Modelos de administración tributaria

Una ventaja pocas veces aprovechada por los gobiernos locales es la posibilidad de modificar la estructura de su administración tributaria en forma rápida y eficiente. Muchas veces se aferran a una estructura copiada de otras instituciones y la repiten como un mantra. Como aquella municipalidad del norte del país que alguna vez visité y que —como señal de modernidad— contaba con una muy importante y muy bien equipada subgerencia de principales contribuyentes (al lado de ella las otras subgerencias palidecían). Sin embargo, preguntando por la cantidad de principales contribuyentes me respondieron que era… uno solo. Otras veces heredan una estructura que no quieren o no pueden cambiar, como aquella otra municipalidad provincial que contaba con una gran Gerencia de Administración Tributaria y no contaba con otros órganos, pese a que su base tributaria era numerosa.

Pero todo cambio es complejo y exige analizar diversas variables. Una de ellas es el modelo de organización que se pretende crear. Y bueno, como una lectura que ayude como documento de trabajo de las municipalidades transcribo solo una pequeña parte de un material de estudio que me proporcionaron en un curso muy interesante dictado por el Instituto de Estudios Fiscales del Ministerio de Economía y Hacienda de España en colaboración con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo y la Fundación Ceddet. Si les gusta me indican para subir material del mismo curso, aunque solo retazos, para no vulnerar los derechos de autor.

El texto que se transcribe es el siguiente:

MODELOS ORGANIZATIVOS DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS Y ESTRATEGIA DE LAS ORGANIZACIONES AVANZADAS

Autores:

FERNANDO DÍAZ YUBERO

RAÚL-FÉLIX JUNQUERA VARELA

IV.3.3 MODELOS ORGANIZATIVOS DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS: POR IMPUESTOS, POR FUNCIONES, POR TIPOS DE CONTRIBUYENTES, SOLUCIONES MIXTAS. REPASO A LA SITUACIÓN EN DIFERENTES PAÍSES EUROPEOS Y AMERICANOS.

IV.3.3.1. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA COMO CATEGORÍA INSTRUMENTAL. FACTORES QUE INFLUYEN.

La estructura organizativa tiene carácter instrumental y no podemos hablar de un modelo teórico óptimo, más allá de esbozar líneas o tendencias significativas que marcan el rumbo de una organización.

Los factores del entorno, en los albores del siglo XXI, introducen inestabilidad e y dificultades para predecir cómo serán las organizaciones tributarias en el futuro, requiriendo que adopten esquemas flexibles y de innovación, de constante cambio y adaptación a esas circunstancias cambiantes del entorno político, económico y social.

Es precisamente esta “relatividad de las estructuras organizativas” lo que convierte en útil el estudio de los diversos modelos o soluciones con los que los países afrontan la administración y recaudación de los recursos tributarios.

Pero más allá de las estructuras nominales hay que indagar en los procesos internos tributarios, en los procedimientos y métodos de trabajo y en las soluciones relativas a la arquitectura informática y a los sistemas de información.

Asimismo por debajo de toda estructura formal circulan flujos de relaciones no regladas que configuran una estructura informal cuyo conocimiento, en la medida de lo posible, es extremadamente útil para comprender ciertas disociaciones entre estructura y realidad y los fracasos de determinados procesos.

IV.3.3.2. DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES MODELOS ORGANIZATIVOS EXISTENTES.

Originariamente las administraciones tributarias se estructuraban en función de los impuestos que se gestionaban. Había una administración separada de cada tributo que estaba a cargo de unidades diferentes. La especialización de los funcionarios era por impuestos.

En una fase posterior se toman como referencia las diferentes áreas funcionales que intervienen en el proceso tributario. Así, hay una unidad o departamento que se ocupa de la recaudación, otro de la cobranza coactiva, hay un departamento para la fiscalización o inspección tributaria y en el caso de modelos de integración de tributos internos y aduanas otro departamento para las aduanas. Asimismo se configuran unidades de apoyo u horizontales: informática, política de personal, planificación.

Al analizar las estructuras organizativas existentes vemos que hay una presencia casi generalizada de estructuras funcionales (por áreas de actuación). Las administraciones tributarias han ido evolucionando de un modelo de organización que tomaba como referencia central los diferentes tipos de impuestos a este modelo que llamamos funcional y que se ajusta a la lógica del proceso tributario, en función de las distintas áreas que intervienen en él.

Apenas quedan modelos puros basados en los diferentes tipos de impuestos, como era el caso del Reino Unido hasta 2005. Muchos otros países como Francia, Colombia, Argentina, Brasil, Uruguay, España, etc. adoptan modelos funcionales, pero presentan, en ocasiones, algún resto del modelo por tipo de impuestos, lo que sucede por ejemplo al gestionar las Aduanas los Impuestos Especiales (Impuestos Selectivos al Consumo).

En los últimos años ha ido surgiendo una tendencia organizativa, presente por ejemplo en USA, o Nueva Zelanda, que delinea la organización tributaria en base a grupos de contribuyentes. Cada departamento atiende a un grupo objetivo de contribuyentes con necesidad de tratamiento específico. Se busca de esta manera, imitando a la empresa privada, tratar diferenciadamente a los contribuyentes según sus características para darles un mejor servicio.

En las administraciones que mantienen la base funcional también aparece esta orientación de atender a los distintos segmentos de contribuyentes, según sus distintas características, comportamiento e importancia recaudatoria, creándose unidades especializadas para atender en concreto al segmento de grandes contribuyentes. Estas unidades se han generalizado en todos los países, incluyendo América Latina; algún país latinoamericano como Argentina, fue pionero en esta solución.

 Estructuras organizativas de las Administraciones Tributarias

Podemos hablar de tres formas de organizar la administración tributaria, cada una con sus ventajas y desventajas. La forma predominante es una organización mixta, funcional y con segmentación de contribuyentes más o menos intensa (fundamentalmente Unidades a cargo de los Grandes Contribuyentes). Se incluye además la organización por procesos que ha sido experimentada por algunas Administraciones.

A. Estructura organizativa por tipo de impuesto.

Originariamente las administraciones tributarias se estructuraban en función de los impuestos que gestionaban. Había una administración separada por cada impuesto y los funcionarios se especializaban por impuestos. Apenas quedan estructuras basadas en el tipo de impuesto, como fue el caso del Reino Unido hasta el año 2005, perviviendo en la actualidad este modelo en algunos países que fueron antiguas colonias británicas. En algunos países hay todavía residuos de este tipo de modelo, como es el caso de algunos países en los que las Aduanas gestionan los Impuestos Selectivos al Consumo.

B. Estructura organizativa por funciones.

Es el modelo dominante en la actualidad por el que se estructura la Administración tributaria en Departamentos que agrupan los distintos impuestos bajo la perspectiva de las distintas funciones presentes en el proceso tributario. La organización se estructura, así pues, por áreas de actuación.

C. Estructura organizativa por grupos de contribuyentes.

Cada departamento atiende a un grupo objetivo o grupo meta de contribuyentes con necesidad de tratamiento específico. Busca atender diferenciadamente a los contribuyentes según sus características para darles un mejor servicio. Ejemplos de este modelo lo constituyen el IRS de Estados Unidos o la administración tributaria de Australia. Holanda y Nueva Zelanda también han adoptado este modelo.

D. Organización por procesos.

Este es un modelo mixto entre organización por grupos de contribuyentes y funcional. Así, Holanda evolucionó a finales de los 90 desde una estructura por grupos de contribuyentes a otra más plana por procesos. Manteniendo los grupos objetivos de contribuyentes en la estructura subyacente el proceso tributario básico se divide en tres procesos: procesos masivos, que requieren un fuerte apoyo de las tecnologías informáticas, procesos de supervisión (procesos de control intensivo en donde el análisis de riesgo juega un papel fundamental) y provisión de servicios a los contribuyentes. Actualmente Holanda pone el acento en un modelo gerencial horizontal e intercolegial que supera el anterior vertical y jerárquico. La base de su organización la constituyen equipos autogestionables y aprendientes. Este enfoque descrito en su plan de negocios para 2006-2010, siendo innovador, se entiende difícilmente a partir de su mera enunciación y requeriría tener datos de su aplicación en la práctica. Nueva Zelanda aproximadamente por la misma época se organizaba distinguiendo tareas de gestión masiva que se llevan a cabo a través de una unidad de procesamiento (declaraciones, liquidaciones, devoluciones) que se ocupa de todos los procedimientos y afecta a todos los contribuyentes, y una organización estructurada en cuatro grandes grupos de contribuyentes que se ocupan cada uno de información y asistencia, control de declarantes, declaraciones incompletas, cobro coactivo e inspección. En 2006 hay cambios en el modelo y se redefinen los grupos de negocio para un mejor servicio al contribuyente. Los nuevos desarrollos tienen su eje en desarrollar un mayor énfasis en el cliente y aprovechar las ventajas de las nuevas tecnologías.

Para saber más…

Para José Víctor Sevilla este tipo de planteamientos pueden entenderse como una consecuencia en el orden administrativo del proceso de personalización que han vivido todos los sistemas fiscales durante los últimos cincuenta años. Hace mención asimismo al replanteamiento de las relaciones entre el sector público y el sector privado, entre el estado y los ciudadanos, que se ha venido produciendo durante los últimos veinte años en conexión con la llamada revolución conservadora.

Así pues la tendencia señalada de orientar la administración tributaria por grupos de contribuyentes ha hecho que determinados países adopten ese modelo organizativo y que otros con base funcional hayan dado una orientación por tipo de contribuyentes a sus modelos organizativos.

Prueba de la relatividad de las estructuras organizativas a la que nos hemos referido es que no existe ningún modelo teórico puro que responda a estas caracterizaciones que hemos presentado. Nos encontramos siempre ante modelos mixtos o híbridos: modelos funcionales que tienen una cierta orientación por grupos de contribuyentes (Unidades de Grandes Contribuyentes o regímenes simplificados o por parámetros objetivos para determinados colectivos) o modelos funcionales que conservan ciertos restos del modelo por tipos de impuestos.

Gráficamente, se recoge en el cuadro siguiente la tendencia de las administraciones tributarias, si bien hay que tener en cuenta que esta línea no se da en todos los países y que, en general, los modelos organizativos tienden a operar como modelos mixtos y más complejos que los modelos “puros” teóricos.

1)  Por impuestos

Impuestos directos sobre las personas físicas

Impuestos sobre Sociedades

Impuestos indirectos

Derechos aduaneros

2)  Por funciones

Registro de contribuyentes

Información y asistencia

Cobro voluntario

Fiscalización

Oficina

Campo

Cobro coactivo

Contencioso

3)  Por tipo de contribuyentes

Grandes empresas

Resto empresarios

Personas físicas

Administraciones Públicas