Profesor de Derecho Procesal Constitucional en la Pontificia Universidad católica del Perú
La Amazonía peruana sufre en gran intensidad el problema de la minería ilegal, que afecta seriamente el medio ambiente. Madre de Dios es una de las zonas en donde este problema se refleja de modo particular, ante lo cual se han adoptado diversas medidas orientadas a revertir esta situación, como el Decreto de Urgencia 012-2010, publicado el 18 de febrero del 2010 en el diario oficial El Peruano, que declaró de necesidad pública, interés nacional y ejecución prioritaria la erradicación de la minería ilegal. En la exposición de motivos de esta norma se hizo mención al impacto ambiental de la actividad minera ilegal:
“• Destrucción de los cauces de los ríos y de las pesquerías: las dragas que operan directamente en los ríos, removiendo el cauce para extraer los lodos con oro, producen enormes daños en la reproducción de los peces y en el ambiente físico por la turbidez generada.
• Destrucción de bosques: Ya se han destruido aproximadamente 18000 hectáreas y cada año se destruyen unas 400 hectáreas adicionales. Si se ejecutan todos los derechos mineros, se destruirán unas 400000 hectáreas adicionales de bosques.
• Contaminación de los peces por el mercurio: […] En los peces que se expenden en el mercado de Puerto Maldonado, todas las especies, con excepción de los provenientes de acuicultura, presentan contenido de mercurio […].
• Destrucción de tierras agrícolas aluviales: la minería interviene y destruye las mejores tierras agrícolas de la región y que se ubican a lo largo de los ríos. Esto va en detrimento de la producción agrícola sostenible.
• Impacto de ruido y tráfico: La operación de retroexcavadoras, cargadores frontales, volquetes, motores y bombas impacta en la fauna por los ruidos que generan.
• Alteración del paisaje: La destrucción de los bosques y del cauce de los ríos altera profundamente el paisaje, lo que impacta en el ecoturismo.
• Calidad de agua: La descarga a los cursos de agua de gran cantidad de sólidos en suspensión afecta la calidad del agua. […]
• Impacto en la fauna acuática: La fauna de la zona desaparece por la destrucción de bosques; la caza, y la intensa presencia humana”.
Mediante la sentencia 316-2011-PA, publicada el 20 de julio del 2012 y expedida por el Pleno de la institución, el Tribunal se pronunció sobre la demanda de amparo presentada por una persona jurídica dedicada a la actividad minera –la Empresa Minera de Servicios Generales S.R.L.-,que estuvo dirigida contra el Decreto de Urgencia 012-2010, en los extremos referidos a la prohibición del uso de dragas y la necesidad de cumplir determinados requisitos para obtener la correspondiente certificación ambiental. La defensa de la norma impugnada estuvo a cargo de la Procuraduría Ad Hoc de la Presidencia del Consejo de Ministros. En este caso se estaba ante una demanda de amparo contra normas legales, que buscaba la protección de derechos fundamentales ante restricciones a su ejercicio sustentadas en la protección del medio ambiente, un supuesto frecuente en los procesos de amparo.
Cuando el Tribunal Constitucional se pronunció sobre la demanda, en julio del 2012, la norma impugnada había sido derogada por el Decreto Legislativo 1100, publicado el 18 de febrero del 2012 en el diario oficial El Peruano. Al respecto, el Tribunal identificó que en un principio podía entenderse que se había producido la sustracción de la materia, tema que por lo demás no fue alegado por las partes del proceso. Sin embargo, al identificar que el nuevo decreto legislativo abordaba materias similares a las que se cuestionaban del derogado decreto de urgencia, decidió emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, sustentado su decisión en la finalidad de los procesos constitucionales, el principio iura novit curia y la función pacificadora del Tribunal Constitucional.
En lo que a este blog interesa, dado que se trataba de un amparo contra normas legales, correspondía que el Tribunal analizara si se estaba ante una norma autoaplicativa. Sobre este punto el fallo no señala mayores argumentos, pues se limita a indicar que las nuevas normas contenidas en el Decreto Legislativo 1100, “como sucedía con las normas del decreto de urgencia derogado, [son] normas autoaplicativas, por lo que procede emitir pronunciamiento sobre el fondo de ellas”. En su voto singular, el magistrado Mesía Ramírez advierte la ausencia de análisis, señalando al respecto: “La norma cuestionada no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa, por lo que no cabe emitir un pronunciamiento de fondo. En la demanda no existe alegato que explique por qué la norma cuestionada es autoejecutiva; por el contrario, de su contenido normativo se advierte que requiere de actos de aplicación para que sea eficaz o producirse efectos”. Se vuelve a poner de manifiesto de esta forma, la poca claridad con la cual el Tribunal aborda el tema de las demandas de amparo contra normas legales.
Con relación al tema de fondo el Tribunal analizó si las restricciones y prohibiciones contenidas en la norma impugnada superaban el test de proporcionalidad. Luego de este análisis, concluyó que las normas no afectaban derechos fundamentales.
Respecto a los plazos, corresponde señalar que la demanda fue interpuesta el 5 de marzo del 2010, es decir, casi un mes después de la publicación de la norma impugnada, siendo el 10 de agosto del 2010 la fecha de la sentencia de primera instancia, y el 19 de noviembre del 2010 la de la segunda. El caso subió a conocimiento del Tribunal el año 2011 (ello se deduce por el número de expediente -316-2011-PA), siendo resuelta la causa con fecha 17 de julio del 2012. En consecuencia, este amparo contra una norma legal, con un pronunciamiento sobre el fondo desfavorable al demandante en tres instancias, tuvo una duración de dos años y cinco meses.