PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL

CAS. Nº 2819-2013 CALLAO (publicada el 30 de Julio de 2015)

SUMILLA.- Existen un conjunto de requisitos mínimos para reconocer la existencia de un procedimiento administrativo trilateral, tales como la especialidad del mismo, la materia administrativa sobre la cual debe reposar, así como el sentido de imparcial formal y material que debe tener la autoridad encargada de resolver las controversias planteadas; por lo que, no debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos procedimientos en los que participan pluralidad de administrados ni tampoco con los procedimientos que se regulan por su normativa especial. Lima, dieciocho de setiembre de dos mil catorce.

LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA.- VISTOS; de conformidad con el Dictamen Fiscal Supremo; en audiencia pública llevada a cabo en la fecha, integrada por los señores Jueces Supremo Walde Jaúregui – Presidente, Acevedo Mena, Vinatea Medina, Rueda Fernández y Lama More; luego de verificada la votación con arreglo a ley, se emite la siguiente sentencia: I.- MATERIA DEL RECURSO: Se trata de los recursos de casación interpuestos por el demandado don Godofredo Manuel Llamoca Navarro, de fecha veinte de diciembre de dos mil doce, obrante a fojas setecientos veintinueve; y por la Municipalidad Provincial del Callao de fecha veintiséis de diciembre de dos mil doce, obrante a fojas setecientos cincuenta y ocho, contra la sentencia de vista de fecha trece de setiembre de dos mil doce, obrante a fojas setecientos nueve, que confirma la sentencia apelada de fecha diecisiete de abril de dos mil doce, obrante a fojas seiscientos treinta, que declaró fundada la demanda; en los seguidos por doña Aida Violeta Tavella Zencovich Vda. de Sánchez y otro, sobre Impugnación de Resolución Administrativa. II.- CAUSALES DEL RECURSO: Mediante resoluciones de fecha treinta y uno de julio de dos mil trece, obrantes a fojas ochenta y tres y ochenta y nueve del cuaderno de casación formado en este Supremo Tribunal, se han declarado procedentes los recursos de casación interpuestos por los codemandados Godofredo Manuel Llamoca Navarro y por la Municipalidad Provincial del Callao, por infracción normativa: a) de los artículos 2 inciso 2.1 del Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA y II inciso 2 del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, señalando que no se debió aplicar el artículo 9 del Decreto Supremo Nº 039-2000-MTC, pues debió aplicar el artículo II inciso 2 del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, toda vez que el procedimiento especial regulado por el Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA no ha regulado los medios impugnatorios, por lo tanto debieron aplicarse los regulados en el artículo 207 inciso a) y articulo 208 de la Ley Nº 27444, norma que permite el recurso de reconsideración acompañando nuevas pruebas, por lo que se ha infringido el artículo IV del Título Preliminar de la Ley 27444; y, b) del articulo 139 inciso 5 de la Constitución Política del Estado, pues se habría imputado responsabilidades al impugnante que no se encontrarían dentro de sus funciones como órgano de gobierno local. III.- CONSIDERANDO: Primero: A través de la demanda interpuesta a fojas noventa y tres, se postula como pretensión principal que se declare la nulidad total de la Resolución Gerencial Nº 236-2007-MPC/GGAH de fecha tres de agosto de dos mil siete y de la Resolución de Alcaldía Nº 000141 de fecha veintiuno de enero de dos mil ocho, que agota la vía administrativa, por la causal establecida en el inciso 1 del artículo 10 de la Ley Nº 27444; y como pretensión accesoria la nulidad de la Resolución Gerencial Nº 076-2008-MPC-GGAH de fecha veintiocho de febrero de dos mil ocho y de la Resolución Gerencial Nº 148-2008-MPCGGAH de fecha veintisiete de marzo de dos mil ocho, que fueron expedidas en mérito de las resoluciones señaladas en la pretensión principal. Los demandantes argumentan que con fecha veintisiete de febrero de dos mil siete, la Gerencia de Asentamientos Humanos de la Municipalidad Provincial del Callao expidió la Resolución Gerencial Nº 035-2007-MPC/GGAH por la cual resuelve declarar fundada en parte la solicitud de Declaración de Propiedad Adquisitiva de Dominio presentado por los pobladores de la Asociación de Propietarios de la Urbanización La Quilla y fundada en parte la oposición en el extremo de la exclusión de los lotes que se encuentran vacíos y los que no cumplen con los diez años de posesión; asimismo, refieren que la Gerencia de Asentamientos Humanos de la entidad demandada al expedir la Resolución Gerencial Nº 236-2007-MPC/GGAH no tomó en cuenta que el recurso presentado por la Asociación, el cual debió adecuarlo y tramitarlo como Recurso de Apelación, más no como recurso de Reconsideración, en aplicación del Principio de Doble Instancia, toda vez que, el Procedimiento de Declaración de Propiedad Adquisitiva de Dominio es un procedimiento trilateral y no un procedimiento especial que se encuentra regulado en la Ley Nº 28687 y su Reglamento, como señala la demandada, por cuanto existe una relación tripartita: La Asociación de Propietarios de la Urbanización La Quilla, la Municipalidad y los recurrentes como propietarios. Segundo: Los demandados han señalado por su parte, que el procedimiento administrativo materia de revisión es uno trilateral, regulado por el Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA y no por el artículo 219 y siguientes de la Ley Nº 27444, pues el procedimiento de prescripción adquisitiva de dominio es un procedimiento especial que lo único que hace es reconocer un derecho ya adquirido. Tercero: La sentencia de primera instancia, obrante a fojas seiscientos treinta, declara fundada la demanda, tras considerar que la Municipalidad demandada no ha analizado que en el presente caso corresponde aplicar el procedimiento trilateral y la segunda disposición complementaria y final del Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA, de modo que la Municipalidad debió considerar el recurso de reconsideración presentado por los demandantes como uno de apelación y elevar los autos al Superior para su resolución y no resolverlo sin permitir tener acceso al principio de doble instancia previsto para este tipo de trámites; por lo que, se ha desnaturalizado el procedimiento administrativo. Cuarto: Mediante sentencia de vista, obrante a fojas setecientos nueve, la Sala Superior ha confirmado la apelada, determinando que en el presente caso resulta aplicable tanto la Ley Nº 28687 que señala que en caso de que no se encuentre regulada alguna institución jurídica se aplica lo dispuesto en el artículo 220 de la Ley Nº 27444; como el Reglamento aprobado por el Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA, cuya Segunda Disposición Complementaria y Final tiene previsto que las impugnaciones que se presenten en los procedimientos de formalización serán resueltas aplicando el principio de la doble instancia, y que las resoluciones emitidas en segunda instancia agotan la vía administrativa y pueden ser contradichas en el Poder Judicial en el proceso contencioso administrativo. Quinto: Antes de efectuar el análisis de las infracciones normativas denunciadas como agravio, corresponde determinar que el procedimiento administrativo trilateral, regulado por la Ley Nº 27444 en su artículo 219, se define como: “(…) el procedimiento trilateral, triangular, cuasi-jurisdiccional, o administrativo contencioso, como aquel desarrollado en el ámbito de la Administración Pública, dirigido a decidir un conflicto de intereses suscitado con motivo de la actuación pública o en asuntos de interés público, y donde la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa con facultades inherentes a la jurisdicción retenida (…)” (Morón Urbina, Juan Carlos; “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”, Editora Gaceta Jurídica, Quinta Edición Revisada, 2006, p. 598). En ese sentido, cabe precisar que el procedimiento administrativo trilateral, está referido prioritariamente a los procedimientos en los que se vinculan con los organismos reguladores. Sexto: Asimismo, el citado autor, a renglón seguido hace una diferenciación respecto del procedimiento administrativo trilateral precisando que se someten a dicha vía para resolver los conflictos de intereses entre administrados y conflictos entre la administración y los administrados. Por los primeros, señala que se encuentran bajo tutela denominada como competencia primaria de la autoridad administrativa o judicial, y que es pre existente a la participación de cualquier funcionario gubernativo; entre los que destaca materias controvertidas ante el Jurado Nacional de Elecciones, Comisión de Publicidad, Comisión de Acceso al Mercado, Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones – OPSITEL, Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería – OSINERGMIN, Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud, Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público – OSITRAN, Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, Consejo de Asuntos Contenciosos de la Asamblea Nacional de Rectores, Consejo del Notariado, y las empresas prestadoras de servicios públicos con respecto a los usuarios y a éstos con las prestadoras. Por los segundos, señala que son aquellos generados por la actuación ejecutiva del Estado, en asunto que denomina la doctrina de competencia secundaria, porque el tribunal administrativo resuelve asuntos contenciosos pre trabados, cuyo origen controversial es por un acto administrativo pre existente; por ejemplo el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, el Consejo de Minería, y otras entidades ya mencionadas. Sétimo: Ahora bien, existen un conjunto de requisitos mínimos para reconocer la existencia de un procedimiento administrativo trilateral, tales como la especialidad del mismo, la materia administrativa sobre la cual debe reposar, así como el sentido de imparcial formal y material que debe tener la autoridad encargada de resolver las controversias planteadas; por lo que, no debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos procedimientos en los que participan pluralidad de administrados ni tampoco con los procedimientos que se regulan por su normativa especial. Octavo: En ese sentido, el procedimiento administrativo de prescripción adquisitiva de dominio es un procedimiento especial que se rige por la Ley Nº 28687 y el Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA; por lo que, dicho procedimiento de ninguna manera se encuentra dentro de los supuestos que definen al procedimiento administrativo trilateral, en los términos señalados en los considerandos precedentes. Noveno: Ahora bien, la Ley Nº 27444, regula el procedimiento ordinario en sede administrativa, así como los procedimientos especiales, de acuerdo a la competencia asignada a dichos órganos administrativos. Asimismo, especifica que en caso de procedimientos administrativos especiales, supletoriamente se aplica las reglas contenidas en la Ley Nº 27444. Décimo: A la luz de los conceptos de las instituciones jurídicas precitadas, corresponde analizar las infracciones normativas denunciadas en el recurso casatorio, iniciando con la infracción normativa del artículo 2 inciso 2.1 del Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA, que señala: “Las municipalidades provinciales, en el ámbito de sus circunscripciones territoriales, asumen la competencia exclusiva y excluyente en materia de formalización de la propiedad informal, hasta la inscripción de los títulos de propiedad en el Registro de Predios.” Y el artículo II inciso 2 del Título Preliminar de la Ley 27444, que precisa: “Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto.”; con lo queda demostrado que efectivamente el procedimiento administrativo de prescripción adquisitiva de dominio materia de proceso se tramita de acuerdo a una ley especial como es la Ley Nº 28687 y su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA, y si bien dicho procedimiento inició su vigencia en el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI, sin embargo por el cambio de la normativa respectiva, la competencia fue adjudicada a las Municipalidades, pero en ningún momento la norma que regula dicho procedimiento fue derogada o modificada en su esencia. Undécimo: Además, la Segunda Disposición Complementaria y Final del Decreto Supremo Nº 006-2006-VIVIENDA, dispone lo siguiente: “En todo lo no previsto por el presente reglamento se aplicarán supletoriamente las normas contenidas en el Decreto Legislativo Nº 803, complementado por la Ley Nº 27046, Decreto Supremo Nº 009-99-MTC, Decreto Supremo Nº 013-99-MTC, Decreto Supremo Nº 039-2000-MTC y demás normas y Directivas complementarias y conexas. (…). Las impugnaciones que se presenten en los procedimientos de formalización serán resueltas aplicando el principio de doble instancia. Las resoluciones emitidas en segunda instancia agotan la vía administrativa y pueden ser impugnadas en el Poder Judicial mediante la acción contencioso – administrativa, conforme a lo dispuesto en la Ley Nº 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo y supletoriamente el Código Procesal Civil.” Duodécimo: Es decir, que tratándose de un procedimiento administrativo especial, regulado por norma expresa, corresponde analizar los medios impugnatorios que dichas normas especiales contemplan. En este caso, el artículo 9 del Decreto Supremo Nº 039-2000-MTC señala que no procede recurso de reconsideración contra las decisiones de la instancia orgánica funcional que actúa como primera instancia en el conocimiento de reclamaciones y oposiciones; por lo que, de plantearse este recurso, será tramitado como recurso de apelación. Dicho esto, se advierte que el procedimiento administrativo materia de impugnación se ha desnaturalizado, por lo que, el actuar de la administración pública deviene en nulo; tal como convenientemente lo han determinado las instancias de mérito, al declarar la nulidad de la Resolución Gerencial Nº 236-2007-MPC/GGAH, de fecha tres de agosto de dos mil siete y, al ordenar en calidad de reenvío que la autoridad administrativa proceda a calificar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº 035-2007-MPC-GGAH, de fecha veintitrés de febrero de dos mil siete. Décimo Tercero: Respecto de la infracción normativa del articulo 139 numeral 5 de la Constitución Política del Estado, referido a la motivación de las resoluciones judiciales, nuestra jurisprudencia constitucional ha expresado: “(…) uno de los contenidos del derecho al debido proceso es el derecho a obtener de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes en cualquier clase de procesos. La exigencia de que las decisiones judiciales sean motivadas en proporción a los términos del inciso 5 del artículo 139 de la Norma Fundamental, garantiza que los jueces, cualquiera sea la instancia a la que pertenezcan, expresen la argumentación jurídica que los ha llevado a decidir una controversia, asegurando que el ejercicio de la potestad de administrar justicia se haga con sujeción a la Constitución y la ley; pero también con la finalidad de facilitar un adecuado ejercicio del derecho de defensa de los justiciables. En suma, garantiza que el razonamiento empleado guarde relación y sea suficiente y proporcionado con los hechos que al juez penal corresponde resolver”1. Décimo Cuarto: Este derecho no solo tiene relevancia en el ámbito del interés particular correspondiente a las partes involucradas en la litis, sino que también juega un papel esencial en la idoneidad del sistema de justicia en su conjunto, pues no debe olvidarse que una razonable motivación de las resoluciones constituye una de las garantías del proceso judicial, directamente vinculada con la vigilancia pública de la función jurisdiccional, por la cual se hace posible conocer y controlar las razones por las cuales el juez ha decidido una controversia en un sentido determinado; implicando, en ese sentido, un elemento limitativo de los tan odiosos supuestos de arbitrariedad. Décimo Quinto: Ahora bien, a fi n de determinar si un pronunciamiento específico ha cumplido con el deber de motivación, en los términos antes reseñados, conviene recordar que el cumplimiento del deber de motivación no se satisface con la sola expresión escrita de las razones sicológicas que han inclinado al juzgador a decidir la controversia de un modo determinado, sin importar cuáles sean éstas; sino que, por el contrario, exige necesariamente la existencia de una exposición clara y coherente en la sentencia que no solo explique, sino que justifique lógicamente la decisión adoptada, en base a las pruebas y demás hechos acontecidos en el proceso, y en atención a las normas aplicables al caso. Décimo Sexto: En ese sentido, a partir del análisis de los autos, puede advertirse que las instancias de mérito han determinado de acuerdo a lo actuado en el proceso y de la revisión del procedimiento administrativo, que efectivamente la administración pública ha vulnerado el principio de legalidad y el debido procedimiento, contenido en los numerales 1.1 y 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, pues al momento de resolver los medios impugnatorios interpuesto por las partes, no se ha ceñido a las normas especiales que regulan dicho procedimiento; llegando a determinar que se anule todo el procedimiento administrativo hasta la etapa de calificar nuevamente el recurso de reconsideración interpuesto por el administrado. Décimo Sétimo: En consecuencia podemos concluir que los argumentos expuestos por las instancias de mérito al señalar que la Administración no ha tenido en cuenta la regulación de los medios impugnatorios para este tipo de procedimientos administrativos, se ajusta a derecho y se encuentra suficientemente motivada; por lo que, las causales denunciadas deben ser desestimadas. IV. DECISIÓN: Por tales consideraciones, declararon: INFUNDADOS los recursos de casación interpuestos por el demandado don Godofredo Manuel Llamoca Navarro, de fecha veinte de diciembre de dos mil doce, obrante a fojas setecientos veintinueve; y por la Municipalidad Provincial del Callao de fecha veintiséis de diciembre de dos mil doce, obrante a fojas setecientos cincuenta y ocho; en consecuencia, NO CASARON la sentencia de vista de fecha trece de setiembre de dos mil doce, obrante a fojas setecientos nueve; en los seguidos por doña Aida Violeta Tavella Zencovich Vda. de Sánchez y otro contra la Municipalidad Provincial del Callao y otros, sobre Impugnación de Resolución Administrativa; MANDARON la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial El Peruano, conforme a ley; y los devolvieron. Juez Supremo Ponente: Acevedo Mena.- SS. WALDE JÁUREGUI, ACEVEDO MENA, VINATEA MEDINA, RUEDA FERNÁNDEZ, LAMA MORE 1 STC Nº 4348-2005-PA/TC. C-1266783-152