03/08/08: SORPRESA: CREAN EL SISTEMA DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO

Fuente: Justicia Viva

Después de más de cinco meses de la autorización del Congreso al Poder Ejecutivo para legislar (mediante Ley Nº 29157) sobre materias relacionadas con la implementación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, el 28 de junio (dentro del cuantioso grupo de leyes emitidas en relación al TLC), se ha publicado el Decreto Legislativo Nº 1068; importante norma que crea una nueva instancia gubernativa de defensa de los intereses del Estado peruano: el Sistema de Defensa Jurídica del Estado, la misma que entrará en vigencia dentro de seis meses.

Esta nueva normatividad prácticamente llena un vacío legal; en tanto la antigua ley sobre la materia (Decreto Ley Nº 17537), estaba vigente desde marzo de 1969, por lo que urgía una actualización y modernización del llamado Consejo de Defensa del Estado. En este sentido, se han pronunciado diferentes instancias, incluida la CERIAJUS . Sin embargo, pese a esto, causa gran sorpresa que el Ejecutivo haya decidido crear un sistema de defensa en razón de la implementación de las medidas del TLC. Por ello, frente a esta importante implementación desarrollaremos, brevemente, dos puntos: (i) si el decreto se ajusta a la ley autoritativa emitida por el Congreso y además cumple los requisitos constitucionales, y, (ii) si es una norma conveniente y oportuna, para lo que se realizará un breve análisis de la pertinencia y de la conveniencia de su expedición.

1) ANÁLISIS CONSTITUCIONAL

Creación del Sistema de Defensa Jurídica del Estado excede la autorización dada por el Congreso

De una primera mirada del Decreto Legislativo Nº 1068, lo que salta a la vista es que la relación entre el fin de la ley autoritativa, implementación del TLC, y la mejora del rol de las procuradurías públicas es poco clara.

Ciertamente, de acuerdo a nuestro mandato constitucional el Poder Ejecutivo también tiene la facultad de expedir normas con rango de ley en circunstancias especiales y siempre en forma excepcional, facultad que se materializa a través de decretos de urgencia o mediante la legislación delegada. En este sentido, y de acuerdo al artículo 104 de la Constitución, la materia delegada tiene que ser específica y por plazo determinado.

En este caso, si bien en la emisión del decreto legislativo en cuestión se ha cumplido formalmente con el requisito de temporalidad, sin embargo hay cuestionamiento en lo sustantivo de la norma: el criterio de especificidad y relación con la materia delegada está en cuestión. Si comparamos la Ley Nº 29157 con el Decreto Legislativo Nº 1068, podemos apreciar que en el único dispositivo normativo que éste podría encajar de manera indirecta, vía interpretación, sería en el artículo 2 numeral 2.1 letra b de la ley autoritativa:

“b) mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa, y modernización del Estado;

Esto, en tanto entendemos a la defensa judicial del Estado como parte de la modernización y fortalecimiento institucional del país, así como parte de su simplificación administrativa. Sin embargo, este concepto resulta tan amplio que bien podría encajar cualquier tipo de materia. A su vez, si somos estrictos en la interpretación y en el análisis de las normas, podríamos concluir que dado que el TLC es un acuerdo comercial, las instancias estatales que deben ser fortalecidas deberían ser solamente aquellas vinculadas a la actividad comercial, con la finalidad de facilitar un comercio justo.

Importancia de la labor de la defensa jurídica del Estado, su autonomía y la necesidad que sea legislada por el Congreso

Debido a lo señalado líneas arriba, es que el supuesto empoderamiento de las procuradurías públicas para la defensa de los intereses estatales y la creación de todo un sistema de defensa jurídica del Estado excede en sobremanera lo establecido en la ley autoritativa, y por ello no debió ser establecida vía este decreto legislativo.

En última instancia, dado que uno de los objetivos del TLC es el de “crear mecanismos para defender los intereses comerciales peruanos en Estados Unidos”, y en razón a esto se quería fortalecer a las procuradurías, sólo debió hacerse en relación al tema comercial, arbitral, y no legislar a todo nuestro sistema de defensa judicial, la cual es una instancia que tiene gran implicancia pública.

Como se recordará, la labor de los procuradores ha estado en cuestión desde el inicio de la transición democrática, debido a los intereses que pueden aparecer en torno a los temas que tratan. Un claro ejemplo es el caso de la procuraduría Ad Hoc Anticorrupción para los casos de Alberto Fujimori, Vladimiro Montesinos y otros, que al inicio de las investigaciones cumplió un importante rol pero que, poco a poco, cuando los hechos investigados se iban acercando peligrosamente a autoridades y funcionarios ligados a los gobiernos de turno, mediante medidas administrativas prácticamente la desaparecieron.

Y es que, la persona que se desempeña como procurador debe tener especiales características de independencia e idoneidad al momento de investigar y defender los intereses del Estado, lo que también pasa por la forma en que es elegido. Y, aunque existen cuantiosos casos (seguramente la mayoría) en los que toca defender a funcionarios públicos que son denunciados por actos realizados en el ejercicio de su función, o al Estado como víctima de delitos cometidos por particulares; también es cierto que hay ciertos casos en los que toca defender al Estado por hechos delictivos cometidos por sus propios funcionarios. Situación delicada que amerita otro tipo de configuración.

Una de las finalidades de que la ley sea emitida por el Congreso es que refleje, en cierta medida, la expresión de la voluntad popular, manifestada a través de los representantes libremente elegidos por el pueblo. Por ello, en principio, la normatividad delegada debe ser excepcional. Si bien es cierto que esta premisa en el sistema constitucional moderno, se ha visto modificada por la creación de entes especializados dentro del aparato estatal con capacidad de emitir normas , ciertamente la lógica de la representación y la dación de leyes por parte del legislativo mantiene su vigencia, principalmente en temas de alta importancia, y en los que sobre todo se podría crear un conflicto de intereses, como es el caso de los procuradores anticorrupción o los procuradores que ven causas incómodas para el régimen de turno.

Es por ello que con anterioridad se había propuesto la necesidad de contar con una procuraduría anticorrupción autónoma , con sede fuera de los predios del Ministerio de Justicia, con participación activa en las investigaciones y procesos penales, con legitimidad para intervenir en causas contra determinados funcionarios públicos de este régimen y respecto de específicos y graves actos de corrupción (los demás serían vistos por una reforzada Procuraduría Anticorrupción Descentralizada).

2) ANÁLISIS DE CONVENIENCIA

Aspectos preocupantes de la norma

Sin embargo, la norma que crea el Sistema de Defensa Jurídica del Estado, se encarga de establecer los tipos de procuradores públicos que estarían bajo la tutela del Ministerio de Justicia. Éstos serían:

“15.2. Los Procuradores Públicos Especializados son:
a) Procurador Público Especializado en Delitos de Tráfico Ilícito de Drogas.
b) Procurador Público Especializado en Delitos de Terrorismo.
c) Procurador Público Especializado en Delitos de Lavado de Activos y Proceso de Pérdida de Dominio.
d) Procurador Público Especializado en asuntos de Orden Público.
e) Procurador Público Especializado en Delitos de Corrupción.
f) Los que mediante resolución suprema se designe”.

Es así que lejos de atender los pedidos ciudadanos por independizar y fortalecer principalmente cierto tipo de procuradurías, trata a todas por igual.

También, establece que la defensa del Estado se ejercerá tanto en sede judicial, militar, arbitral, Tribunal Constitucional, órganos administrativos, arbitrajes y conciliaciones a cargo de procuradores públicos, y que tendrá como ente rector del sistema al Ministerio de Justicia, que será el que determinará el cese de la función de los procuradores cuando renuncien, cuando se dé por culminada su designación, o cuando se aplique una sanción impuesta por el Tribunal de Sanción.

A su vez, se establece la existencia de procuradores públicos, locales, municipales, regionales, nacionales y supranacionales. Y si bien en la norma se indican los requisitos que deben cumplir cada uno de estos, la designación de los procuradores nacionales, del Poder Ejecutivo, así como de los que verán casos en tribunales supranacionales, serán aprobados por el Presidente de la República (artículos 10 y 11). Hecho que permitirá que, a partir de la entrada en vigencia de esta ley, el presidente Alan García designe a los agentes que asumirán la defensa del Estado ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

Esto último traería problemas de conflicto de intereses, pues los nuevos agentes del Estado serán procuradores públicos, lo que podría generar que el agente que se nombre haya sido el procurador que vio el caso, lo que favorecería indebidamente al Estado Peruano en contra de las presuntas víctimas de violaciones de derechos humanos.

Junto a esto, otro problema que generaría este ítem internacional del nuevo sistema jurídico de defensa del Estado, es una nueva disminución en las facultades del Consejo Nacional de Derechos Humanos del MINJUS (CNDH), instancia que ya ha sido bastante disminuida por este régimen y de la que recientemente ha sido excluida de participar la sociedad civil.

El CNDH hasta el momento preside el grupo de Coordinación y Consulta en que se apoya el agente del Estado al momento de litigar un caso ante el Sistema Interamericano. Ciertamente, ahora que un procurador público supranacional se encargue de ello, no sabemos cómo será su relación con el Consejo ni qué pasará con el Reglamento para la designación y desempeño de los Agentes del estado Peruano ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Decreto Supremo Nº 007-2005-JUS, El Peruano, 17/07/05).

Conclusiones

Para terminar, hay que indicar dos puntos: primero, sobre la conveniencia de la norma. La CERIAJUS dentro de sus propuestas de reforma señaló la importancia de modernizar el Sistema de Defensa Jurídica del Estado, teniendo como objetivo principal de la misma la vigencia de las garantías constitucionales (incluidos, por supuesto, los derechos humanos), la lucha contra la criminalidad organizada y el fenómeno de la corrupción. Si bien esta norma contiene aspectos positivos -como: (i) una Escuela de Formación de Procuradores Públicos que buscará promover la capacitación de profesionales encargados de desarrollar funciones de defensa jurídica del Estado; (ii) la responsabilidad de los procuradores por los daños y perjuicios que ocasionen al Estado en el ejercicio de sus funciones, y las inconductas funcionales cuando la defensa del Estado sea negligente, o cuando incumplan las obligaciones previstas en el reglamento del sistema-, en puntos principales y de mayor importancia como la lucha contra la corrupción o el fortalecimiento de instancia de defensa derechos humanos, seguimos en lo mismo.

Como segundo punto, tenemos que el Ejecutivo con esta norma excede a la potestad legislativa otorgada por el Legislativo, por lo que el Congreso está en la potestad y el deber de analizar y ver cuál es el futuro de este decreto legislativo. Esperemos que esté a la altura.
(Lilia Ramírez Varela)