La revisión judicial del procedimiento de ejecución coactiva (texto completo)

3.  Objeto del proceso

El objeto del proceso es analizar si el procedimiento de ejecución coactiva ha sido iniciado o tramitado conforme a las disposiciones previstas en la LPEC. De verificarse una actuación ilegal la ley dispone que el juzgador debe ordenar el levantamiento de las medidas cautelares (numeral 23.5 de la LPEC). Adicionalmente, de advertirse evidente irregularidad o ilegalidad manifiesta así como la producción de daños, la Sala competente podrá determinar la existencia de responsabilidad civil y administrativa del ejecutor y auxiliar coactivos y el monto correspondiente por indemnización (segundo párrafo del artículo ya citado).

4.  Juez competente y vía procesal

La demanda de revisión judicial se presenta ante la Corte Superior de Justicia del Poder Judicial, siendo competente la Sala Contencioso Administrativa del lugar en donde se llevó a cabo el procedimiento de ejecución coactiva materia de revisión o la competente en razón del domicilio del obligado. Donde no exista Sala Contencioso Administrativo será competente la Sala Civil correspondiente y en defecto de ésta, la que haga sus veces (numeral 23.8 de la LPEC).

Como segunda instancia actúa la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de la República. No procede en estos casos el recurso de casación previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo.

Motivo de amplio debate es el determinar la vía procesal que le corresponde a una demanda de revisión judicial. El numeral 23.2 de la LPEC ordena que se tramite mediante el proceso contencioso administrativo de acuerdo al proceso sumarísimo previsto en el artículo 24° del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, pero resulta que tal artículo ya no existe y en su reemplazo se encuentra el artículo 26º, que ya no regula el proceso sumarísimo sino el proceso urgente dentro del proceso contencioso administrativo. Sin embargo, el proceso urgente resulta de aplicación en contados supuestos establecidos expresamente en la ley de la materia (artículo 26º), no encontrándose dentro de ellos la interposición de una demanda de revisión judicial. Siendo ello así, en la actualidad se ha convenido en tramitar estas pretensiones conforme al proceso especial previsto en el artículo 28º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo. En cambio, algunos magistrados prefieren guardar fidelidad al texto de la LPEC y tramitan estas demandas mediante el proceso sumarísimo, que se encuentra regulado, no en la Ley que regula el proceso contencioso administrativo, sino en el Código Procesal Civil.

5.  Las partes del proceso

Actuando el ejecutor coactivo a nombre de la Administración le corresponde a ésta la calidad de demandada en el proceso judicial. Empero, se acostumbra incluir en el proceso al ejecutor coactivo, no sólo por constituir parte interesada sino además porque conforme señala el numeral 23.5 de la LPEC, los magistrados pueden determinar la existencia de responsabilidad civil y administrativa del ejecutor y auxiliar coactivos y fijar una reparación en aquellos casos en que se advierta una irregularidad o ilegalidad manifiesta en el trámite del procedimiento de ejecución coactiva, lo que claro está, obliga a conceder derecho de defensa en juicio a dichos funcionarios.

6.  Plazo para interponer la demanda de revisión judicial

Si el procedimiento de ejecución coactiva ha fenecido, el plazo para interponer la demanda será de quince días hábiles desde que es notificada la resolución que pone fin al procedimiento, conforme lo establece el inciso b) del numeral 23.1° de la LPEC.

Sí, en cambio, nos encontramos frente a un procedimiento de ejecución coactiva en trámite, el plazo para demandar es indefinido debido a que puede accionarse en cualquier momento y en cualquier estado del procedimiento.

7.  Efectos de la interposición de la demanda de revisión judicial

Esta es la principal modificación introducida por la Ley Nº 28165 y se resume en lo siguiente: el particular puede obtener la inmediata suspensión de un procedimiento de ejecución coactiva si es que interpone una demanda de revisión judicial ante el Poder Judicial. No confundir. No se exige un pronunciamiento judicial (sentencia) ni tampoco el dictado de una medida cautelar dentro o fuera del proceso. En verdad, ni siquiera se exige que la demanda interpuesta se encuentre admitida a trámite (auto admisorio). Para ser claros, sólo se requiere la constancia de recepción de la demanda presentada ante la mesa de partes del Poder Judicial para suspender un procedimiento de ejecución coactiva.

El particular deberá solicitar la suspensión del procedimiento invocando la presentación de su demanda de revisión judicial, la cual deberá presentarla conjuntamente con su solicitud. El ejecutor coactivo verificará la producción de tal ocurrencia y de ser así ordenará la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva. En modo alguno deberá evaluar las razones o los argumentos que sustentan la demanda de revisión judicial. Lo que pueda expresarse en ella no es relevante ni será materia de juicio por parte del ejecutor coactivo, basta, como se ha dicho, su simple interposición. Esto posibilita que, con o sin razón, el administrado pueda interponer una demanda de revisión judicial y obtenga –automáticamente- la suspensión del procedimiento.

El numeral 23.2° de la LPEC establece que la sola presentación de la demanda de revisión judicial ante el ejecutor coactivo “suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva”.

Consideramos que la inmediatez a que alude la norma se encuentra referida a la no exigencia de requisitos adicionales o dilaciones indebidas e irrazonables, mas no a un actuar irreflexivo del ejecutor, quien deberá analizar que efectivamente se cumplan los presupuestos previstos en la ley para proceder a ordenar la suspensión del procedimiento. Piénsese, por ejemplo, en una demanda de revisión judicial interpuesta en contra de un procedimiento de ejecución coactiva de una obligación de hacer o de no hacer en donde no se ha dictado embargo alguno. En estos casos no podrá ordenarse la suspensión ya que no se cumple con los supuestos previstos en el numeral 1 del artículo 23º de la LPEC, es decir, no se ha trabado embargo alguno y no ha concluido el procedimiento.

Tampoco corresponde exigirse una actuación inmediata debido a que, al fin de cuentas, nos encontramos frente a una solicitud de suspensión y, por lo tanto, el ejecutor coactivo cuenta con quince (15) u ocho (8) días hábiles –según corresponda- para emitir pronunciamiento. Lo que no significa que en ese lapso pueda continuarse el procedimiento y ejecutarse los embargos. Es un plazo que se otorga al ejecutor para evaluar y resolver una solicitud, no para actuar maliciosamente.

Y nuevamente debe decirse: la poco afortunada redacción de la Ley N° 28165 y, en especial, de su artículo 23° introdujo confusión respecto de los efectos que conllevaba la suspensión del procedimiento. En específico, si correspondía o no, levantar los embargos trabados. Esto, porque, por ejemplo, el numeral 7 del artículo 23° de la LPEC dispone que, si la Corte Superior emite sentencia favorable sobre la legalidad del procedimiento, dispondrá también “la procedencia de la entrega de los bienes, valores, fondos en cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros intervenidos, recaudados y/o retenidos. Pudiendo el ejecutor “exigir la entrega de los mismos”.

La norma se refiere específicamente a un supuesto de embargo en forma de retención o de intervención en recaudación. Y, naturalmente, si se señala que el ejecutor podrá exigir la entrega de los bienes embargados, se entiende que desde el inicio del proceso hasta su conclusión, aquellos se han encontrado  en poder del agente retenedor o interventor. Es decir, el trámite del procedimiento se habría suspendido, pero sin el levantamiento de las medidas cautelares.

Sin embargo, el numeral 23.3 de la misma Ley ordena, a la par de la suspensión del procedimiento, la aplicación del numeral 16.5 de la LPEC, el mismo que establece que “suspendido el procedimiento, se procederá al levantamiento de las medidas cautelares que se hubieran trabado”. Es decir, mientras un artículo de la LPEC considera que la medida cautelar –léase embargo- se mantiene hasta finalizar el proceso, otro artículo del mismo texto legal considera que se debe levantar la medida. La contradicción resulta evidente.

Atendiendo a la inocultable voluntad del legislador de favorecer al particular y al mandato expreso del numeral 5 del artículo 16° de la LPEC, debe interpretarse que el sentido del artículo 23° de la LPEC es que la suspensión del procedimiento conlleva como efecto inmediato el levantamiento de los embargos trabados. El mandato del numeral 16.5 al que nos remite el numeral 23.3 de la LPEC es claro en tal sentido.

8.  Reinicio del procedimiento por no emisión de sentencia

El numeral 23.4 de la LPEC señala que si la Corte Superior no emite sentencia al término de los sesenta (60) días hábiles de presentada la demanda se deberá dejar sin efecto la orden de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva. Sin embargo, podrá mantenerse la suspensión hasta finalizar el proceso si el particular otorga garantía por el importe de la obligación o consigna su monto.

 Esta disposición sólo resultará de aplicación práctica en el caso de deudores con un patrimonio de difícil disposición. La mayoría de las veces, obtenida la suspensión del procedimiento y levantadas las medidas cautelares, el obligado optará simplemente por disponer de sus bienes y ponerlos a buen recaudo.

 Ahora bien, de no otorgarse garantías ni ofrecerse consignación, el levantamiento de la orden judicial de suspensión del procedimiento de ejecución no se produce automáticamente con el simple transcurrir del plazo. Corresponderá a la Corte Superior así ordenarlo, emitiendo la correspondiente resolución en tal sentido, aunque es razonable aceptar cualquier otro medio que otorgue fehaciencia respecto del vencimiento del plazo y del no otorgamiento de garantías.

De la simple lectura del inciso a) del numeral 23.1 de la LPEC se desprende que la demanda de revisión judicial procede únicamente cuando se han trabado embargos sobre los bienes del ejecutado. Esto significa que tal inciso resulta de aplicación sólo para procedimientos de ejecución de obligaciones de dar suma de dinero (tributarias y no tributarias), debido a que únicamente respecto de tales obligaciones se pueden dictar y trabar embargos.

 Empero, con todo lo clara y generosa para con el particular que resulta la ley, nuestros magistrados la han considerado insuficiente en sus bondades. Así, han interpretado que este inciso también resulta de aplicación cuando se trata de procedimientos de ejecución de obligaciones de hacer o no hacer, tales como clausuras, demoliciones, retiros, paralizaciones de obra, etc. Así lo han señalado en incontables resoluciones, en las que, a la par de admitir tales demandas, ordenan expresamente la suspensión de los procedimientos de ejecución coactiva. En otros casos, han admitido demandas de revisión judicial contra actos administrativos que ordenan obligaciones de hacer que ni siquiera han sido objeto de ejecución forzada.

Lo mismo ocurre con la ejecución de medidas cautelares previas. La medida cautelar previa que versa sobre obligaciones de hacer y no hacer no constituye un embargo ya que no se afecta ningún tipo de bienes, sin mencionar que no constituye en estricto un procedimiento de ejecución coactiva sino una actuación administrativa anterior. Tales razones han sido desestimadas por nuestros jueces, quienes admiten a trámite las demandas interpuestas.

La Ley N° 28165, modificatoria de la LPEC, fue sometida a dos procesos de inconstitucionalidad: la primera fue resuelta por el Tribunal Constitucional mediante STC N° 26-2004-AI/TC del 28 de setiembre de 2004 y la segunda fue resuelta mediante STC N° 015-2005-PI/TC del 5 de enero de 2006.

La primera demanda evidenció la orfandad de ideas de la municipalidad provincial demandante y no merece un mayor análisis ya que los argumentos expuestos eran deleznables, motivando inclusive que el Tribunal califique la demanda como poco rigurosa y se vea obligado a reiterar que el objeto de un proceso de inconstitucionalidad es analizar si una ley o una norma con rango de ley transgrede por la forma o por el fondo la Constitución y no que exista incompatibilidad entre leyes o normas del mismo rango (fundamento jurídico N° 1).

La STC N° 015-2005-PI/TC proporcionó mayor material y elementos para el análisis y el debate, aunque exhibiendo un desprolijo manejo conceptual. Por ejemplo, considera que la ejecución forzosa de un acto administrativo es un acto de coerción (fundamentos jurídicos N°s. 44 y 45) cuando lo correcto es hablar de coacción. De igual forma, se refiere a los presupuestos que debe considerar el ejecutor coactivo para decretar una medida cautelar (fundamento jurídico N° 28), ignorando que si se trata de una medida cautelar previa, ésta es ordenada por la entidad. Finalmente, confunde la medida cautelar previa con la que llama medida cautelar y que no es otra cosa que el embargo que se dicta dentro del procedimiento (último párrafo del fundamento jurídico N° 31).

A pesar de todo, el Tribunal brinda argumentos en defensa de la constitucionalidad de la Ley N° 28165, señalando que la norma cuestionada no afecta la autonomía municipal y recordando que autonomía no es autarquía, ya que la primera no puede estar desvinculada del sistema político, del sistema jurídico y del propio Estado. Indicó además que la suspensión del procedimiento de ejecución con motivo de la interposición de una demanda de revisión judicial garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva puesto que se dota de eficacia al pronunciamiento final que pueda dictar el Poder Judicial. Finalmente, señala que la Ley N° 28165 se dictó para evitar los abusos cometidos por los ejecutores coactivos.

A nuestro juicio, el análisis constitucional exigía una mayor simpleza y debía de fundamentarse únicamente en la tesis “autonomía no es autarquía”, ya que los gobiernos locales deben sujetarse al ordenamiento jurídico nacional, no pudiendo sustraerse del mismo. La autotutela, como cualquier otra facultad, no es inmutable y puede ser modificada a voluntad por el legislador sin que por ello se incurra en inconstitucionalidad. Ya indicamos alguna vez que la Constitución no regula la potestad de autotutela y es la Ley del Procedimiento Administrativo General la que define sus contornos, los mismos que pueden modificarse a voluntad. La ley ha podido establecer, por ejemplo que, antes de ejecutarse cualquier acto administrativo se solicite autorización al Poder Judicial y tal disposición no pecaría de inconstitucionalidad porque el sistema de ejecución administrativa nacional es sólo un producto jurídico históricamente determinado.

El problema no es constitucional y eso debe quedar claro. Tampoco es jurídico, como ya hemos visto. Este es solamente un problema de eficacia de la actividad administrativa, lo que la municipalidad demandante consideraba que no podía obtenerse con las modificaciones introducidas por la Ley N° 28165; pero, si la Administración resulta o no más eficaz, es un elemento de la realidad, no sujeto a valoración constitucional por el Tribunal.

11.  Reflexiones y propuestas

Es cierto y no puede negarse que la ley en comento surge ante una situación intolerable: el abuso de las municipalidades. El actuar arbitrario de la Administración debe ser siempre motivo de condena y de ninguna manera puede ser soslayada ya que no se puede admitir la existencia de instituciones en donde no prima la voluntad de la Ley sino de la autoridad de turno.

Frente a tal estado de cosas, pudo atemperarse la solución final si la ley hubiese dispuesto que la demanda de revisión judicial suspendía el procedimiento hasta la emisión de la sentencia final, pero no levantaba los embargos trabados. De esta forma, ambos intereses –el público y el privado- se hubieran visto satisfechos. No lo quiso así la ley, y ya sabemos que contra lo que se pueda decir, la Ley no es neutra. Responde a intereses de clase o de grupo que se hacen pasar como expresiones de la voluntad general.