GLOBALIZACIÓN Y TRIBUTACIÓN

Por Luis Durán Rojo

La tributación ha ido cambiando por momentos, tímida pero sustancialmente, con sucesos mundiales tales como la Globalización, el rápido progreso tecnológico y la necesidad de acortar las brechas hacia el desarrollo.
Es verdad que esos sucesos han afectado la capacidad de recaudación de los países, especialmente de los que estamos en vías de desarrollo. Así, se han originado fenómenos que vienen corroyendo los cimientos de los regímenes tributarios nacionales, como son el aumento del comercio electrónico (que altera el concepto de jurisdicción tributaria y de localización de la riqueza), el uso del dinero electrónico (que dificulta el control de las autoridades tributarias fomentando la evasión), el comercio dentro de una misma compañía (que pone a prueba las posibilidades de evitar el uso de mecanismos de planificación internacional que socaven la imposición en un país), la existencia de los paraísos fiscales (que promueve la elusión fiscal), los instrumentos derivados y fondos especulativos de cobertura, la imposibilidad de gravar el capital financiero –especialmente el golondrino–, la creciente actividad de personas altamente calificadas fuera de su país de residencia, y el aumento de los incrementos de los viajes al extranjero que permiten comprar donde hay bajos impuestos.
La influencia de estos factores en los distintos Estados ha originado la inclusión en las legislaciones internas de reglas antielusivas y de control tributario, y también ha permitido, en el caso del Perú, el aumento de la importancia de dos mecanismos que surgieron para promover la integración tributaria: la celebración de Convenios para Evitar la Doble o Múltiple Imposición Tributaria en los Impuestos a la Renta y Patrimonio (CDI) y el proceso de Armonización Tributaria al interior de la Comunidad Andina (CAN).
Respecto a lo último, hasta hoy el proceso de integración ha transitado entre el desánimo y el reimpulso de sus promotores. Este proceso de armonización tributaria fue iniciado a comienzos de la década del setenta con la puesta en vigencia de la Decisión Nº 40, que aprobó un CDI entre los países miembros del Acuerdo de Cartagena. Mucho tiempo después vendría la Decisión Nº 578 que establece el régimen para evitar la doble tributación y prevenir la evasión fiscal entre los países de la CAN.
Respecto a los impuestos indirectos, se dio un paso trascendental con la aprobación de normas de armonización tributaria con relación al IVA y al Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), bajo el modelo seguido por la Unión Europea. Las Decisiones aprobadas están pensadas en el fortalecimiento de la construcción de un mercado único armonizado a partir de los próximos años.
De esta manera se empezó a avanzar más rápidamente, bajo el mismo esquema que se usó en el proceso de armonización europea, que se basaba en la idea de consensuar procesos de integración económica sobre la base del realismo y sumando estructuración de los mercados nacionales.
Ahora bien, al menos respecto al Perú, se ha planteado el mismo problema ocurrido en algunos países europeos, que es el referido a la manera como se integra la legislación comunitaria en la estructura legal interna. Efectivamente, el diseño legislativo actualmente establecido en la CAN está cimentado en lo señalado en el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en su versión modificada por el Protocolo de Cochabamba.
Así, el ordenamiento jurídico de la CAN supone la remisión de un conjunto de facultades a diversos órganos comunitarios que emiten disposiciones normativas. Entre ellas, para lo que nos interesa en este espacio, las Decisiones son obligatorias en los países miembros desde la fecha en que se aprueban, siendo directamente aplicables en dichos países a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, a menos que las mismas señalen una fecha posterior.
En el caso del Protocolo de Cochabamba, que es la norma que modificó el esquema legislativo en la CAN, este ha sido aprobado por la Resolución Legislativa Nº 26674, publicada el 23 de octubre de 1996, y posteriormente ratificado, por lo que en principio tendría plena vigencia en el país, y con él todas las Decisiones emanadas de la CAN.
Empero, ya lo hemos dicho antes, dado que estamos hablando de la armonización en materia tributaria, en la que conforme al artículo 74° de la Constitución rige el principio de Reserva de Ley, cabría preguntarse si las facultades legislativas que tienen los órganos de la CAN expresadas en Decisiones que versen sobre materia tributaria (que originan su entrada en vigor y obligatoriedad directa en nuestro país) se enmarcan en los parámetros constitucionales que nuestro sistema recoge y exige.
Efectivamente, en el esquema constitucional peruano no hay delegación de facultades tributarias a órganos distintos al Poder Ejecutivo, por lo que en esta línea de pensamiento, la vigencia de cualquier Decisión vinculada a aspectos tributarios tendría que ser aprobada y ratificada conforme al procedimiento establecido para los tratados.
Así, para dar cobertura real al proceso de armonización comunitaria, de la manera en que el diseño normativo de la CAN se ha planteado, tendría que recurrirse a un procedimiento de reforma constitucional.
El proceso de armonización tributaria en la CAN está en marcha, es una necesidad para nuestros países y, por lo mismo, sería bueno que reparemos en buscar la mejor solución frente al problema señalado en el punto anterior.
Respecto a los CDI, ya hemos celebrado y firmado los correspondientes a Canadá y Chile, y nos mantenemos a la espera de la aprobación por el Congreso de la República de los de Brasil y España, aunque en este último la postura de no aprobarlo ha sido defendida por un sector del Congreso.
Ahora, ha causado buena impresión la decisión política de los últimos Gobiernos de mantener el proceso de celebración de estos Convenios con otros países, especialmente con aquellos que tienen grandes inversiones en el nuestro, como son Francia, Italia, Suiza, etc., porque estos instrumentos se han convertido en mecanismos para facilitar la inversión y el comercio internacional. En ese sentido, los inversionistas conocen y privilegian a quienes están en ese club porque saben que en ellos existe una decisión al más alto nivel para que la tributación sea estable y racional.
Asimismo, los CDI sirven como instrumento de ayuda a las Administraciones Tributarias en el combate a la evasión fiscal internacional, de tal manera que, entre otros, afianza la posibilidad de entender y desarrollar la fiscalización a través de los Precios de Transferencia. De la misma forma, el intercambio de información que podría generarse entre las Administraciones Tributarias resulta necesario para evitar la elusión tributaria en un modelo globalizado que privilegia el incremento de movimientos de capitales entre países.
Finalmente, estos Convenios nos ponen en situación competitiva frente a otros países de la región que han incrementado sus acciones en esta materia, con el fin de lograr ventajas en la atracción de capitales foráneos.
A pesar de lo dicho, somos conscientes de que, de manera realista, estos procesos suponen acordar reglas para evitar la doble imposición especialmente en materia del Impuesto a la Renta, pero sabemos también que tales reglas tienen evidentes ventajas para los países económicamente más fuertes, tratando de que en materia de recaudación les afecte lo menos posible, sobre todo en materia de gravamen a los intereses de instituciones financieras. Esto, evidentemente, significa un costo que hay que tomar para poder desarrollarnos en el entorno económico actual. En ese sentido, en esta Revista mantenemos una perspectiva utópica de que en algún momento las reglas fijadas hoy sean replanteadas con mayor justicia.
Pensamos que para que el proceso tome un camino adecuado, debe observarse que aunque el margen de negociación es mínimo porque las propuestas de los países del primer mundo se basan fundamentalmente en el Modelo de Convenio OCDE, la firma de un convenio supone contar con especialistas que tengan conocimientos suficientes en materia de negociación, que estén entrenados y preparados para saber las metas y objetivos que se quieran conseguir, y conocer previamente la tributación de los países con quienes se desea celebrar estos Convenios. Por ello, debería crearse una instancia orgánica al interior del MEF que cuente con un conjunto permanente de especialistas, que reciban información y entrenamiento constantemente.
Finalmente, debe insistirse en las reglas y mecanismos para la lucha contra el abuso de tratados o treaty shopping, que ocurre cuando un sujeto busca una situación propicia para obtener ventajas de las previsiones de un CDI, lo que se logra a través de una entidad aparente dentro del territorio donde existe ese tratado. Este mecanismo podría llevar al fracaso el principio de reciprocidad en el sacrificio de los países contratantes.