NULIDAD DE ACTAS DE INFRACCION

EL PRESENTE ARTÍCULO SE PUBLICA CON LA AUTORIZACIÓN EXPRESA DEL AUTOR, EL MISMO QUE EN CASO DE CONSULTAS SOBRE EL TEMA PROCEDERÁ A ABSOLVERLAS

NULIDAD DE ACTAS DE INFRACCION

Criterios técnicos y jurídicos a tener en cuenta para su obtención

Erik Robinson David Arellano Rojas[1]

Ante el supuesto incumplimiento de una obligación laboral y/o administrativa detectada por la Autoridad Administrativa de Trabajo especializada en la Fiscalización Laboral, el Inspector de Trabajo en conformidad con lo establecido en el artículo 16° de la Ley 28806, Ley General de Inspección de Trabajo (LGIT) extenderá Acta de Infracción dando mérito con ello a la iniciación de un Procedimiento Administrativo Sancionador Sociolaboral que se instruirá por las Sub Intendencias de Fiscalización Laboral y Sub Direcciones de Inspección de Trabajo en el caso de los Gobiernos Regionales.

Frente a ello, es necesario realizar precisiones que importan una observación formal de la deducción de Nulidad para las Actas de Infracción, lo cual deberá ser objeto de argumentación dentro de quince (15) días hábiles de notificada con la presentación de los Descargos que faculta el literal c) del artículo 45° de la LGIT, teniendo en cuenta asimismo el Reglamento de la mencionada norma y sus modificatorias, así como Directivas y Lineamientos emitidos por la Autoridad Central de Inspección de Trabajo que merecen especial observancia y forman parte de la normatividad que regula la Fiscalización Laboral.

En primer lugar, debemos indicar que un Acta de Infracción no tiene la misma naturaleza que una Resolución Administrativa Sancionadora, pues se constituye en analogía con lo establecido en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) como un: Acto de Administración que comprende una propuesta de sanción contra el administrado por supuesta vulneración a las normas sociolaborales; por tanto su pretensión de nulidad diferirá de lo previsto para los actos administrativos, siendo de imprescindible observancia el Lineamiento 013-2008 (30/10/2008) que establece los criterios técnicos en la declaración de nulidad de las Actas de Infracción, los cuales comprende de forma restrictiva:

1. La falta de emisión de la Resolución que decreta el cambio de inspector o de un integrante de equipo de inspectores, o la incorporación de un nuevo inspector al equipo de inspectores: 

En relación a este punto debemos tener en cuenta que todo inspector debe justificar su intervención en una Orden de Inspección que deba ser previa o posteriormente expedida por la Autoridad de Inspección de Trabajo, por tanto el Inspector de Trabajo debe contar con las atribuciones suficientes para llevar a cabo la Fiscalización Laboral hasta su conclusión; no obstante pueden suscitarse situaciones donde el encargado de llevar las actuaciones inspectivas no se encuentre plenamente facultado para ello y requiera iniciar procedimientos internos para convalidar las actuaciones realizadas, bajo apercibimiento de ser declarado Nulo.

a) Falta de Resolución que decreta el cambio de Inspector o de un integrante de Equipo de Inspectores:

El cambio o relevo de Inspectores de Trabajo encuentra su regulación en lo establecido por el numeral 10.1 del artículo 10° del reglamento modificado por el Decreto Supremo N° 019-2007-TR, cuyo contenido establece que mediante Resolución expedida por la Autoridad que emitió la Orden de Inspección se podrá sustentar el relevo o cambio de un inspector o de un integrante de equipo de inspectores en los siguientes supuestos:

i) Cese del Inspector de Trabajo, sea por Renuncia, Despido o Destitución según lo normado por el artículo 28° del Decreto Supremo N° 021-2007-TR, Reglamento de la Carrera del Inspector de Trabajo (RCIT).

ii) Traslado o Destaque del Inspector de Trabajo estando a lo previsto por el Capítulo V del RCIT.

iii) Enfermedad del Inspector de Trabajo, la cual deberá acreditarse con el respectivo Certificado de Incapacidad Temporal para el Trabajo que impida seguir razonable y objetivamente con las actuaciones inspectivas.

iv) Otras Causas Justificadas, que se presentan en las siguientes situaciones:

• Demoras Injustificadas en la conclusión de las Actuaciones Inspectivas anteriores.
• Actuaciones que requieran un determinado conocimiento especializados en el caso de existir equipos de inspectores de trabajo especializados por materias.
• Error manifiesto en las normas y lineamientos que rigen la función inspectiva.
• Concurrencia de alguna de las causales de abstención, que merece tener especial observancia sobre lo especificado por el numeral 6.7 de la Directiva N° 001-2016-SUNAFIL.
• En el caso actuaciones inspectivas llevadas en centros de trabajos móviles, tales como unidades de transporte interprovincial, embarcaciones pesqueras y análogos que se desplazan por más de una Región teniendo en cuenta la Directiva N° 003-2009-MTPE/2/11.4

Caber señalar que la resolución referida por estos extremos deberán ser emitidas dentro del plazo consignado en la Orden de Inspección para culminar las actuaciones inspectivas, no obstante se infiere que serán emitidas en la brevedad posible de conocer la causal de relevo; debiendo notificarse tanto al sujeto inspeccionado, como a los trabajadores afectados[2].

b) Falta de Resolución que decrete la incorporación de un nuevo inspector:

La Incorporación de Inspectores de Trabajo es mencionada en el numeral 10.2 del artículo 10° del RLGIT modificado por el Decreto Supremo N° 019-2007-TR, cuyo contenido similar al de Relevo de Inspectores establece que los Directivos podrán disponerlo cuando se evidencie los siguientes supuestos:

i) Mayor Duración o Complejidad de las Actuaciones Inspectivas: Para lo cual se deberá tener como requisito previo la existencia de una Resolución de concesión de Prórroga de Plazo de las actuaciones inspectivas expedida por el Directivo que expidió la Orden de Inspección conforme lo establece el numeral 13.4 del artículo 13° del RLGIT modificado por el Decreto Supremo N° 019-2007-TR. Se exceptúa de esto en el caso de Inspecciones en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo en aplicación de la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley 29783. La petición debe realizarse hasta el día hábil anterior al vencimiento del plazo original de la Orden de Inspección.

En este supuesto debemos tener en cuenta lo especificado por la Directiva Nacional N° 001-2009-MTPE/2/11.4 cuyo contenido establece que ante una Petición de Incorporación de Inspector debidamente sustentada, el Directivo que emitió la orden en el plazo de cuarenta y ocho (48) horas expedirá la resolución de procedencia o improcedencia de la misma, debiendo notificarse luego de similar plazo de expedida la resolución al sujeto inspeccionado y trabajadores de ser el caso.

ii) Convalidación de Actuaciones Inspectivas por incompetencia funcional de Inspectores Auxiliares: Se ha decidido agregar este supuesto toda vez que resulta uno de mayor incidencia en el quehacer diario de la Inspección de Trabajo, resultando imprescindible por tanto conocer las omisiones en que puede incurrir un Inspector Auxiliar de Trabajo a fin de obtener una nulidad de todo lo actuado por falta de competencia.

En principio debemos tener en cuenta que el artículo 6° de la LGIT reserva a los inspectores auxiliares su actuación en solitario únicamente para las micro y pequeñas empresas que se encuentren acreditadas en el REMYPE desde antes de la generación de la Orden de Inspección. No obstante puede suscitarse situación peculiar cuando el Inspector Auxiliar realice acciones de fiscalización en empresas que no se encuentren acreditadas como tal, debiendo determinar su competencia y siendo posteriormente necesario que adopte un mecanismo de Convalidación de Actuaciones reglamentado actualmente por la Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/INII que entre sus notorias características procedimentales cabe rescatar:

• El inspector debe emitir un informe solicitando la convalidación por incorporación dentro de las 48 horas de haber determinado su incompetencia funcional.
• El directivo que emitió la Orden mediante resolución debidamente motivada podrá designar a que el Supervisor Inspector participe en las diligencias o Incorporar a un Inspector de Trabajo para que las convalide.
• La resolución debe notificarse al sujeto inspeccionado en la siguiente actuación inspectiva que se haya programado.
• El inspector incoporado debe haber participado cuando menos en una diligencia de investigación antes de la emisión de Medida de Requerimiento o de la Finalización de las Actuaciones.
• El inspector incorporado debe suscribir la Medida de Requerimiento, Informe de Actuaciones Inspectivas o Acta de Infracción para su validez.

Es necesario aclarar que la Resolución de Convalidación por Incorporación debe emitirse como máximo hasta antes de la realización de una actuación inspectiva anterior a la Medida de Requerimiento o a la expedición del Informe o Acta de Infracción.

2. Las actuaciones de investigación o comprobatorias que se derivan de una orden de inspección expedida por un directivo que no tenga competencia, o cuando en la orden de inspección, el nombre y sello del directivo no corresponde a quien lo suscribe:

La competencia como requisito de la expedición de actos administrativos supone que la autoridad encuentre sus facultades expresamente previstas en la Ley y reglamentadas por los diversos instrumentos de gestión administrativa de una entidad pública.

Para la Inspección de Trabajo, el artículo 13° de la LGIT  modificado por la Ley 29981 que crea SUNAFIL reduce la expresión de “Directores, Sub Directores o Supervisores Inspectores” a “Órgano Competente” como el encargado de expedir y firmar las órdenes de inspección, haciendo alusión a la actual división del Sistema de Inspección de Trabajo, debiendo tener en consideración para tales efectos lo siguiente:

i) En el caso de las Regiones donde se hayan instalado las Intendencias de SUNAFIL, el encargado de expedir las Órdenes de Inspección será el Sub Intendente, debidamente nombrado por Resolución de Superintendencia.

ii) En el caso de las Regiones donde no se haya instalado SUNAFIL, el encargado de expedir las Órdenes de Inspección será el Director, Sub Director, Supervisor Inspector u otro funcionario que se encuentre debidamente nombrado por Resolución Ejecutiva Regional y cuyas funciones se encuentren establecidas en el respectivo Reglamento o Manual de Organización de Funciones de la entidad.

Resulta imprescindible la minuciosidad que debe tenerse para estos efectos pues supone cuestionar la legitimidad de la expedición de la Orden de Inspección en razón de una falta de competencia por parte de la autoridad firmante que ejerce la potestad de disposición de Fiscalización Laboral.

3. Cuando no se cumpla con los requisitos de contenido del Acta de Infracción:

Las Actas de Infracción como instrumento de apertura de un Procedimiento Sancionador exige que guarden cierto grado de verosimilitud para poder inferir la presunta existencia de una infracción a las normas de orden socio laboral. En razón a ello, tanto el artículo 46° de la LGIT como el artículo 54° de su reglamento han establecido requisitos indispensables que deba cumplir este documento como parte de su formalidad[3], de los cuales el Lineamiento 13-2008 resume en los siguientes:

3.1. Los hechos constatados por el inspector de trabajo que motivaron el acta.

Los hechos constatado por la Inspección de Trabajo, según presunción contenida en el Artículo 47° de la LGIT “merecen fe” en razón del Principio de Probidad establecido en el numeral 11 del artículo 2° de la misma ley, siempre y cuando estas se encuentren formalizadas en las Actas de Infracción y que estas guarden una consecución lógica y coherente;  sin embargo cabe señalar que dicha presunción admite prueba en contrario, las cuales deberán ser proporcionadas por los administrados en la presentación de los descargos en defensa de sus intereses.

Sobre el particular, cabe tener en cuenta que el Derecho a Probar como parte de una de las garantías del Debido Procedimiento Administrativo consiste en el derecho a presentar material probatorio, a exigir que la Administración produzca y actúe los ofrecidos por los administrados en tiempo hábil^[4] y que asimismo los valore y pueda refutarlos como parte de la motivación del Acto Administrativo.

En ese orden, cabe resaltar que la presunción referida en este punto es de carácter Iuris tantum, es decir admite prueba o condición en contrario que la refute, por tanto la autoridad administrativa de primera instancia administrativa no puede dar prelación a los relatos del inspector frente a pruebas objetivas que demuestren condiciones contrarias en el centro de labores, mas sino que debe considerarlas o analizarlas, de lo contrario se podrá alegar una afectación al Debido Procedimiento Administrativo en el Recurso de Apelación.

3.2. La falta de identificación del sujeto responsable.

Es imprescindible que tanto en el Acta de Infracción como en los actos administrativos emitidos por las autoridades de la Inspección de Trabajo, se identifique plenamente al responsable de la falta cometida. Bajo un sentido estricto puede resultar simple el considerar como sujeto infractor a la razón social o denominación de la persona jurídica o natural encargada del centro de trabajo visitado según lo establecido por el artículo 32° de la LGIT; pero en sentido amplio, resulta complejo determinar el verdadero sujeto responsable en el caso de presenciarse en un mismo centro de labores a más de un empleador – consorcios por ej.-, siendo pertinente que el inspector descubra al verdadero empleador (en razón del Contrato de Consorcio y de lo dispuesto en la Ley General de Sociedades por ej.), pues de lo contrario podría incurrir en nulidad no conservable por deficiencia en este requisito.

Es pertinente tener en cuenta, al Principio de Causalidad contenido en el numeral 8 del artículo 230° de la Ley 27444 que exige la existencia de una personalidad de las sanciones, entendida como la asunción de la responsabilidad que debe corresponder en quien incurrió en la conducta prohibida por la ley, y no ser sancionado por hechos cometidos por otros, concluyendo así que no puede sancionarse a quien no realiza la conducta sancionable, pues en el ámbito administrativo no se sanciona al instigador o colaborador, salvo que dicha conducta sea prevista como falta propia^[5], de ahí que en el Derecho Administrativo las responsabilidades son “objetivas”.

Bajo dicha premisa es imprescindible tener en cuenta que en el caso de presenciarse una pluralidad de empleadores en un mismo hecho infractor, el artículo 42° de la LGIT establece las Responsabilidades Empresariales las cuales se pueden delimitar de la siguiente manera:

a) Responderán solidariamente los empleadores, sean personas jurídicas o naturales, cuando estos deben cumplir conjuntamente (por norma o pacto) con obligaciones laborales previstos en una norma.

b) En las inspecciones de Seguridad y Salud en el Trabajo, de conformidad a lo previsto en el Principio de Prevención y artículo 103° de la Ley 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (LSST), la empresa principal responderá por los incumplimientos en SST que afecten a sus trabajadores, o los de las empresas contratistas o sub contratistas que presten servicios en el centro de trabajo. Siendo de igual responsabilidad las empresas usuarias en caso se evidencie Intermediación Laboral.

De esta manera, la ausencia o defecto en la Identificación del Infractor puede devenir en nulidad no solo del Acta de Infracción sino también del acto administrativo que lo avale por vulneración al Principio de Causalidad.

3.3. La inexistencia de constatación de hechos

En remembranza de lo comentado anteriormente, es obligación del Inspector comisionado el consignar obligatoriamente los hechos que haya constatado como resultado de sus actuaciones inspectivas sean por visita al centro de trabajo o comparecencia, indicando de forma clara y concisa las circunstancias que determinan la existencia de una infracción a las normas sociolaborales literalmente previstas en el catálogo de Infracciones establecidos por la LGIT y su Reglamento.

Como excepción a dicha exigencia, el Lineamiento 13-2008 señala que no será obligatoria la constatación de los hechos para el supuesto contenido en el artículo 2° del Decreto Supremo N° 002-2007-TR, esto es para los casos de negativa o impedimento de acceso del inspector de trabajo tipificado en el numeral 46.1 del artículo 46° del Reglamento y que incluso conllevará a una presunción de veracidad de los hechos denunciados contra el inspeccionado, lo que resulta cuestionable a criterio propio toda vez que puede utilizarse dicho supuesto como una herramienta para el reconocimiento fraudulento de derechos laborales que en realidad no fueron adquiridos en el tiempo.

3.4. La falta de calificación de las infracciones o la omisión de preceptos y normas que se estimen vulneradas.

Es pertinente tener en cuenta que las Actas de Infracción sumado al requisito de identificar el hecho subsumible en una Infracción, también es imprescindible justificar su contrariedad al ordenamiento jurídico sociolaboral, es decir que se identifique de forma indubitable el incumplimiento de una norma, de preceptos normativos, de convenios colectivos o contratos de trabajo que imponen obligaciones a los empleadores.

En ese orden, se debe tener en cuenta que el Principio de Tipicidad contenido en el numeral 4 del artículo 230° de la Ley 27444, representa una exigencia de seguridad jurídica, de manera que el administrado esté en la aptitud de conocer el o los hechos sancionables^[6]. Cabe señalar que la tipificación en sede administrativa no admite interpretación extensiva o analogía, reduciendo la identificación de las conductas infractoras a lo expresamente señalado en el catálogo de infracciones del Reglamento de la LGIT.

Según su gravedad, las Infracciones pueden calificarse según lo prevé el artículo 31° de la LGIT en:

a) Infracciones Leves, cuando los incumplimientos afecten a obligaciones meramente formales.

b) Infracciones Graves, cuando los actos u omisiones sean contrarios a los derechos de los trabajadores o se incumplan obligaciones que trasciendan el ámbito meramente formal, así como las referidas a la labor Inspectiva.

c) Infracciones Muy Graves, los que tengan una especial trascendencia por la naturaleza del deber infringido o afecten derechos o a los trabajadores especialmente protegidos por las normas nacionales.

Asimismo de manera didáctica, el capítulo II del título IV de la LGIT, clasifica a las Infracciones en cuatro materias:

a) Infracciones en materia de Relaciones Laborales, detalladas en los capítulos I, III, IV, V y VI del Título III del Reglamento.

b) Infracciones en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, detalladas en el capítulo II del Título III del Reglamento.

c) Infracciones en materia de Seguridad Social, detalladas en el capítulo VII del Título III del Reglamento.

d) Infracciones a la Labor Inspectiva, detalladas en el capítulo VIII del Título III del Reglamento.

Entonces, con lo mencionado, se colige que el Inspector de Trabajo al formalizar el Acta de Infracción debe: i) Identificar las normas o convenios vulnerados por el hecho constatado, ii) Identificar la materia bajo la cual se circunscriben las normas vulneradas, iii) Identificar de forma literal sin interpretaciones extensivas o analógicas el supuesto hecho infractor en el catálogo de infracciones del Reglamento, y iv) Identificar la gravedad de la presunta infracción incurrida; pues de lo contrario nos encontraríamos ante una imputación carente de Lesividad y Tipicidad, pudiendo alegar su nulidad al encontrarnos con un hecho no sancionable.

3.5. La falta de propuesta de sanción y/o su cuantificación, así como su graduación.

En este punto es preciso tener en cuenta lo regulado por los artículos 38° y 39° de la LGIT modificados por la Ley 29981, y los artículos 47° y 48° del Reglamento modificado por el Decreto Supremo N° 012-2013-TR, los cuales merecen un tratamiento especial al ser un tema demasiado extenso.

Sin embargo, para efectos del presente artículo es necesario resaltar lo establecido por el numeral 47.3 del artículo 47° del Reglamento el cual exige que la determinación de las sanciones no solo debe sostenerse en los artículos antes referidos, sino que también deben respetar los principios de Razonabilidad y Proporcionalidad según lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 230° de la Ley N° 27444.

Bajo este contexto, el Principio de Razonabilidad en la Inspección de Trabajo implica la observancia de las siguientes circunstancias por el Inspector de Trabajo al momento de proponer una sanción, las cuales son en orden de prelación:

• La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido, que para la inspección de trabajo se encuentra recogido en el artículo 1° de la LGIT.
• El perjuicio económico causado.
• La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción, teniendo en cuenta lo regulado por el artículo 50° del Reglamento.
• Las circunstancias de la comisión de la infracción.
• El beneficio ilegalmente obtenido.
• La existencia o no de la intencionalidad del infractor.

En tal sentido, si se comprueba la imposición de una sanción sin ponderar la existencia de los elementos de valoración anteriormente mencionados, hayan o no sido planteados por los administrados se estaría ante una transgresión del Principio de Razonabilidad de los actos administrativos, y en especial del Procedimiento Sancionador, viciando con ello este requisito al evidenciarse una graduación deficiente de la propuesta de sanción.

3.6. La falta de expresión de los fundamentos fácticos y jurídicos de la responsabilidad que se imputa a los sujetos responsables.

Si bien mencionamos que las Actas de Infracción no comprenden actos administrativos, sin embargo según lo requerido por el literal f) del artículo 54° del Reglamento de la LGIT no los exime de estar debidamente motivadas, es decir que los hechos constatados por la inspección de trabajo (fundamentos de hecho) se encuentren estrechamente relacionados con las normas vulneradas (fundamentos de derecho).

A manera de reforzamiento, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Exp. N° 02698-2012-AA/TC expresa lo siguiente:

“(…) 16.  Así bien, en cuanto a las Actas de Infracción de la Inspección de Trabajo, la Ley N.º 28806, ha previsto que deben contener una serie de requisitos, como son:  (…) la fundamentación jurídica de dicha responsabilidad y los mismos datos exigidos para el responsable principal. Esto es, no se trata meramente de un documento que contenga una narración o descripción de los hechos constatados in situ por parte de los inspectores laborales, sino que a raíz de tales hechos y de la aplicación concreta de la norma supuestamente afectada se configure la infracción y se proponga la sanción.

17. Ahora bien, dichas actas no están exentas del deber de motivación de los actos administrativos, así como de la ponderación de todas las pruebas aportadas, pues precisamente dan inicio al procedimiento administrativo sancionador en ciernes, siendo que la decisión tomada por la autoridad laboral traerá como consecuencia la imposición de sanciones administrativas y pecuniarias. Dicha inspección debe estar dotada de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en términos constitucionales.”

De esta manera, es factible alegar la vulneración de este requisito del en caso se evidencie un defecto o ausencia de motivación según los parámetros establecidos por el Tribunal Constitucional en el Exp. N° 00728-2008-PHC/TC, procurando la nulidad del Acta de Infracción.

3.7. La falta de identificación, dentro del procedimiento de investigación, del inspector o de los inspectores del trabajo que extienden el acta de infracción.

Relacionado a los primeros puntos comentados en este artículo, será Nula el Acta de Infracción que suscriban Inspectores de Trabajo que no hayan participado formalmente en las actuaciones inspectivas, es decir que no hayan sido incorporados a la Orden de Inspección por resolución de la autoridad competente según los supuestos de relevo, incorporación o convalidación señalados anteriormente, pues de lo contrario supondría una vulneración al Principio de Unidad de Función y Actuación de la LGIT.

Cabe señalar que cualquiera de los supuestos de nulidad de las actas de infracción que han sido reseñados son considerados como actos graves que afectan el Interés Público de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11.3 del artículo 11° de la LPAG y que por tanto no pueden ser admitidos como parte de la Resolución de Primera Instancia que emita la autoridad competente, pues de ser así se podrá apelar dicho acto dentro de tres días deduciendo nulidad no conservable de dicho acto administrativo.

Finalmente, es recomendable que los administrados en ejercicio de su derecho de defensa, sea en la presentación de Descargos o del Recurso de Apelación invoquen de manera clara y concisa la causal de nulidad del Acta de Infracción y el sustento normativo – reglamentario que lo ampara para una defensa eficaz y objetiva del debido procedimiento que debe importar todo Procedimiento Administrativo Sancionador.

[1] Estudiante del XI Ciclo de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión, con mención en primeros puestos. Ex miembro del Equipo de Investigaciones del Centro de Estudios en Ciencias Jurídicas y Derechos Humanos – CEIJU Derechos Humanos. Ex Resolutor de Segunda Instancia Administrativa en la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Lima. Correo electrónico: nyxerik@gmail.com

[2] En caso las actuaciones Inspectivas se hayan iniciado en virtud a una denuncia.

[3] El cual es considerado como uno de los Derechos del Ciudadano en el Procedimiento Sancionador ante la Inspección de Trabajo según la Directiva N° 002-2015/SUNAFIL/INPA

[4]MORON URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurídica, Quinta Edición, pp. 67.

[5] Ib Idem, pp. 634

[6] Ib Idem, pp. 628.