Estimadas y estimados lectores:
En esta oportunidad, les compartimos la interesante e importante CASACIÓN N° 13876-2019 LIMA ESTE, emitida por la Corte Suprema en materia laboral. En ella se aborda el tema del agotamiento de la vía administrativa para servidores públicos sujetos al régimen laboral privado (D. Leg. 728) y se enfatiza la exoneración de dicho requisito cuando la Administración lleva a cabo una “actuación material negativa” (sin acto administrativo previo) y, además, cuando se ven involucrados derechos de naturaleza alimentaria, como los beneficios sociales.
Los invitamos cordialmente a acceder a la casación, leer su análisis completo y dejar sus comentarios, preguntas u opiniones en este espacio. Su participación enriquece el debate jurídico y contribuye a una mejor comprensión de los criterios jurisprudenciales que impactan tanto la tutela judicial efectiva como los derechos fundamentales de las y los trabajadores del sector público.
¡Esperamos sus valiosos aportes!
RESUMEN
INTRODUCCIÓN
La Casación N° 13876-2019 LIMA ESTE, gira en torno al debate sobre la exigencia del agotamiento de la vía administrativa en los procesos laborales emprendidos por servidores públicos sujetos al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo N° 728. La pregunta que sirve de eje es: “¿Es necesario que los servidores públicos sujetos al régimen laboral privado regulado por el Decreto Legislativo N° 728 agoten la vía administrativa?” El fallo desarrolla una respuesta negativa cuando se configuran supuestos de excepción, tal como se explica a continuación.
1) CONTEXTO Y FUNDAMENTOS NORMATIVOS
La exigencia general de agotar la vía administrativa proviene del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley N° 27584 —Ley que regula el proceso contencioso administrativo—, cuyo objeto es que la Administración pueda autocontrolar sus decisiones antes de que el caso sea sometido al Poder Judicial. El incumplimiento de ese paso previo suele llevar a que se declare improcedente la demanda o que prospere la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa.
Sin embargo, en materia laboral del sector público se han sentado criterios jurisprudenciales y plenarios que añaden importantes matices. De un lado, el II Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral estableció que los servidores públicos sujetos al Decreto Legislativo N° 728, por regla general, no están obligados a transitar la vía administrativa, aunque se contempla una serie de supuestos en que sí sería necesario, como los trabajadores amparados por la Ley N° 24041 (estabilidad en el régimen público) o quienes ostenten contratos administrativos de servicios (CAS). No obstante, el propio II Pleno introduce una excepción adicional: cuando la Administración actúa de manera puramente material (actuación positiva o negativa sin acto administrativo) y se afecta un derecho fundamental, no es exigible el agotamiento de la vía administrativa. Todo ello se ve reforzado por la regla del III Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional, que exime de la vía previa cuando se discute la afectación del contenido esencial de la remuneración o el pago de beneficios sociales.
2) HECHOS RELEVANTES EN LA CASACIÓN N° 13876-2019 LIMA ESTE
En este proceso, el demandante solicitó la desnaturalización de contratos y, a la vez, el reconocimiento de la relación laboral con el empleador público. Al cuestionarse la falta de agotamiento de la vía administrativa, la Sala Superior consideró de aplicación la regla de que los trabajadores bajo Ley N° 24041 (o que alegan esa protección) deben transitar la vía administrativa. Sin embargo, la Corte Suprema corrigió este enfoque, poniendo énfasis en la falta de un acto administrativo formal de la entidad que negara la condición de “contratado permanente” o que dispusiera su desvinculación. Así, la Administración se hallaba en un supuesto de “actuación material negativa” (no hacer) que impedía al actor percibir los beneficios sociales reclamados.
Conforme se explica en la sentencia, esa inacción se subsume en uno de los supuestos excepcionales previstos por el artículo 4.3 del TUO de la Ley N° 27584 (acto material de la Administración), así como en el Acuerdo N° 1.1 del II Pleno Jurisdiccional Supremo, que expresa que no se exige el agotamiento de la vía previa cuando lo que se impugna es una actuación no contenida en un acto administrativo. En la misma línea, el III Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional agrega que, si se solicitan beneficios sociales (como vacaciones, gratificaciones, compensaciones, etc.), ello conlleva la exoneración de la vía administrativa por tratarse de un derecho de contenido remunerativo esencial.
3) RAZONES DE LA EXONERACIÓN DE LA VÍA ADMINISTRATIVA
a) Actuación material negativa.
La Corte considera que no existía acto administrativo expreso negando la condición de permanente del demandante, sino simplemente una omisión de la entidad (la Municipalidad) al no reconocer y no pagar sus beneficios. El actor no puede, por tanto, impugnar un acto que no se ha emitido, motivo por el cual exigirle que recurra a la vía administrativa se convertiría en un “ritualismo inútil”.
b) Afectación a la remuneración y beneficios sociales.
El III Pleno Jurisdiccional Supremo en materia Laboral y Previsional prevé la exoneración cuando se demanda el pago de beneficios sociales —que forman parte del contenido esencial de la remuneración—, pues se entiende que es un derecho fundamental con naturaleza alimentaria. Obligarlo a la vía administrativa puede dilatar injustificadamente una prestación esencial para la subsistencia del trabajador.
4) ALCANCE DE LA SENTENCIA
La Casación N° 13876-2019 LIMA ESTE concluye que, en los casos de servidores públicos bajo el Decreto Legislativo N° 728 que reclamen una afectación laboral (como la negación del pago de beneficios sociales) y, sobre todo, cuando medie una “actuación material negativa” —esto es, la Administración no hace nada o actúa de hecho, sin basarse en un acto administrativo formal— no resulta exigible agotar la vía administrativa. Lo propio sucede cuando la pretensión recae sobre derechos remunerativos esenciales o beneficios conexos.
5) REFLEXIONES FINALES
La argumentación de la Corte Suprema enfatiza la importancia de garantizar la tutela judicial efectiva, evitando que la inercia de la Administración se convierta en un obstáculo al acceso a la justicia. Exigir el agotamiento de una vía inexistente (por no haberse emitido el acto reclamado) haría nugatorio el derecho al debido proceso. Por ello, el fallo reafirma el criterio de que los servidores públicos sujetos al régimen laboral privado (D. Leg. 728) no siempre deben agotar la vía administrativa, sino que esta exigencia cede cuando se cumple alguna de las excepciones jurisprudenciales y normativas: i) la Administración actúa de manera puramente material, sin soporte en acto administrativo; o ii) se reclaman derechos de evidente contenido remunerativo o alimentario.
En conclusión, la respuesta a la pregunta planteada es que no resulta necesario que los servidores públicos bajo el Decreto Legislativo N° 728 agoten la vía administrativa si se configuran esos supuestos concretos de excepción. El razonamiento de la Corte Suprema en la Casación N° 13876-2019 LIMA ESTE refuerza y desarrolla las reglas de los Plenos Jurisdiccionales Supremos en materia laboral, aludiendo tanto a la improcedencia de exigir vía administrativa donde no hay acto administrativo, como a la protección reforzada de los derechos de índole remunerativa. De esta forma, el fallo garantiza una tutela más célere y adecuada en defensa de la dignidad de la persona que trabaja para la Administración Pública.
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