Leo en El Peruano una ordenanza: “Aprueban reglamento de convenios de fraccionamiento tributario”. Entonces reparo en la fuerza de la costumbre; en las innumerables ordenanzas, reglamentos, directivas, manuales y demás productos de la burocracia que, con gran solemnidad, hacen referencia a los convenios o contratos de fraccionamiento.
Convenio es, conforme al DRAE, convención o contrato; es decir, acuerdo entre partes que se obligan sobre una materia determinada y a cuyo cumplimiento pueden ser compelidas. Pero el fraccionamiento no es un convenio. Es un beneficio. Ante la existencia de una deuda exigible la administración se encuentra facultada a exigir su pago inclusive en forma coactiva, y esta facultad comprende la posibilidad de exigir el pago total e inmediato de la deuda. Y esto es así —entre otras cosas— porque nos encontramos frente a una obligación de Derecho público, la misma que se diferencia de una obligación de Derecho común en que tiene como sustento el ius imperium del Estado. Por lo mismo, la obligación de Derecho público no surge por voluntad del particular o por la existencia de un contrato; surge por mandato de la ley y por eso se dice que es una obligación ex lege.
Ahora bien, la propia ley puede moldear esta obligación y establecer formas de cumplimiento. Una de ellas es el beneficio de fraccionamiento, que no es otra cosa que permitir al deudor efectuar pagos parciales previamente determinados en su oportunidad y monto. La ley permite al deudor solicitar este beneficio y, si cumple con los requisitos legales previstos, la administración se encuentra obligada —cuidado: no facultada— a otorgarlo. Pero el contenido del beneficio, sus alcances y efectos, se encuentran predeterminados por la ley, no por la administración y mucho menos por el administrado. Por lo tanto, mal se puede hablar de convenios o contratos de fraccionamiento ya que no existe nada que negociar y nada que pactar. Pretender que la administración se obligue mediante un convenio de fraccionamiento es un despropósito que socava los propios fundamentos del Derecho administrativo moderno.
Lo dicho no es nada nuevo. Ha sido expuesto y explicado desde hace mucho y en todo lugar. ¿Por qué, entonces, seguimos hablando sin titubeos de convenios o contratos de fraccionamiento? Quizás por la misma razón por la que los mayores disfrutamos una y otra vez de las canciones viejas: porque fue lo primero que escuchamos.