El proceso de inconstitucionalidad en el 2010

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Por: Luis Alberto Huerta Guerrero
Profesor de Derecho Procesal Constitucional
Pontificia Universidad Católica del Perú

Compartimos con el público seguidor de este blog nuestras fichas sobre las sentencias sobre el proceso de inconstitucionalidad emitidas por el Tribunal Constitucional peruano y publicadas durante el año 2010 en el diario oficial El Peruano, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 204º de la Constitución de 1993. En total fueron publicadas 36 sentencias, declarándose fundada la demanda en 14 casos, fundada en parte en 5 e infundada en 17.

El orden para la presentación de las sentencias está en función al tipo de norma impugnada (leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, Reglamento del Congreso, tratados y ordenanzas). En cada grupo se presentan las sentencias en el orden cronológico de su publicación en el diario oficial, excepto en aquellos casos en que se ha considerado oportuno agruparla por submaterias.

I. Demandas presentadas contra leyes

Nueve (9) sentencias fueron emitidas por el Tribunal Constitucional en el 2010 respecto a demandas de inconstitucionalidad contra leyes.

1. Sentencia 3-2008-PI, publicada el 6 de febrero del 2010: La demanda respectiva fue presentada por el presidente del Gobierno Regional del Cusco contra las leyes 29164 y 29167, referidas a la protección del patrimonio cultural de la Nación y la regulación de los establecimientos de hospedaje, respectivamente. La demanda fue declarada infundada. De modo particular, especial atención merece el análisis del Tribunal sobre la alegada inconstitucionalidad por la forma de las leyes impugnadas, que lo llevó a pronunciarse sobre las disposiciones del Reglamento del Congreso que regulan el procedimiento de debate y aprobación de normas.

2. Sentencia 15-2008-PI, publicada el 10 de abril del 2010: La demanda respectiva fue presentada por la Municipalidad Provincial del Callao contra la Ley 28414, por medio de la cual se concedió la afectación en uso de un inmueble a favor del Club Departamental de Tumbes. Luego de realizarse un análisis sobre la presunta afectación del principio de igualdad la demanda fue declarada infundada.

3. Sentencia 6-2009-PI, publicada el 10 de abril del 2010: La demanda respectiva fue presentada por la Fiscal de la Nación contra determinados artículos de la Ley 29277, Ley de Carrera Judicial, referidos a la obligación de los jueces de residir en el lugar en que ejercen su cargo, el ejercicio de las libertades de información y expresión por parte de los jueces, y –quizá lo más importante- la evaluación permanente de los jueces a cargo de una Comisión de Evaluación del Desempeño. La demanda fue declarada fundada en parte y el Tribunal estableció determinados criterios de interpretación de algunas de las normas impugnadas.

4. Sentencia 23-2008-PI, publicada el 18 de junio del 2010: La demanda respectiva fue presentada por la Defensoría del Pueblo contra el cuarto párrafo del artículo 48º de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado mediante la Ley Nº 28996, en lo referido a la competencia de la Defensoría del Pueblo para presentar demandas de inconstitucionalidad contra normas que establezcan barreras burocráticas. Si bien la demanda fue declarada infundada el Tribunal dispuso que la norma impugnada fuera interpretada en el sentido que la Defensoría tiene la decisión final para dar inicio a un proceso de inconstitucionalidad, por lo que no está obligada a actuar según los informes que presente el INDECOPI o algún organismo regulador.

5. Sentencia 17-2008-PI, publicada el 28 de junio del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más de 5,000 ciudadanos contra la ley 28564, referida a la prohibición de creación de nuevas filiales universitarias. La demanda fue declarada fundada porque el Tribunal consideró que se afectaba el derecho a la educación. Aparte de ello, el Tribunal declaró el “estado de cosas inconstitucional” del sistema educativo universitario y dispuso una serie de medidas para revertir esta situación. En su momento hicimos un comentario de esta sentencia en este mismo blog. Ver asimismo la aclaración de sentencia, publicada el 25 de julio del 2010.

6. Sentencia 16-2008-PI, publicada el 9 de julio del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más de 11,000 ciudadanos contra diversos artículos de la Ley 29062 (Ley del Profesorado). La demanda fue declarada infundada.

7. Sentencia 14-2009-PI, publicada el 15 de setiembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por el Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima contra el artículo 48º de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, modificado mediante la Ley 28996, que autoriza la inaplicación de normas que contengan barreras burocráticas. Si bien la demanda fue declarada infundada se condicionó la interpretación de la norma impugnada a determinados criterios, previstos en los fundamentos 24, 25, y 29 a 32 de la sentencia. En este fallo, el Tribunal se pronunció nuevamente sobre el polémico tema de la aplicación del control difuso de la constitucionalidad de las normas por parte de los órganos que conforman la Administración Pública.

8. Sentencia 7-2008-PI, publicada el 17 de setiembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más de cinco mil ciudadanos contra la Ley 28532, que crea el Registro de la cuenta individual de asegurados en el sistema nacional de pensiones. En una sentencia bastante corta, el Tribunal declaró infundada la demanda, al considerar que la norma impugnada no afectaba los artículos 10º y 11º de la Constitución de 1993.

9. Sentencia 37-2009-PI, publicada el 23 de setiembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más de cinco mil ciudadanos contra la Ley 29424, que declaró la reorganización integral de la Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión de Huacho. En este caso el Tribunal analizó si la norma fue aprobada conforme al procedimiento parlamentario correspondiente, y evaluó principalmente si se afectaba la autonomía universitaria. Finalmente declaró infundada la demanda y estableció un conjunto de criterios que deben ser observados por el Congreso de la República al momento de dictar leyes de reorganización de universidades.

II. Demandas presentadas contra decretos legislativos

Siete (7) sentencias fueron emitidas por el Tribunal Constitucional en el 2010 respecto a demandas de inconstitucionalidad contra decretos legislativos:

– Decretos legislativos emitidos al amparo de la Ley 29009¸ que delegó en el Ejecutivo facultades para legislar sobre materias relacionadas con la seguridad ciudadana

10. Sentencia 12-2008-PI, publicada el 24 de julio del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más de cinco mil ciudadanos contra artículos de diversos decretos legislativos (982, 983, 988 y 989) expedidos en el año 2007 al amparo de la Ley 29009. Respecto a la modificación de los supuestos de flagrante delito el Tribunal consideró que se había producido la sustracción de la materia. Sobre otros aspectos -como la nueva causal de inimputabilidad para los miembros de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú y la denominada “prueba trasladada”- estableció pautas para su interpretación conforme con la Constitución. En cuanto al resto de materias declaró infundada la demanda. Respecto a esta sentencia el Tribunal declaró improcedente un pedido de aclaración.

– Decretos legislativos emitidos al amparo de la Ley 29157, que delegó en el Ejecutivo la potestad para legislar sobre las medidas necesarias para la implementación del tratado de libre comercio con los Estados Unidos de América

11. Sentencia 26-2008-PI y 28-2008-PI (acumulados), publicada el 14 de marzo del 2010: La demanda respectiva fue presentada por el Colegio de Ingenieros del Perú y más de 5,000 ciudadanos contra los decretos legislativos 1027, 1047 y 1084, expedidos al amparo de la Ley 29157. La demanda fue declarada infundada. En la sentencia el Tribunal consideró que las materias reguladas en los tres decretos legislativos se ajustaban a la delegación realizada mediante la Ley 29157. Aparte de ello consideró que el contenido de las normas impugnadas, relacionadas con las competencias del Ministerio de la Producción, la Ley General de Pesca y los límites máximos de captura por embarcación, no resultaban contrarias al texto constitucional.

12. Sentencia 22-2009-PI, publicada el 27 de junio del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más de 5,000 ciudadanos contra el Decreto Legislativo 1089, que regula el régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales. Los demandantes cuestionaron principalmente que la norma había sido aprobada y promulgada sin realizarse el procedimiento de consulta previa a los pueblos indígenas, según lo establecido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. La demanda fue declarada infundada y el Tribunal precisó que los alcances de la norma impugnada no comprendían a los pueblos indígenas. En su momento hicimos un comentario de esta sentencia en este mismo blog.

13. Sentencia 2-2010-AI, publicada el 20 de setiembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más de 5,000 ciudadanos contra el Decreto Legislativo 1057, que regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS). Para el Tribunal, el contenido del decreto legislativo impugnado formaba parte de las materias delegadas al Ejecutivo. En cuanto al tema de fondo, consideró que el régimen CAS resultaba compatible con la Constitución. En consecuencia declaró infundada la demanda, precisando el sentido en que debía ser interpretado el artículo 1º del Decreto Legislativo 1057. Asimismo, realizó exhortaciones específicas a las entidades del Estado involucradas en el desarrollo del régimen CAS. Esta sentencia fue objeto de una aclaración, publicada el 20 de octubre del 2010.

14. Sentencia 9-2009-PI, publicada el 30 de setiembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por los colegiso de notarios de Puno, San Martín y Lima, contra el Decreto Legislativo 1049, Ley del Notariado. De acuerdo con el Tribunal, el decreto legislativo se enmarca dentro de las materias delegadas por el Congreso al Poder Ejecutivo. En cuanto al fondo de la controversia declaró fundada en parte la demanda, precisando el sentido interpretativo que debían tener diversos artículos de la norma impugnada. Incluso se pronunció sobre la inconstitucionalidad de algunos artículos del Reglamento del decreto legislativo. Ver asimismo la aclaración de sentencia, publicada el 30 de octubre del 2010.

15. Sentencia 8-2009-PI, publicada el 17 de octubre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por el Colegio de Abogados de Lambayeque contra el Decreto Legislativo 1051, que modificó diversos artículos de la Ley 27185, Ley General de Transporte Terrestre. De acuerdo con el Tribunal, el decreto legislativo se enmarca dentro de las materias delegadas por el Congreso al Poder Ejecutivo. En cuanto al fondo de la controversia declaró infundada la demanda.

16. Sentencia 23-2009-PI, publicada el 26 de octubre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más de cinco mil ciudadanos contra el Decreto Legislativo 1079, que establece medidas que garantizan el patrimonio de las áreas naturales protegidas. En este caso, los demandantes cuestionaron principalmente que la norma había sido aprobada y promulgada sin realizarse el procedimiento de consulta previa a los pueblos indígenas, según lo establecido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. La demanda fue declarada infundada, en tanto el Tribunal consideró que la norma impugnada no afectaba de manera directa o inmediata la situación jurídica de los pueblos indígenas.

III. Demandas contra decretos de urgencia

Sólo una (1) sentencia fue emitida por el Tribunal Constitucional en el 2010 respecto a demandas de inconstitucionalidad contra decretos de urgencia:

17. Sentencia 25-2008-PI, publicada el 25 de abril del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más de cinco mil ciudadanos contra el Decreto de Urgencia 25-2008, que establecía disposiciones para la aplicación de las leyes 27803 y 29059, referidas a los beneficios de los trabajadores que fueron objeto de ceses colectivos. La demanda fue declarada fundada pues el Tribunal consideró que el decreto de urgencia fue expedido sin observarse las características propias de estas normas, cuales son su excepcionalidad, necesidad, transitoriedad, generalidad y conexidad. No hubo un pronunciamiento sobre si el contenido del decreto de urgencia era compatible con la Constitución. Respecto a esta sentencia el Tribunal declaró improcedente un pedido de aclaración.

IV. Demandas presentadas contra el Reglamento del Congreso

Sólo una (1) sentencia fue emitida por el Tribunal Constitucional en el 2010 respecto a demandas de inconstitucionalidad contra el Reglamento del Congreso de la República:

18. Sentencia 13-2009-PI, publicada el 13 de enero del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más del 25% de congresistas de la República y estaba dirigida a cuestionar la constitucionalidad de una parte del artículo 25º del Reglamento del Congreso, que regula el proceso de reemplazo de un congresista por su accesitario. La demanda fue declarada fundada. Asimismo, el Tribunal recomendó al Congreso realizar precisiones legales y reformas constitucionales específicas relacionadas con el estatuto de los congresistas. Hasta el momento, tales recomendaciones no se han concretado, entre otras razones porque es muy difícil lograr consensos en el Congreso para realizar reformas constitucionales.

V. Demandas presentadas contra tratados

Sólo una (1) sentencia fue emitida por el Tribunal Constitucional en el 2010 respecto a demandas de inconstitucionalidad contra tratados:

19. Sentencia 2-2009-PI, publicada el 7 de febrero del 2010: La demanda respectiva fue presentada por 40 congresistas de la República y estuvo dirigida a cuestionar el tratado de libre comercio celebrado entre el Perú y Chile. La demanda fue declarada infundada, A la vez, el Tribunal señaló la forma en que debían ser interpretadas dos normas del tratado, a fin de que sean compatibles con la Constitución. Finalmente, exhortó al Poder Ejecutivo a someter a consulta de dos comisiones del Congreso de la República el texto de los tratados ejecutivos que proyecte celebrar o ratificar, recomendación innecesaria pues esta posibilidad está prevista en el penúltimo párrafo del artículo 92º del Reglamento del Congreso.

VI. Demandas presentadas contra ordenanzas

Diecisiete (17) sentencias fueron emitidas por el Tribunal Constitucional en el 2010 respecto a demandas de inconstitucionalidad contra ordenanzas, tanto de gobiernos locales como regionales. Los principales demandantes en estos procesos fueron el Poder Ejecutivo así como los ciudadanos:

20. Sentencia 4-2009-PI, publicada el 14 de enero del 2010: La demanda respectiva fue presentada por el Poder Ejecutivo y estuvo dirigida a cuestionar la constitucional de un ordenanza expedida por el gobierno regional de Tacna, referida a la comercialización de ropa y calzado de segundo uso en la provincia de Tacna. La demanda fue declarada fundada por considerarse que el gobierno regional abordó mediante la ordenanza impugnada una materia que no era de su competencia.

21. Sentencia 10-2008-PI, publicada el 29 de mayo del 2010: La demanda respectiva fue presentada por el Poder Ejecutivo y estuvo dirigida a cuestionar la constitucionalidad de una ordenanza expedida por el gobierno regional de Ica, por medio de la cual se declaró en emergencia el Sector Pesquería Artesanal dentro de su ámbito territorial. La demanda fue declarada infundada por considerarse que la norma impugnada había sido expedida por el gobierno regional dentro del ámbito de sus competencias.

22. Sentencia 24-2008-PI, publicada el 31 de mayo del 2010: La demanda respectiva fue presentada por sólo 53 ciudadanos y estuvo dirigida a cuestionar la ordenanza emitida por la Municipalidad Distrital de Mancos (Yungay, Ancash), referida a un determinado pago para poder llevar a cabo una determinada actividad. La demanda fue declarada fundada por considerarse que la norma impugnada no cumplió con los requisitos formales que debe cumplir toda norma sobre materia tributaria expedida por los gobiernos locales. En el fallo respectivo el Tribunal precisó que la declaratoria de inconstitucionalidad no implicaba la devolución o compensación de los pagos realizados.

23. Sentencia 11-2008-PI, publicada el 16 de junio de 2010: La demanda respectiva fue presentada por el Poder Ejecutivo y estuvo dirigida a cuestionar la ordenanza emitida por el Gobierno Regional de Tacna, referida a la extracción de recursos hidrobiológicos. La demanda fue declarada infundada por considerarse que la norma era compatible con la Constitución Ecológica y con la obligación del Estado de proteger las riquezas naturales de la Nación.

24. Sentencia 1-2008-PI, publicada el 9 de julio del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más del 1% de ciudadanos de la provincia de Abancay y estuvo dirigida a cuestionar la ordenanza emitida por la municipalidad provincial de Abancay, que prohibía la circulación de mototaxis. La demanda fue declarada infundada, por considerarse que la prohibición (que limitaba la libertad de tránsito) era proporcional al objetivo que se buscaba alcanzar (la protección de la seguridad pública).

25. Sentencia 2-2008-PCC, publicada el 9 de julio del 2010: Este caso se inició como un proceso competencial, pero como el conflicto se generaba a partir de lo dispuesto en una norma, fue resuelto como un proceso de inconstitucionalidad. La demanda respectiva fue presentada por el Poder Ejecutivo y estuvo dirigida a cuestionar la ordenanza emitida por el gobierno regional de Moquegua, que prohibía el traslado físico o cambio de ubicación de establecimientos industriales pesqueros para el desarrollo de actividades de consumo humano indirecto, así como la ampliación de capacidad de procesamiento de las plantas y establecimientos industriales pesqueros de consumo humano directo. La demanda fue declarada fundada por considerarse que la materia que regulaba la ordenanza impugnada sólo podía ser expedida previa coordinación con el Gobierno Nacional.

26. Sentencia 18-2008-PI, publicada el 23 de julio del 2001: La demanda respectiva fue presentada por el alcalde de la municipalidad provincial de Cañete contra las ordenanzas expedidas por el gobierno regional de Ica, referidas a la demarcación territorial de determinadas zonas. El origen de estas normas se encuentra en los problemas de límites entre las provincias de Cañete y Chincha. La demanda fue declarada fundada en parte por cuanto el Tribunal consideró que mediante una ordenanza regional no pueden establecerse obligaciones a otros órganos del Estado. En la parte resolutiva de la sentencia, se exhorta a los órganos competentes a asumir las funciones que les corresponden en materia de demarcación territorial.

27. Sentencia 4-2008-PI, publicada el 23 de setiembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por 720 ciudadanos contra ordenanzas expedidas por la municipalidad provincial de Jauja, referidas a la creación de la municipalidad del centro poblado menor de Chacaybamba y las competencias asignadas en materia tributaria. La demanda fue declarada fundada en parte.

28. Sentencia 19-2008-PI, publicada el 27 de setiembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por 2,082 ciudadanos contra la ordenanza aprobada por la municipalidad distrital de Rímac, por medio de la cual se aprobó el Reglamento del Concejo Distrital del Rímac. La demanda fue declarada infundada.

29. Sentencia 1-2010-PI, publicada el 29 de setiembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por la Municipalidad Provincial de Lima contra las ordenanzas expedidas por la Municipalidad Distrital de San Antonio de la provincia de Huarochirí, que prohibían la circulación de de vehículos pesados por determinadas zonas. Dado que el Tribunal consideró que la municipalidad distrital emitió las ordenanzas al margen de sus competencias, declaró fundada la demanda.

30. Sentencia 3-2009-PI, publicada el 29 de setiembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más del 1% de ciudadanos del distrito de La Perla contra diversas ordenanzas del gobierno local de este distrito, referidas al pago de arbitrarios entre los años 2003 y 2008. La demanda fue declarada fundada por considerarse que algunas de las ordenanzas impugnadas no contaban con informes técnicos acordes con la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional. A su vez, exhortó a la Contraloría General de la República a realizar controles y auditorías previas a la ratificación de la normativa tributaria municipal, a fin de evaluar la forma en que se determinan los costos por arbitrios municipales.

31. Sentencia 16-2009-PI, publicada el 29 de setiembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por más del 1% de ciudadanos del distrito de Pichari contra la ordenanza expedida por el gobierno local de este distrito, que establece que el funcionamiento de determinados locales (cantinas, bares, discotecas y similares) sólo puede darse desde las 3:00 p.m. hasta las 10:00 p.m., y sólo los días viernes, sábado y feriados. Luego de realizar el respectivo test de proporcionalidad, el Tribunal declaró fundada la demanda al considerar afectadas la libertad de empresa y de comercio.

32. Sentencia 33-2009-PI, publicada el 29 de setiembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por el Alcalde de la Municipalidad Provincial de Puno contra la ordenanza emitida por la Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto – Moquegua, que creó la municipalidad del Centro Poblado de Pasto Grande. La demanda fue declarada fundada. En la parte resolutiva de la sentencia, se exhorta a los órganos competentes a asumir las funciones que les corresponden en materia de demarcación territorial.

33. Sentencia 34-2009-PI, publicada el 30 de octubre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por el Poder Ejecutivo contra la ordenanza expedida por la Municipalidad Provincial de Huaraz, por medio de la cual se dispone el cambio de denominación de ésta por “Gobierno Provincial de Huaraz”. El Tribunal declaró fundada la demanda al considerar que la norma impugnada afectaba la organización territorial del Estado.

34. Sentencia 5-2010-PI, publicada el 5 de noviembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por 1,137 ciudadanos contra la ordenanza de la municipalidad provincial de Melgar, Ayavirí, Puno, por el cual se aprobó el nuevo cuadro de asignación de personal (CAP) de esta municipalidad. Por razones de forma relacionadas con la publicación de la norma impugnada el Tribunal declaró fundada la demanda.

35. Sentencia 6-2010-PI, publicada el 16 de diciembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por el Poder Ejecutivo contra las ordenanzas expedidas por las municipalidades provinciales de Cajatambo, Yauyos y Canta, referidas a materias sobre transportes y comunicaciones (que incluían la inaplicación de normas dictadas por el gobierno central). Luego de aplicar el test de la competencia, el Tribunal declaró fundada la demanda.

36. Sentencia 7-2010-PI, publicada el 16 de diciembre del 2010: La demanda respectiva fue presentada por el Poder Ejecutivo contra la ordenanza expedida por la Municipalidad Provincial de Sechura, que prohibía en determinadas zonas desarrollar actividades de exploración y explotación de hidrocarburos y minerales. La demanda fue declarada fundada dado que el Tribunal consideró que corresponde al Poder Ejecutivo establecer las zonas en las cuales se pueden desarrollar actividades de pesca y maricultura

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