EL FINANCIAMIENTO ESTATAL Y LA RECAUDACIÓN EN EL PERÚ

Por: Luis Durán Rojo

A continuación quisiera plantear algunas reflexiones en torno al financiamiento estatal y la recaudación en el país, dejando en cuenta que mucho de lo aquí señalado ha sido reflexionado con el Equipo de Investigación de la Revista ANALISIS TRIBUTARIO, de la que vengo siendo su editor desde hace varios años atrás.

1. La necesidad de recursos y el fenómeno recaudatorio
El Perú es un país con muchas necesidades de crecimiento institucional: requiere que su economía mejore rápidamente y que se mantenga una infraestructura institucional que permita niveles mínimos de viabilidad futura para su población, para lo que es necesario contar con una estructura estatal suficientemente capaz de dirigir esta marcha hacia el desarrollo y la prosperidad.
Para nosotros, el camino pasa por la descentralización, que amplía y consolida la Democracia mediante una adecuada distribución territorial del poder, multiplicando los mecanismos de control e instaurando un nuevo modelo de desarrollo que supere los desequilibrios y promueva un crecimiento armónico y equitativo del conjunto del país. Por ello, el régimen constitucional del Perú en el siglo XXI tiene, necesariamente, que asumir una incontestable vocación descentralista.
Para cumplir esos objetivos se requiere financiar la actividad estatal, de modo que se cubran metas presupuestales suficientes. En la historia patria se nos han presentado cuatro posibles instrumentos de financiación colectiva: (i) la utilización de recursos provenientes de la venta de activos colectivos, (ii) los préstamos de terceros (nacionales o extranjeros), es decir mayor endeudamiento, (iii) la reducción del gasto estatal, y, (iv) la mejora de la recaudación tributaria.
Los tres primeros han sido insuficientes, y en algunos casos insanos, para los retos que demanda el país; de manera que la historia nos ha vuelto hacia el aspecto tributario como la vía más idónea, aunque suponga un importante esfuerzo individual para nuestros ciudadanos.
Ahora, es claro que hoy el Perú viene registrando una pujante expansión económica que no se veía desde hace muchos años y que está permitiendo, entre otras cosas, una estabilidad presupuestaria. Empero, hay que tener cuidado con los mensajes ambiguos, especialmente respecto a la política fiscal, pues si el camino ante la bonanza es perforar el régimen tributario, no habremos aprendido nada sobre la experiencia de las últimas décadas y no estaremos preparados para enfrentar el próximo ciclo económico.
Dado el nivel de esfuerzo individual que supone el fenómeno recaudatorio y en vista de su correcto funcionamiento, es importante situarlo en un camino de doble vía: por un lado, el camino de ida que es el proceso de recaudación fiscal en situaciones de igualdad y justicia para todos; y un camino de vuelta que es la transparencia en el gasto estatal y su utilización para la satisfacción de las necesidades sociales, especialmente las de los que menos tienen. Cada una de estas vías puede interrumpirse, lo que ocasionaría que el proceso se corte abruptamente y se trastorne el sistema llegando incluso a colapsar.
Es grave, como lo ha demostrado nuestra historia, que el camino de vuelta se interrumpa por la falta de cumplimiento del proceso presupuestario, por la existencia de una administración fraudulenta en la solución del gasto público e incluso por la ilegitimidad de origen o de ejercicio del administrador. Aún no hemos terminado de lograr que la cultura tributaria funcione en este ámbito, es decir, que tengamos una adecuada “culturización tributaria de la dirigencia” empresarial, sindical, política, cultural, etc., y que incluya tanto la esfera estatal como también la política, y que signifique un pacto colectivo de que el dinero recaudado será usado en actividades legítimas, eficientes y eficaces.
En cuanto al camino de ida, que en estricto es el ámbito de desarrollo del fenómeno tributario, este se puede interrumpir por la llamada evasión tributaria, que se encuentra incentivada por medidas injustas o por sistemas tributarios enrevesados y complicados.

2. El nivel de gravamen tributario
Hay quienes creen que la tributación debe ser mínima (pocos tributos, con alícuotas bajas e iguales) y focalizada en tributos indirectos, para lo que necesariamente debe recortarse el gasto estatal, priorizando el que corresponde a inversión (infraestructura caminera y otros). Otros creen que aún puede elevarse la presión tributaria, priorizando el cobro de impuestos directos, pues las necesidades comunes son aún grandes y el gasto estatal sigue siendo insuficiente, especialmente en las zonas del interior del país, donde el mercado se ve dinamizado fundamentalmente por la demanda de los trabajadores estatales.
Siguiendo la primera postura se forjaron las reformas tributarias emprendidas en América Latina en la década de 1990, buscando recuperar la base tributaria y los ingresos fiscales en el más breve lapso y con la mayor eficiencia posible, para lo que había que echar mano a los sectores más relacionados con la economía formal. Por eso se generó un proceso de simplificación de la tributación de las empresas y personas naturales, dejándose de lado la fiscalización sobre los ingresos de los ciudadanos (más allá de las rentas del trabajo) por lo costoso que significaba para las Administraciones Tributarias, especialmente por la poca información disponible sobre los ingresos o movimientos comerciales de aquellos.
En buena cuenta, por más de una década se apostó a un modelo de recaudación tributario conforme al cual se centraban los esfuerzos en la tributación al consumo o a la propia tributación de las rentas empresariales. Como consecuencia de ello, hoy es claro que el sistema tributario de nuestras economías es distinto al de los países industrializados, pues la participación de los impuestos al consumo sobre el total de los ingresos tributarios es muy alta y la recaudación de los impuestos a la renta, especialmente sobre personas físicas, representa una fracción mucho menor del PBI que en los países de la OCDE, y están centrados en un pequeño sector de la población.
Hoy la tendencia es seguir el segundo enfoque, para extender la recaudación hacia el sector informal y, por eso mismo, volver la mirada sobre la tributación de las personas físicas, no solo con la finalidad de promover mayores ingresos tributarios, sino para tratar de compensar la dispareja distribución del ingreso que existe.
En el fondo, se trata de combatir el gran problema de la “informalidad tributaria” que como fenómeno complejo, tiene que ver con un tema cultural ligado con el sentido de relación del ciudadano con su Estado.
Un ciudadano que no valora su Estado, bien porque nunca estuvo presente en los momentos trascendentes de su vida porque fue formándose –por los medios de comunicación, escuela, familia, etc.– bajo la idea de que el Estado es un mal con el que tiene que convivir, no verá la “acción de tributar” como algo positivo o un deber a desarrollar. Pero a su vez, si al frente encuentra un Estado fantasmagórico que tiene a la SUNAT como única, real y seria presencia (que se encarga del cobro de tributos), mantendrá una enorme resistencia cotidiana en su imaginario a la obligación de tributar. La pregunta ¿para qué pagar impuestos si no veo claramente que se invierten en ventajas para mi vida cotidiana? surgirá inmediatamente en la población.
El problema trasciende en el tiempo, si agregamos dos fenómenos importantes sucedidos en el Perú: (i) los sectores excluidos –indígenas básicamente– fueron obligados durante los primeros años de la República a tributar para un Estado que nunca respondió a sus necesidades y que además les negaba la posibilidad de participar en su formación (el Perú debe ser uno de los pocos países en el que muchos de los que tributaban –los indígenas– no eran electores porque eran analfabetos), y, (ii) los grupos políticos han visto siempre que es necesario beneficiar a sectores sociales o productivos exonerándolos del pago de impuestos en lugar de promover su participación en la tributación, lo que de alguna manera los volvería ciudadanos de primer nivel.
Para luchar contra un fenómeno cultural tan amplio, es necesario que haya un proceso de “reculturización” tributaria compuesto por varios niveles, entre otros, una campaña nacional educativa que ligue la tributación al desarrollo y a la construcción de ciudadanía, que suponga que estemos en capacidad de exigir tributar a otros lo que les corresponde (especialmente exigiendo nuestros comprobantes de pago por las compras realizadas) pero que también aprendamos a que es necesario que contribuyamos con los tributos a promover nuestro Estado, lo que sin duda nos hará ciudadanos de primera clase.
Asimismo, se necesita una claridad desde el entorno político que haga que nuestros gobernantes no vean el tema tributario como uno que solo dé réditos cuando se establecen beneficios para grupos específicos o sectores de la economía determinados. También se requiere que haya un proyecto concreto que permita que el Estado y las instituciones tributarias funcionen sin presiones de determinados grupos políticos o económicos.
Ahora bien, no basta la lucha cultural y la claridad política. También es necesario hacer presencia del Estado, lo que significa, entre otras cosas, que se vea una clara y decidida acción estatal en la lucha contra la evasión. Ello hará que quienes son evasores por asuntos más allá de lo cultural, tengan aversión al riesgo y empiecen a cumplir con sus obligaciones tributarias.
Por eso, si la tendencia va en el sentido descrito, en los próximos años seguiremos virando hacia una estructura tributaria más justa, en la que sean importantes los siguientes puntos: (i) aumento de los ingresos directos, especialmente el IR, modernizando y eliminando injusticias e inconsistencias técnicas; (ii) una reformulación técnica de los impuestos indirectos, que implique eliminar cualquier tipo de perforación o antitecnicismo; (iii) un esfuerzo por proseguir con el aumento de la base tributaria, generando mecanismos inteligentes y no costosos para incluir a los sujetos o actividades informales a la formalidad; y, (iv) el combate al narcotráfico, el contrabando y cualquier otra forma de evasión o elusión tributaria.