Por: Magíster Luis Alberto Huerta Guerrero
Profesor de Derecho Procesal Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú y la Universidad Nacional Mayor de San Marcos

En abril del 2009 publicamos un post en este Blog que llevó por título “Tribunal Constitucional ordena, a través de un proceso de cumplimiento, reglamentar la Ley General de Educación”, por medio del cual dimos cuenta de la sentencia STC 2695-2006-PC (caso María Choque Choquenayra), publicada el 22 de abril del 2009 en la página web del Tribunal Constitucional, que declaró fundada una demanda de cumplimiento presentada contra el Ministerio de Educación para que expida el Reglamento de la Ley Nº 28044, Ley General de Educación, mandato contenido en su Segunda Disposición Final, conforme a la cual “El Ministerio de Educación reglamentará la presente ley en un plazo de ciento veinte días”. Si se toma en cuenta que la Ley Nº 28044 fue publicada el 29 de julio del 2003, al año 2009 el incumplimiento era más que evidente. Si bien el Ministerio señaló en su momento que la citada ley estaba siendo objeto de desarrollo progresivo y parcial a través de diferentes reglamentos, el Tribunal entendió que ese no era el objetivo de la ley (fundamento Nº 9 de la sentencia).

Respecto a este tema, el 17 de setiembre del 2011 (dos años y cinco meses después de la sentencia del Tribunal) ha sido publicada en El Peruano la Resolución Ministerial Nº 0482-2011-ED, mediante la cual se conforma una Comisión de Reglamentación de la Ley Nº 28044, con el objetivo de dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Constitucional del 2009. En este sentido, el artículo 1º de la citada Resolución ordena:

Por: Magíster Luis Alberto Huerta Guerrero.
Profesor de Derecho Procesal Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú y la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

Por todos es sabido que el proceso de cumplimiento tiene por finalidad hacer frente a la omisión del Estado en el cumplimiento de mandatos obligatorios establecidos en una ley o en un acto administrativo. Para la calificación de la demanda respectiva es necesario que se acredite la renuencia de la administración en el cumplimiento de dicho mandato, el cual además debe reunir determinadas características, las cuales han sido precisadas en la jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional. Sobre la base de estas premisas, es muy raro que las demandas que llegan ante esta instancia sean declaradas fundadas, dado que por lo general no se cumplen los presupuestos antes mencionados. Por ello, cuando aparece una sentencia del Tribunal pronunciándose sobre el fondo de la controversia y declarando fundada la demanda presentada es importante estar atento a tan singular situación, para su evaluación y análisis.

En este sentido, resulta de interés comentar la sentencia 725-2010-PC, publicada el 22 de junio del 2010 en la página web del Tribunal Constitucional, por medio de la cual se declara fundada la demanda de cumplimiento presentada por la Comunidad Campesina Lomera de Huaral contra la Municipalidad Provincial de Huaral a fin de que ésta cumpla el mandato previsto en los artículos 28º y 29º de la Ley Nº 24656, Ley General de Comunidades Campesinas. Lo singular de este proceso es que al revisar ambas normas se puede fácilmente concluir que no existe en ellas un mandato específico dirigido a la administración pública, sino el reconocimiento de un beneficio a las comunidades campesinas. Lamentablemente no hay mucha información sobre los antecedentes de la controversia, pero queda claro que lo que la comunidad campesina demandante buscaba era que se dejara sin efecto el cobro del impuesto predial dispuesto por la municipalidad y que se encontraría prohibido por la mencionada ley. En este sentido, en la sección sobre los antecedentes del caso se señala que a pesar de lo dispuesto en la Ley Nº 24656, “la Municipalidad demandada dispone el cobro por concepto de impuesto predial correspondiente a los años 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003, 2004, 2005 y 2006. Señala además que existen recursos administrativos pendientes de resolver por parte de la administración municipal”.

De la lectura de estos hechos la resolución al caso era bastante sencilla, pues bastaba revisar el Código Procesal Constitucional, que señala de forma clara que no proceden las demandas de cumplimiento cuando se interponen con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un acto administrativo (art. 70 inciso 4). Precisamente, un fundamento para cuestionar un acto administrativo es que se discrepe sobre la aplicación de una determinada norma. La demanda, en consecuencia, era manifiestamente improcedente.

Por: Luis Alberto Huerta Guerrero
Profesor de Derecho Procesal Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú y la Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Mediante la sentencia 5427-2009-PC-TC el Tribunal Constitucional ordenó al Ministerio de Energía y Minas dictar una Reglamento sobre la consulta previa a los pueblos indígenas en materia de actividades mineras y energéticas, conforme a los principios contenidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. El 12 de mayo del 2011 se publicó en el diario oficial El Peruano el mencionado Reglamento (Decreto Supremo 23-2011-EM), con lo cual se ha dado cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal.

Como es de conocimiento público, no existe un marco legal de desarrollo del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas. A pesar que el tema ha sido debatido en el Congreso, el Poder Ejecutivo observó la autógrafa de ley respectiva, encontrándose pendiente de análisis por el órgano legislativo los dictámenes que se pronuncian a favor de la insistencia y el allanamiento a las observaciones, siendo bastante probable que el tema no se discuta en lo que queda de la presente legislatura, quedando en consecuencia el tema para el próximo Congreso que inicia sus funciones en julio.

Fue en este escenario de omisión legislativa que el Tribunal Constitucional desarrolló una línea jurisprudencial sobre los alcances del derecho a la consulta, en concordancia con lo dispuesto por el Convenio 169 de la OIT, que ha servido de marco para que el Ejecutivo emita el reglamento respectivo, el cual sólo aborda el tema de la consulta en cuanto a las medidas normativas y administrativas vinculadas con actividades mineras y energéticas que afecten directamente los derechos de los pueblos indígenas. En consecuencia, todavía sigue siendo necesario que el Congreso se pronuncie sobre una ley general sobre la consulta, aplicable a los diversos ámbitos en donde la misma resulte exigible.

Por: Luis Alberto Huerta Guerrero
Profesor de Derecho Procesal Constitucional
Pontificia Universidad Católica del Perú

El 23 de agosto del 2010 fue publicada en la página web del Tribunal Constitucional la sentencia 5427-2009-PC, por medio de la cual se resolvió una demanda de cumplimiento presentada por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) contra el Ministerio de Energía y Minas, a fin de que éste emita normas y reglamentos internos que permitan hacer efectivo el derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La demanda fue declarada fundada, por lo que se ordenó al Ministerio demandado que emita un reglamento especial que desarrolle el derecho a la consulta, conforme a los lineamientos señalados en la sentencia del Tribunal. Respecto a este fallo resulta de especial importancia realizar los siguientes comentarios.

1. Alcances del proceso de cumplimiento

Como es sabido, el proceso de cumplimiento tiene por objetivo hacer frente a la inactividad de Estado respecto al cumplimiento de un mandato cierto y claro que se encuentre previsto en una norma legal o en un acto administrativo. Busca, en otras palabras, corregir la inacción del Estado en el desarrollo de sus funciones administrativas, razón por la cual es un proceso más cercano al Derecho Procesal Administrativo que al Derecho Procesal Constitucional.

Sobre el proceso de cumplimiento el Tribunal Constitucional ha emitido una extensa jurisprudencia de carácter vinculante, en la que ha precisado en qué casos corresponde presentar demandas de este tipo, por lo que llama la atención que en la sentencia 5427-2009-PC haya dejado de lado toda su línea jurisprudencial.

De conformidad con el artículo 200º inciso 6º de la Constitución, el proceso de cumplimiento tiene por objetivo ordenar a una autoridad renuente que cumpla el mandato establecido en una norma legal o en un acto administrativo. En esencia, se trata de un proceso previsto para hacer frente a la inactividad de los funcionarios y entidades estatales. Sobre si debe ser considerado un proceso constitucional han existido diversas tendencias. Incluso en un primer momento el Tribunal Constitucional optó por negarle esa característica (ver al respecto el fundamento 2 de la STC 191-2003-AC -caso Asociación Nacional de Ex-servidores del IPSS-), aunque posteriormente cambió de posición.

A partir de finales del año 2005, como consecuencia de los precedentes vinculantes contenidos en la STC 168-2005-PC (caso Maximiliano Villanueva Valverde), el proceso de cumplimiento previsto en la Constitución parecía haber desaparecido, pues la mayor cantidad de demandas conocidas por el Tribunal Constitucional son declaradas improcedentes, en aplicación del precedente mencionado, sobre todo porque los mandatos cuyo cumplimiento solicitan los demandantes no cumplen con los requisitos establecidos por el Tribunal (estar vigentes, ser claros, no sujetos a controversia, etc).

Por eso, no puede pasar desapercibida la STC 2695-2006-PC (caso María Choque Choquenayra), publicada el 22 de abril del 2009 en la página web del Tribunal Constitucional, pues se trata de un proceso de cumplimiento en que el Tribunal se pronuncia sobre el fondo de la controversia planteada, declara fundada la demanda y ordena al Ministerio de Educación que expida el Reglamento de la Ley General de Educación (Ley Nº 28044). Sobre el desarrollo del proceso y la sentencia final del Tribunal existen importantes comentarios a realizar.