4° De la ley de Servicio Civil señala que este sistema está integrado por: a) el Tribunal de Servicio Civil, el cual se encarga de resolver las controversias suscitadas al interior  del SAGRH, en cuyo artículo 3° de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2010-PCM, se establece sus competencias al interior del Sistema; b) La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) ente rector del Sistema y quien formula la política nacional del servicio civil; y c) Las oficinas de recursos humanos de las entidades o las que hagan sus veces, que constituye el nivel descentralizado, y son responsables de implementar las normas, principios, procedimientos y técnicas del Sistema.

De lo esbozado en las normas precitadas, podemos evidenciar que SERVIR es la entidad encargada de establecer las políticas sobre el SAGRH y que las oficinas de Recursos Humanos, o las que hagan sus veces, son las encargadas de implementar estas políticas en sus respectivas entidades.

II.- EL SISTEMA ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y EL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado tiene como finalidad establecer la política nacional sobre gestión de personal y la implementación de todos aquellos factores y elementos necesarios para su funcionamiento eficaz y eficiente, motivo por el cual resulta de gran importancia la existencia de este sistema para poder implementar el subsistema de Seguridad y Salud en el Trabajo en el Sector Público, pues este subsistema tiene como finalidad prevenir los accidentes de trabajo que se puedan suscitar en el centro de trabajo.

Como bien señala Toyama (Toyama, 2013) la Seguridad y Salud en el Trabajo comprende todas las medidas destinadas a prevenir y proteger a los trabajadores de los riesgos a los cuales se pueden encontrar expuestos y que pueden producir accidentes de trabajos o enfermedades ocupacionales, resaltando que el sistema de seguridad y salud en el trabajo es el conjunto de elementos interrelacionados con el objetivo de fijar una política que tenga como fin la seguridad y salud en el trabajo de los trabajadores, a través de procesos y mecanismos necesarios para tales fines.

A continuación pasaremos a desarrollar el funcionamiento del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado, los 7 subsistemas que lo conforman, y los procesos que cada subsistema se encarga de desarrollar, dándole énfasis al Subsistema de Relaciones Humanas y Sociales, la cual contiene 5 procesos, siendo uno de ellos, el proceso de Seguridad y Salud en el Trabajo.

2.1.- El Subsistema de Gestión de Relaciones Humanas y Sociales y la Seguridad y Salud en el Trabajo como uno de los Procesos del Subsistema

Antes de incursionar en el estudio del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado, resulta sumamente importante mencionar que el artículo 2° de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley N° 29783, establece que su ámbito de aplicación es para todos los sectores económicos y de servicios, comprendiendo a todos los empleadores y trabajadores bajo el régimen laboral de la actividad privada en todo el territorio nacional, siendo importante resalta que la Ley también incluye en su ámbito de aplicación a los trabajadores y funcionarios del sector público, resaltando a los trabajadores de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú, incluso a los trabajadores por cuenta propia.

En ese aspecto, e interpretando lo dictado por la norma, se desprende claramente que el sistema de seguridad y salud en el trabajo es aplicable para todos los trabajadores de Sector Público, incluido aquellos trabajadores contratados bajo los regímenes especiales, Contratos Administrativos de Servicios, Servidores de la Carrera Administrativa, entre otros. Por tanto, dentro de Sector Público es imperioso el cumplimiento de los lineamientos sobre Seguridad y Salud en el Trabajo regulados en la Ley N° 29783.

Ahora bien, el Decreto Legislativo N° 1023, Ley que crea la Autoridad Nacional de Servicio Civil, establece en su artículo 5° que el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos comprende 8 subsistemas, los cuales son:

1. a) La planificación de políticas de recursos humanos.
2. b) La organización del trabajo y su distribución.
3. c) La gestión del empleo.
4. d) La gestión del rendimiento.
5. e) La gestión de la compensación.
6. f) La gestión del desarrollo y la capacitación.
7. g) La gestión de las relaciones humanas.
8. h) La resolución de controversias.

El subsistema de Resolución de controversia está a cargo del Tribunal del Servicio Civil, los otros 7 subsistemas se encargan de los procesos adscritos bajo su competencia, es así que el inciso 3.7 del artículo 3° del Reglamento de la Ley de Servicio Civil (en adelante Reglamento General), aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM, prescribe que el subsistema de Relaciones Humanas y Sociales comprende 5 procesos, siendo uno de estos procesos el de la Seguridad y Salud en el Trabajo. Por otra parte, el artículo 3° del Reglamento General prescribe que: “El Sistema de Gestión de Recursos Humanos comprende los subsistemas previstos en el artículo 5° del Decreto Legislativo N° 1023. Las oficinas de recursos humanos actúan sobre los siete (7) subsistemas descritos en este artículo (…)” Lo prescrito en este artículo es sumamente importante por cuanto señala que son las oficinas de recursos humanos de cada entidad, o la que haga sus veces, la encarga de la implementación de los procesos establecidos en el Sistema Administrativo General de Recursos Humanos del Estado, siendo uno de esos procesos, el de la Seguridad y Salud en el Trabajo, motivo por el cual, son estas oficinas las responsables de aplicar las políticas que sobre Seguridad y Salud en el Trabajo dicte el ente rector, en fiel cumplimiento de la normativa que regula sobre la referida materia.

Ss. 1 Planificación de Políticas de Recursos Humanos
1.       Estrategias, políticas y procedimientos			2.       Planificación de recursos humanos
Ss. 2 Organización del Trabajo y su distribución	Ss. 3 Gestión del Empleo				Ss. 5 Gestión de la Competencia
3.       Diseño de puestos	5. Selección	9. Administra. de legajos			15. Administración de compensaciones
	6. Vinculación	10. Control de asistencia			16. Administración de pensiones
4.       Administración de Puestos	7. Inducción	11. Desplazamiento			Ss. 6 Gestión del Desarrollo y Capacitación
	8. Periodo de Prueba	12. Procedimientos disciplinarios			17. Capacitación
		13. Desvinculación			18. Progresión de la Carrera
Ss. 4 Gestión de Rendimiento
14. Evaluación de desempeño
Ss. 7 Gestión de relaciones humanas
19. Relaciones Laborales individuales y colectivas	20. Seguridad y Salud en el Trabajo	21. Bienestar Social		22. Cultura y Clima Organizacional		23 Comunicación Interna

Fuente: Propia

Como podemos apreciar del cuadro anterior, existen 7 subsistemas y 23 procesos que las oficinas de recursos humanos (o las que hagan sus veces) deben implementar y desarrollar dentro de sus respectivas entidades. El artículo 4° del Decreto Legislativo N° 1023 que crea La Autoridad Nacional de Servicio Civil – SERVIR, establece en su inciso b) que las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades o empresas del Estado, o las que hagan su veces, son responsables de implementar las normas, principios, métodos, procedimientos y técnicas del Sistema, el cual comprende los 7 subsistemas desarrollados en el cuadro adjunto y los 23 procesos bajo su gestión.

En ese aspecto, debemos indicar que si bien SERVIR se encarga de establecer las políticas sobre los asuntos de su competencia, en este caso, sobre Seguridad y Salud en el trabajo como proceso de la Gestión de Relaciones Humanas, son las oficinas de recursos Humanos (o las que haga sus veces) de las entidades del estado en sus diferentes niveles de gobierno, las encargadas de la implementación y el cumplimiento de estas medidas y políticas establecidas.

En ese aspecto, son las responsables de la concretización de las medidas, procesos y mecanismo que SERVIR dicte sobre Seguridad y Salud en el trabajo, motivo por el cual resulta importante establecer el rol fundamental que ostenta cada oficina de recursos humanos en sus respectivas entidades al encargase de prevenir los riesgos laborales de los servidores públicos, debiendo para ello encargarse de convocar a los trabajadores para que escojan a sus representantes ante el comité de Seguridad y Salud en el trabajo, e iniciar el trabajo en conjunto para eliminar los riesgos ya sea por accidentes o enfermedades profesionales y programar las capacitaciones y otras medidas que exige la Ley.

2.2.- El Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y la ausencia de SERVIR en el Consejo Nacional.

El artículo 10° de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo señala que el Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (CNSST) es la instancia máxima de concertación de materia de seguridad y salud en el trabajo, de naturaleza tripartita y adscrita al sector trabajo y promoción del empleo. Asimismo, refiere que este se encuentra conformado por 4 representantes estatales, un representante del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, quien lo preside, un representante del Ministerio de Salud, Un representante del Centro Nacional de Salud Ocupacional y Protección del Medio Ambiente para la Salud (CENSOPAS), y un representante de ESSALUD; 4 representantes de los gremios de los gremios de empleadores a propuesta de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP); y 4 cuatro representantes de las centrales sindicales a propuesta de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP) y la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP).

Por su parte, el artículo 11° de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo desarrolla las funciones del Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, resaltando entre estas la de formular y aprobar la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y efectuar el seguimiento de su aplicación, implementar una cultura de prevención de riesgos laborales, así como plantear modificaciones o propuestas de normativa en seguridad y salud en el trabajo.

De lo reseñado, podemos destacar que el Consejo Nacional de SST es la autoridad máxima encargada del sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo a nivel nacional, y por ello, los actores que lo conforman son el estado como ente regulador, representantes de los trabajadores a través de los principales gremios sindicales y representantes de los gremios de empleadores. Sin embargo, advertimos que el estado, en su calidad de empleador, no tiene un representante que participe en dicho comité, hecho que no permite articular las políticas y propuestas en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo en el Sector Público dado que el empleador es quien debe adoptar un enfoque de sistema de gestión en el área de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Como ya hemos señalado precedentemente, SERVIR es el ente rector encargado del Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos del Estado, y en virtud de ello es el encargado de dictar las políticas sobre los 7 subsistemas de gestión de recursos humanos, así como de los veintitrés (23) procesos que conforman el referido sistema, por tanto, es SERVIR la entidad encargada de representar al estado en su calidad de empleador, puesto que es la máxima autoridad que dicta las políticas sobre gestión de recursos humanos, las oficinas de recursos humanos de las entidades públicas se encargan de implementar y hacer cumplir las políticas que SERVIR dicte sobre la materia, siendo uno de estos aspecto la Seguridad y Salud en el trabajo, razón por la cual SERVIR es quién regula las políticas a adoptarse para el cumplimiento de la normativa que impone la cultura de prevención de riesgos, teniendo como fin la reducción de los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales. En ese sentido, no puede concebirse que en el referido Consejo no se haya incorporado a SERVIR para que efectúe su rol de ente rector de Recursos Humanos del Estado y representante del estado en su calidad de empleador.

III. SERVIR COMO ENTE FISCALIZADOR EN LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

En este capítulo vamos a analizar la labor de SERVIR como ente fiscalizador del Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo en el Sector Público, a propósito de su rol de ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado. En primer lugar, se analizará las deficiencias en la aplicación de las normas en Seguridad y Salud en el Trabajo en el Sector Público debido a la ausencia de un ente fiscalizador con potestad sancionatoria ante el incumplimiento de las medidas, procedimientos, principios y mecanismos establecidos por la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Posteriormente, se analizará la labor de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral en el Sector Público, y más puntualmente en el ejercicio de su función inspectiva con respecto al cumplimiento de las obligaciones sobre seguridad y salud en el trabajo que impone la Ley sobre la materia.

3.1.- Las deficiencias en la aplicación de las normas de SST en el Sector Público.

Como se ha señalado en el Capítulo II, son las Oficinas de Recursos Humanos las encargadas de implementar y hacer cumplir en sus respectivas entidades, las políticas que sobre Seguridad y Salud en el trabajo dicte o establezca SERVIR en su condición de ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado. En ese sentido, también son las encargadas de la aplicación de las normas que regulan la Seguridad y Salud en el Trabajo dentro del Sector Público.

En ese aspecto, consideramos importante señalar que la responsabilidad en asumir las obligaciones que la Ley de Seguridad y Salud en el trabajo establezca, recae sobre las oficinas de recursos humanos, o las que haga sus veces; ello en virtud a que constituyen una unidad descentralizada del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado, y en base a esta condición, articulan de manera cabal y directa las políticas que el estado en su calidad de empleador determine a través del ente rector, SERVIR.

En ese aspecto, cada entidad respondería por las obligaciones en prevención y protección de los riesgos laborales en que se encuentran expuestos los servidores públicos, canalizando su actividad y monitoreo de los mecanismos correspondientes mediante las Oficinas de Recursos Humanos, sin importar el tipo de régimen laboral bajo el cual se encuentren contratados los servidores públicos.

3.2.-       La participación de SUNAFIL en los accidentes de trabajo en el Sector Público.

Ahora bien, con respecto a la labor de Inspección de SUNAFIL ante los accidentes de trabajo acontecidos en el Sector Público, debemos indicar que el inciso 1) del artículo 4° de la ley N° 28806 prescribe que:

“En el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en:

1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada.”

En atención a lo señalado en la referida norma, se aprecia en primer lugar, que la función inspectiva recae sobre los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas socio-laborales, en el marco de estas normas socio-laborales encontramos la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, la cual obliga a los empleadores tanto del Sector Público como Privado, a tomar las medidas adecuadas de prevención de riesgos laborales entre otras contingencias; en ese aspecto, SUNAFIL debería tener la potestad para ejercer su función inspectiva no sólo en el Sector Privado, sino también en el Sector Público, sin embargo, el inciso 1 de la citada norma señala que su función inspectiva sólo alcanza al Sector Público cuando los servidores de determinada entidad se encuentren bajo el régimen de la actividad privada, es decir, bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 728, y la el Texto único Ordenado de la ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobada por decreto Supremo 003-97-TR.

Por su parte, la Ley N° 29981, “Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, SUNAFIL y modifica la Ley N° 28806” establece en su inciso i) artículo 4° que la SUNAFIL tiene como función:

“Vigilar y exigir el cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, convencionales y las condiciones contractuales en el régimen laboral privado, en el orden sociolaboral. En caso de los trabajadores que prestan servicios en entidades públicas sujetas al régimen laboral de la actividad privada, la Sunafil coordina con la Autoridad Nacional del Servicio Civil.”

De lo expuesto en esta norma, podemos advertir que la función inspectora de SUNAFIL con respecto a los Servidores del Sector Público sujetos al régimen laboral de la actividad privada, no es absoluta, sino que se encuentra condicionada a la coordinación con la Autoridad nacional del Servicio civil – SERVIR, en ese sentido, no se tiene norma reglamentaria o directiva alguna que permita establecer el tipo de coordinación a realizar entre ambas entidades en el ámbito de la Seguridad y Salud en el trabajo. Por lo que encontramos aquí un vació legal muy grave.

Asimismo, la referida Ley establece en su Séptima Disposición Complementaria Transitoria lo siguiente:

“En tanto se implementan las funciones de supervisión y fiscalización determinadas por el Decreto Legislativo 1023, la Sunafil coordina con la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir) a fin de establecer los mecanismos para la aplicación de lo establecido en la presente Ley a las entidades públicas.”

De lo regulado, podemos advertir que SERVIR sería la entidad fiscalizadora de las entidades públicas con respecto a la labor inspectiva que ostenta SUNAFIL con los regímenes laborales en el Sector Privado, sin embargo, y dado que no cuenta actualmente con la implementación requerida para ejercer ese rol, la mencionada disposición habilita a SUNAFIL a coordinar con SERVIR los mecanismo para la aplicación de los principios, normas y obligaciones establecidos en la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo en las entidades públicas.

Es importante precisar que la coordinación que hace referencia esta disposición es con respecto a los servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada, y no a los trabajadores de los otros regímenes laborales que coexisten en el Sector Público.

Ante estas disposiciones normativas podemos evidenciar con preocupación que en el Sector Público sólo el 13% de empleados públicos se encuentran contratados bajo el régimen de la actividad privada, conforme al dato estadístico elaborado por SERVIR y desarrollado en el capítulo 1.1 del presente trabajo, lo cual nos deja con un porcentaje del 87% de servidores públicos o trabajadores del estado sin la protección adecuada en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, al no existir ente fiscalizador que verifique el cumplimiento de las normas, procesos, mecanismos y obligaciones establecidas en la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.

En ese sentido, consideramos importante contar con unte fiscalizador que goce de manera plena de la función inspectiva con potestad para sancionar el incumplimiento de normas socio-laborales, y en particular, cuando se incumpla con lo regulado por la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo en las entidades del Sector Público.

La entidad llamada a ocupar dicho rol es la Autoridad Nacional de Servicio Civil – SERVIR, este ente rector aún no ha implementado los mecanismos y procesos para llevar a cabo su rol fiscalizador como máxima autoridad del Sistema de Recursos Humanos del Estado, y esta demora es la que deja en estado de indefensión a los Servidores Públicos de Regímenes Especiales, como es el caso de los servidores vinculados con el estado a través del régimen de la Ley de Los Profesionales de la Salud, regulado mediante la Ley N° 23536, estos profesionales que trabajan para el Estado se encuentran expuestos a muchos peligros biológicos, entre otros riesgos propios de la naturaleza de su trabajo, ene se sentido, no existe entidad fiscalizadora que ingrese a estos establecimientos de salud adscritos al Ministerio de Salud y evalúe el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, ni verifique la conformación del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, lo cual es sumamente importante pues a través del comité van a poder denunciar aquellos lugares, condiciones o situaciones de riesgo y que el estado en su calidad de empleador deberá de atender para evitar la exposición al peligro de los servidores públicos encargados del servicio de salud que brinda el estado.

Otro régimen especial que se ve afectado por la no existencia de un ente fiscalizador del cumplimiento de las normas sobre seguridad y salud en el trabajo por parte del Estado en su calidad de empleador, son los docentes nombrados bajo el régimen de la Ley de la Reforma Magisterial, aprobado por Ley N° 29944. Por ejemplo, los docentes de educación regular básica de inicial, deben trabajar 30 horas al día conforme así lo establece el Reglamento de la Ley, el cual ha sido modificado recientemente, el 17 de mayo del 2017, mediante Decreto Supremo N° 005-2017-MINEDU, aumentado las horas pedagógicas a 35, lo cual implica un mayor esfuerzo laboral y exposición a enfermedades ocupacionales, como faringitis, problemas lumbares, entre otros que se manifiestan en la labor docente debido a la naturaleza propia de la actividad orientada a usar voz elevada y tener que inclinarse constantemente para atender a los niños.

Así podemos enumerar un sinfín de problemas que se presentan en los servidores sujetos a regímenes laborales especiales como los dos ya mencionados; igual exposición a peligros encontramos en los trabajadores sujetos al régimen CAS, regulado por el Decreto Legislativo N° 1057, quienes muchas veces laboran en locales de archivamientos con documentación almacenada de muchos años, los cuales contienen hongos y ácaros que producen alergias dérmicas o problemas nasales, y también problemas de laringitis, estos trabajadores por más que denuncien la condición, SUNAFIL no podrá recurrir a inspeccionar a la entidad infractora de las normas sobre seguridad y salud en el trabajo por no tener competencia para ello.

Ante estos hechos, no habría entidad fiscalizadora que detecte este problema y que obligue y sancione a la entidad pública por no haber tomado las medidas de prevención, o no haber creado el comité de seguridad y salud en el trabajo, el cual es el encaminado a detectar estos peligros a los cuales se encuentran expuestos los servidores en el sector público.

Por tanto, es evidente la necesidad de contar con una entidad fiscalizadora del cumplimiento de las obligaciones que impone la Ley de Seguridad y Salud en el trabajo en el Sector Público. También es claro que la entidad idónea para esa labor es la Autoridad Nacional de Servicio Civil, quién tiene la calidad de ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado, y por tanto, tiene la potestad para establecer las políticas sobre seguridad y salud en el trabajo, y por su parte, las Oficinas de Recursos Humanos de cada entidad tendrían la obligación de cumplir e implementar dichas políticas.

Por tanto, ante cualquier incumplimiento, SERVIR, en base al poder sancionador que debería gozar en su calidad de ente fiscalizador, ordenaría el cumplimiento del procedimiento o mecanismo vejado o la remoción del peligro denunciado, por lo que de esta manera habría una inmediata actuación ante cualquier denuncia que se suscite al interior de las más de 2000 entidades que tiene el estado.

Ahora con respecto a la labor fiscalizadora que tendría SERVIR como ente rector y garante del cumplimiento de las normas y obligaciones reguladas en la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, es menester proponer una manera especial de regulación, pues consideramos que en caso una entidad incumpla alguna obligación establecida en la Ley de Seguridad y Salud en el trabajo o incurra en alguna falta con respecto a su deber de implementar las medidas dictadas por SERVIR en su calidad de ente rector del Sistema Administrativo de Recursos Humanos y garante del proceso de Seguridad y Salud en el trabajo, la sanción a imponerse sería la de una multa, lo cual en el fondo no incentivaría  a la entidad a mejorar o cumplir su deber de custodiar y velar por la salud y seguridad de sus trabajadores, puesto que las entidades forman parte del estado, y la suma dineraria que se cobre como multa seguirá en el erario nacional pese a pasar de una entidad a otra (de la entidad sancionada a SERVIR).

En ese escenario consideramos que sería más apropiado, en lugar de establecer una escala de multas como lo tiene SUNAFIL, imputar responsabilidades administrativas contra el encargado de implementar las políticas que SERVIR dicte sobre seguridad y salud en el trabajo y cumplir con las obligaciones establecidas en la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo. En ese sentido, el Jefe de las Oficinas de Recursos Humanos de cada entidad sería el responsable ante cualquier  incumplimiento a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, al ser encargado de la implementación  y cumplimiento de las disposiciones que emita SERVIR; teniendo en cuenta además, que tanto SERVIR como las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades, forman parte del Sistemas Administrativo de Recursos Humanos del Estado, en una suerte de relación vertical, en donde SERVIR dicta las políticas y las Oficinas de Recursos Humanos las implementan en sus respectivas entidades.

En ese sentido, en caso existe algún incumplimiento a las obligaciones contenidas en la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, el establecer una sanción administrativa, como lo sería la suspensión del cargo o incluso la destitución, dependiendo de la gravedad de la falta, consideramos que las Oficinas de Recursos Humanos tendrán mayor  atención y diligencia con respecto al cumplimiento de las normas sobre seguridad y salud en el trabajo que imponiéndose una multa a la entidad, ya que esto último no incide en el verdadero sujeto que incumplió con la normativa o la política establecida, por lo que imputar una responsabilidad directa al Jefe de recursos Humanos de la entidad por el incumplimiento de cualquier regulación sobre seguridad y salud en el trabajo resultaría más eficiente pues exiges al encargado de implementar y hacer cumplir la normativa sobre SST, tener mayor atención con respecto a esta materia.

CONCLUSIONES

• Del presente análisis se puede concluir que en el Sector Público, la Autoridad Nacional de Servicio Civil – SERVIR, a través de las Oficinas de Recursos Humanos de cada entidad, o la que haga sus veces, se encarga de implementar el cumplimiento y establecer las normas sobre seguridad y salud en el trabajo.
• SERVIR, en su calidad de ente rector del Sistema Administrativo de Recursos Humanos del Estado es quien dicta las políticas sobre seguridad y salud en el trabajo, y las oficinas de recursos humanos aplican y cumplen lo que la máxima autoridad en este sistema dicte.
• SERVIR no es parte del Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, a pesar de ser el ente rector del Sistema Administrativo de Recursos Humanos del Estado, y por tanto tener la condición para representar al Estado en su calidad de empleador.
• La fiscalización del cumplimiento de las políticas y normativas sobre seguridad y salud en el trabajo lo realiza SUNAFIL en coordinación con SERVIR con respecto a los trabajadores sujetos al régimen de la actividad privada.
• Los servidores públicos vinculados al estado mediante el Decreto Legislativo N° 276 (Carrera Administrativa), Decreto Legislativo N° 1057 (Contrato Administrativo de Servicios – CAS) así como los regímenes especiales, se encuentran excluidos del Sistema Nacional de Fiscalización.

RECOMENDACIONES

• Se recomienda incluir a SERVIR en el Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo como representante del Estado en su calidad de empleador.
• Se recomienda que SERVIR sea la entidad que se encargue de la fiscalización del cumplimiento de las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo en el Sector Público.

BIBLIOGRAFÍA 

Autoridad Nacional del Serivico Civil. (mayo de 2017). SERVIR. Obtenido de SERVIR: http://www.servir.gob.pe/servicio-civil/informacion-clave-sobre-el-servicio-civil-peruano/

Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR. (mayo de 2012). SERVIR. Obtenido de http://storage.servir.gob.pe/biblioteca/SERVIR%20-%20El%20servicio%20civil%20peruano.PDF

Toyama, J. (2013). Guía Laboral. Lima: Gaceta Jurídica.

Delgado, C. (2016). La coordinación interinstitucional en la implementación de la Reforma del Servicio Civil: el proceso de tránsito, en el gobierno nacional, período 2014-2015. (Tesis para obtener el Título de Magister) Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, Perú.

[1] (*) Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, estudiante de la Maestría de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, especialista en Derecho Laboral.

 

Leyla Merino Merino*

Recientemente con fecha 27 de diciembre de 2017, amanecimos con la peculiar noticia que la Presidencia de la República aprobó el Decreto Supremo N° 025-2017-MTC; norma de especial interés para el título del presente artículo, puesto que en uno de sus extremos establece la modificación de los numerales 30.2 y 30.9 del Reglamento Nacional de Administración de Transporte (en adelante RENAT), aprobado por Decreto Supremo N° 017-2009-MTC; ordenando el incremento de la jornada acumulada de conducción, a 12 horas diarias como tope, en un periodo de 24 horas; agregando que dicho cambio se aplicará de forma transitoria, hasta el 31 de diciembre de 2018[1].

El argumento justificante de esta modificación, menciona la norma, atiende al “déficit de conductores profesionales”, con motivo del crecimiento del parque automotor; agregando que esta medida “incentivar[á] el ingreso de conductores”.

De nuestra parte nos preguntamos, ¿realmente el aumento de la jornada diaria acumulada de conducción resulta una medida razonable en favor de la comunidad?;

Consideramos que no; por las siguientes razones:

1. El propio D.S. N° 025-2017-MTC plantea al resguardo de las condiciones de seguridad y salud, y a la protección de la comunidad en su conjunto, como criterios orientadores de la acción estatal en materia de transporte[2].

Siguiendo dicho criterio orientador, dudamos que la ampliación de la jornada acumulada de conducción a 12 horas, redunde en favor de las condiciones de salud y seguridad de los conductores, y en pro de la comunidad nacional.

Diferentes estudios nacionales demuestran que las extensas jornadas de trabajo favorecen la accidentabilidad, desmedrando las condiciones de seguridad y salud de los conductores; trabajando precisamente en muchos de estos casos, jornadas promedio de 12 horas diarias.

Como muestra de ello, presentamos los siguientes resultados expuestos por estudios nacionales:

a. El 48.99% de un total de 345 conductores entrevistados de transporte interprovincial de Lima Metropolitana, manifestaron haber tenido un accidente o haber estado a punto de tenerlo, como consecuencia de las largas horas de conducción; siendo la madrugada, el momento del día donde se presentaron mayor cantidad de accidentes, así mismo, manifestaron presentar problemas de salud como: sensación de cansancio, somnolencia y pausas al dormir[3].

b. El 24% de un total de 166 conductores entrevistados de transporte interprovincial de Arequipa, contestaron haberse accidentado o haber estado a punto de accidentarse, a raíz de la conducción continua mayor a cuatro horas, sin detenerse; adicionalmente, señalaron presentar problemas de salud como: cansancio crónico, somnolencia diurna, pausas respiratorias, entre otros[4].

c. El 78.78% de un total de 20 operadores de transporte urbano entrevistados de la ciudad de Lima (entre conductores y cobradores), manifestaron laborar jornadas promedio de 11.58 horas diarias, donde, el 29.33% declaró haber experimentado un accidente de tránsito; asimismo, afirmaron presentar problemas de salud como: fatiga, microsueños en el trabajo, estrés, ingesta de bebidas alcohólicas, cambios de comportamiento, entre otros[5].

2. La Constitución prevé en su artículo 2 numerales 1 y 22, y artículos 7, 9 y 23, el derecho a la vida, al disfrute del tiempo libre y al descanso; el derecho a la salud, a la integridad física de las personas, y el desarrollo de toda relación laboral, en respeto irrestricto de los derechos constitucionales y de la dignidad de la persona. Igualmente, en diversos tratados internacionales reconocidos por el Perú[6], se regula al derecho a la seguridad y salud en el trabajo.

En este orden de ideas, a la luz de los resultados expuestos en el punto anterior, la ampliación de la jornada acumulativa de conducción prevista por el D.S. Nº 025-2017-MTC, devendría en infractora, con mayor incidencia, de los derechos fundamentales a la integridad física, el derecho a la vida y a la salud, y el derecho a la seguridad y salud en el trabajo; ante la proclividad de las largas horas de conducción, a la accidentabilidad[7].

Somos de la opinión que aquí deberá realizarse un análisis de ponderación de los derechos constitucionales de la vida, integridad física y seguridad y salud en el trabajo, versus la facultad del Estado, representado por el MTC, de legislar en materia de transporte y tránsito terrestre, debiéndose optar priorizar a nuestro parecer, los referidos derechos constitucionales, sobre el, aparente, beneficio, del incremento de conductores “profesionales” al parque automotor del país.

Por otro lado, la redacción inicial del numeral 30.2 del RENAT, vale decir, la redacción previa a la modificación transitoria del D.S. Nº 025-2017-MTC, podría considerarse “razonable” a la protección de los derechos constitucionales mencionados y al criterio orientador expuesto por el citado Decreto Supremo[8], al prever disposiciones cercanas y por ende, conciliadoras, a lo ordenado por los artículos 5 y 6 del Convenio Nº 153 de la OIT; al establecer este último, que las jornadas máximas diarias de conducción, incluidas las horas extras, podrán ser de hasta 9 horas y, semanalmente, hasta 48 horas; acotando que, no estará permitida las conducción ininterrumpida de más de 4 horas diarias, sin periodo periodos de descanso.

Pese que el Convenio Nº 153 no se encuentra ratificado por nuestro país, siendo de aplicación, además, al transporte por carretera, lo dispuesto en él, podrá utilizarse como referencia y criterio guía para las jornadas de conducción de nuestro país; fuere transporte por carretera o en ciudad (dentro de la misma ciudad o interprovincial).

Expuestos nuestros argumentos, ¿el incremento de la jornada acumulada de conducción facilitará la incorporación de conductores?, y aún más, ¿facilitará la incorporación de conductores profesionales?

Consideramos que para adoptar una medida extrema, pese a la temporalidad de la misma, debió de recurrirse a un análisis multidisciplinario que abarquen diferentes especialidades, como la jurídica, la de medicina del trabajo, la ingeniería de seguridad e higiene, las sociales, incluyendo la antropológica, la ergonomía; entre otras. Ello permitiría evitar situaciones que hoy se lamentan.

* Abogada por la Universidad de Piura. Magíster en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, por la PUCP.

leymerino2@yahoo.es

[1] El RENAT está previsto para el transporte terrestre de personas y mercancías en general; exceptuándose al transporte ferroviario y al servicio de transporte especial de usuarios en vehículos menores motorizados o no motorizados.

[2] Criterio recogido en la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre.

[3] Estudio transversal comparativo aplicado a 345 conductores, pertenecientes a 100 empresas de transporte interprovincial, con base de operaciones en Lima Metropolitana. Cp. LIENDO Gustavo R., Carla L. CASTRO y Jorge REY DE CASTRO. “Cansancio y somnolencia en conductores de ómnibus interprovinciales: Estudio comparativo entre formalidad e informalidad”. Revista Peruana de Medicina Experimental y Salud Publica. Lima, volumen 27, número 2, 2010, p. 188. Consulta: 21 de junio de 2013.

http://www.ins.gob.pe/insvirtual/images/revista/pdf/revista272.pdf

[4] Estudio de diseño transversal y descriptivo, con muestreo no probabilístico y por conveniencia, de los conductores de ómnibus interprovincial de Arequipa, participando 166 conductores, arrojando una edad promedio de 44.2 años. Cónfr. CASO Alex, Jorge REY DE CASTRO y Edmundo ROSALES-MAYOR. “Hábitos de sueño y accidentes de tránsito en conductores de ómnibus interprovincial de Arequipa, Perú”. Revista Peruana de Medicina Experimental y Salud Pública. Lima, 2014, volumen 31, número 4, pp. 707-711. Consulta 13 de marzo de 2015.

http://www.rpmesp.ins.gob.pe/portalweb/Contenido_numero.htm?Vol=31

5 Estudio de diseño descriptivo llevado a cabo por la autora en el año 2014, acorde a una selección aleatoria de doce empresas de transporte urbano regular de pasajeros de Lima Metropolitana; con base a un cuestionario formulado en base a un esquema simple de preguntas, vinculadas a la situación laboral y a los posibles factores de riesgo de conductores y cobradores de transporte de la ciudad de Lima Metropolitana. Cfr. MERINO MERINO, Leyla. “La seguridad y salud en el trabajo en los operadores del transporte urbano regular de pasajeros. Propuesta normativa”. Tesis para optar por el grado de magíster en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Escuela de Posgrado, 2015, pp. 49-50, 53.

[6] Tratados como la Declaración Universal de Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos, Económicos, Sociales y Culturales; la Constitución de 1919 de la OIT;

[7] Esta vulneración constitucional, redundaría a su vez en lesiva del concepto de trabajo decente, previsto por la OIT: “(…) concepto que busca expresar lo que debería ser, en el mundo globalizado, un buen trabajo o un empleo digno. El trabajo que dignifica y permite el desarrollo de las propias capacidades no es cualquier trabajo; no es decente el trabajo que se realiza sin respeto a los principios y derechos laborales fundamentales (…)”. Cfr. ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Noticia del 9 de agosto de 2004. “¿Qué es el trabajo decente”. Sala de prensa. SS.C., 2004. Consulta 14 de enero de 2018.

[8] El numeral 30.2 del RENAT establece lo siguiente: “los conductores de vehículos (…) de transporte público de personas, de ámbito nacional y regional, no deberán realizar jornadas de conducción continuas de más de cinco horas en el servicio diurno o más de cuatro horas en el servicio nocturno, y jornadas acumuladas de hasta diez horas en un período de veinticuatro horas”.