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ANÁLISIS Y PROPUESTA PARA MEJORAR LOS PROCEDIMIENTOS URBANÍSTICOS ANTE LAS MUNICIPALIDADES DEL PERÚ

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ARQUITECTOS ABOGADOS (Lima – Perú)

El pasado 29 de Setiembre del 2009 se llevó a cabo en el Ilustre Colegio de Abogados de Lima el Seminario denominado: “Análisis y Propuestas para mejorar los Procedimientos Urbanísticos ante las Municipalidades del Perú”.

Dicho evento sirvió para analizar la Ley 29090 y la normatividad urbana vigente.

Uno de los temas abordados fue “La Ley 29090 o la necesidad de una legislación inclusiva en materia de Habilitación Urbana y Edificatoria” cuyo expositor fue el Ing. Guido Valdivia Rodríguez – Director Ejecutivo del Instituto Ciudades Siglo XXI – Universidad Ricardo Palma.

Pese a que no somos partidarios de toda su propuesta, creímos conveniente publicar una síntesis de su exposición a fin que los Profesionales del Rubro y Público en general puedan plantear sus comentarios respectivos teniendo como punto de partida la propuesta de uno de los creadores de la Ley 29090.

LA LEY 29090 O LA NECESIDAD DE UNA LEGISLACIÓN INCLUSIVA EN MATERIA DE HABILITACION URBANA Y EDIFICATORIA

Ing. Guido Valdivia Rodríguez
Director Ejecutivo del Instituto Ciudades Siglo XXI – Universidad Ricardo Palma

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS VINCULADOS A LA CONSTRUCCIÓN
En el Instituto Ciudades Siglo XXI de la URP se impulsa un cambio en los procedimientos normativos.
A través de un convenio de asistencia técnica con CAPECO se platearon estas ideas.

A raíz de una iniciativa legislativa de una Ley General de Edificaciones propusieron modificaciones que fueron recogidas por la Ley 29090, por lo que son defensores de esta norma.

Manifiestan que la Ley 29090 tiene una serie de atributos que la hacen necesaria:

1. Porque es indispensable propiciar un marco normativo inclusivo, que promueva la formalidad en toda la población, desde los sectores bajos a los altos.
2. No puede dejarse de lado que hay una política habitacional en ejecución que tiene 07 años de desarrollo, por lo que dicho marco político debe tener un correlato en los procedimientos administrativos.
3. Para poder consolidar una oferta inmobiliaria sostenible que vaya abatiendo el déficit habitacional del país, se necesita empresas competitivas y por lo tanto, es necesario que una ley de procedimientos administrativos vaya en línea con esta búsqueda de la competitividad empresarial y excelencia profesional.
4. Esta Ley 29090 favorece la seguridad en las edificaciones.

1. ¿PORQUÉ ESTA LEY 29090 ES INCLUSIVA?
El Artículo 1° de la Ley 29090 dice “Promueve la inversión inmobiliaria…”

En el Perú existen 02 tipos de inversión inmobiliaria:
a. Inversión Inmobiliaria Empresarial
b. Inversión Inmobiliaria Familiar

Hernando de Soto: En los barrios urbano marginales del Perú en el año 1995 había S/.36,500’000,000 de inversión inmobiliaria.

Esto comparado con el stock de créditos inmobiliarios (que es un indicador de la formalidad en la construcción) verificamos que la inversión inmobiliaria familiar es mucho mayor que la inversión inmobiliaria formal.

Los créditos hipotecarios ascienden al 4% del PBI, cuando en otras realidades son de hasta 10% como en el caso de Chile.

Por tanto, cuando hablamos de inversión inmobiliaria tenemos que hablar de estos 02 componentes (inversión Inmobiliaria Familiar y Empresarial).

A fines de los años 90’ se adoptaron procesos agresivos para reducir la informalidad, inspirados en la Doctrina de Soto que basaba su estrategia de desarrollo personal y social en la formalización de la propiedad.

Así se impulsaron 02 medidas:
1. La Titulación de Lotes
2. La Regularización y las Licencias

Fueron 02 ejes de una misma estrategia.
Se propiciaba un proceso muy rápido de titulación de lotes.
Para eso se creó Cofopri.

Se crean dos normas con los mismos propósitos formalizadores y simplificadores:
1. Ley 27157 – Ley de Regularización de Edificaciones, del Procedimiento para la Declaratoria de Fábrica y Licencias de Construcción
2. Ley 26878 – Ley General de Habilitaciones Urbanas

Cofopri fue un éxito en temas cuantitativos, se titularon más de 1’900,000 lotes que implica caso más de 10 millones de personas beneficiadas con la formalización.

En cambio, las normas de Licencias de Construcción y de Habilitaciones Urbanas no funcionaron para este propósito.

En un Estudio del Banco Interamericano de Desarrollo del 2008 realizado en 06 ciudades del Perú, se verificó que existe un fracaso de estas normas y esto justificaba su reemplazo, por lo que se derogaron dichas normas.

Lo que aceleró dicho fracaso fue:
Ø La ilegalidad
Ø La pobreza.
Ø Hay una relación clarísima entre la vivienda consolidada y la mejora de condiciones de vida (según lo dice la Cepal).
Ø Viviendas inseguras de baja calidad
Ø Las ciudades desordenadas con problemas y carencias.

El diagnóstico que se hizo para proponer la Ley 29090 era que había que romper esta inercia, para en este ámbito de la inclusión lograr un cambio radical que reduzca este altísimo costo social.

Este costo social significa que el 70% de los hogares en el Perú no tengan:
Ø Asistencia Profesional
Ø Licencias de Construcción
Ø Formalidad
Ø Por tanto no tienen ninguna propiedad que pueda ser reconocida.

Por ello la Ley 29090 propone la Modalidad “A”.

La Ley 27157 (ley anterior) era inflexible porque regulaba el mismo procedimiento para las obras tanto grandes como para las chicas.

La Ley 29090 propone una condición más flexible:
Que los procedimientos de control tienen que ser proporcionales a la magnitud y complejidad de las obras.
Se postula la idea que las obras de mayor dificultad sí requieren de un control previo.
Que todas las obras (grandes y pequeñas) tengan un control de ejecución de obra.

En vez de tener un control previo para todos los proyectos se plantea una presencia Profesional obligatoria.

La garantía de la seguridad que brinda esta ley es la presencia del Profesional, no la revisión del proyecto.

La revisión del proyecto para este tipo de Procesos:
Es discutible desde el punto de vista técnico:
Porque si la Comisión tiene que revisar un proyecto elaborado por un Arquitecto de 100.00 m2, tendría que discutir también el modelo.
Existe un gran número de Profesionales que están en posibilidad de realizar este tipo de obras con una cierta capacidad.

2. ES UNA LEY 29090 ALINEADA CON LA POLÍTICA DE VIVIENDA:
Porque ésta tiene alternativas para:
Ø La Inversión Privada Empresarial, a través de viviendas nuevas en Proyectos Habitacionales ejecutadas por grandes empresas promotoras.
Ø La Inversión Privada Familiar: El Estado da subsidios para viviendas en lotes propios, para gente que ya cuenta con un lote, siendo las entidades técnicas (pequeñas empresas constructoras u ONGs) que atienden a la gente que ya tiene un lote para construirle su vivienda o mejorarla la existente.

La Política Habitacional exige que todas las intervenciones, desde el mejoramiento habitacional hasta los proyectos macro habitacionales tengan presencia profesional.

No se puede otorgar un subsidio a nadie si detrás de ello no hay un Arquitecto que diseñe, un Ingeniero que construya o una empresa que desarrolle un programa habitacional.

En los últimos año se han formado más de 2,000 Entidades Técnicas para atender este mercado de la Modalidad “A”.

Este año (2009) el gran problema ha sido que todos los subsidios destinados a esta Modalidad “A” ya fueron utilizados y el gran problema social que se ha generado es porque faltaron subsidios.

Lo que demuestra que hay un gran interés de parte de las Entidades Técnicas que implica aproximadamente 6,000 Profesionales: 2,000 Arquitectos, 2,000 Ingenieros y 2,000 Abogados (porque la Ley obliga la presencia del Abogado para garantizar una formalidad de ley).

Entonces, hay un nivel de alineamiento:
Si este año se hubieran otorgado todos los subsidios, en estas Modalidades se hubieran construido 22,000 viviendas aproximadamente, que es todo lo que se construye en los Distritos más grandes de Lima.

Si el Trámite de Licencias para estas viviendas no tiene un mecanismo expeditivo, simplemente estas empresas no son rentables, y si no son rentables vamos a condenar a la gente a la informalidad y se reproducirá el problema que tenemos.

3. EN EL OTRO EXTREMO ESTÁ LA COMPETITIVIDAD EMPRESARIAL:
Nosotros en el tema de Licencias de Construcción estamos en el puesto 115 de 181 países y antepenúltimos en América Latina.

Los países de mayor desarrollo en América Latina han sido México, Colombia y Chile que precisamente tienen modelos de Licencias diferentes y también pueden acreditar éxitos en sus Políticas Habitacionales:
México: 1 millón de viviendas
Colombia: 150 mil viviendas con Licencia

Perú:
Tenemos 30 mil viviendas anuales con Licencia (Formales) y nuestra meta debería ser 140 mil viviendas anuales formales.
Si no llegamos a esta cifra nunca vamos a abastecer el déficit habitacional.

La Ley 29090 se inspira en la Legislación de estos países:

Chile:
Hay “Revisores Independientes”
Hay parte de las Licencias que no pasan por revisión previa.

México:
Hay “Corresponsables de Obra”
Solamente se verifican los proyectos cuando se trata de Patrimonios Históricos o hablen de Defensa Natural.
En el resto de Proyectos el “Corresponsables de Obra” está durante todo el proceso desde el diseño hasta la construcción, y eso garantiza la calidad y la seguridad de la construcción.

En esta Legislación Comparada (México, Chile, Colombia) en lo que se incide es en el Control de la Ejecución de las obras.

La Propuesta de la Ley 29090 es:
Un Control previo selectivo en función a la magnitud de la obra o del Proyecto, y
Un Control 100% a la Supervisión de las obras.

4. LA LEY 29090 FAVORECE A LA SEGURIDAD:
En la Modalidad “A” con la presencia Profesional

En la Modalidad “B” también con la presencia Profesional.
Además esta norma limita las Licencias Automáticas:
Antes habían Licencias Automáticas para cualquier tipo de obra
Ahora está limitada a un Edificio de Vivienda de 5 pisos y unos 20 departamentos aproximadamente.

En la Modalidad “C” hay revisión obligatoria previa y supervisión obligatoria previa, no como había antes:
La Ley 27157 decía: cuando ya te revisaron la supervisión era facultativa.

Hay casos sintomáticos:
El “Hotel Embassy” no hubiera podido ser tramitado con una Licencia Automática bajo la Ley 29090 aunque tenga 03 pisos, porque como no es para vivienda tiene que pasar por una revisión.

El Edificio de la Av. Reducto que se cayó tuvo licencia automática porque lo permitía la norma anterior, ahora no hubiera sido posible porque es un edificio de más de 05 pisos.

Las viviendas en Ica se cayeron la gran mayoría porque no había un Profesional detrás, cosa que con entidades técnicas, subsidio y una norma técnica que favorezca la formalidad puede funcionar.

En Las Casuarinas, lo que ocurrió fue que hubo problemas para implementar la supervisión y porque fue construida la edificación con sólo la aprobación del anteproyecto.

Con la Ley 29090 no se puede construir con un anteproyecto en consulta, como si ocurría antes, lo que da un régimen de mayor seguridad.

En General estos problemas son asociados a un tema de Supervisión.

Y estamos obligados a garantizar la supervisión de la construcción para que podamos tener obras de calidad y de seguridad.

Ejemplo:
En Surco (Casuarinas) hace un año se produjo un derrumbe por desplazamiento estando vigente la Ley 27157,

Esto nos está diciendo que el problema no es la ley, el problema es la supervisión de la obra.

Y estamos obligados a establecer procedimientos para que todas las obras tengan supervisión.
Naturalmente la supervisión será proporcional a la magnitud de la obra.

Esto es de suma importancia porque tenemos una dinámica de construcción que es mucho mayor que la existente con la Ley 27157, pero es apenas la quinta parte de la que necesitamos.

Por ello tenemos que establecer procedimientos que propicien la supervisión y el control de las obras.

LOS REVISORES URBANOS:
Son una alternativa válida que garantiza también la seguridad.
En la propuesta que se planteó inicialmente se requirió que sean los Colegios Profesionales quienes acrediten a los Revisores Urbanos y no una Comisión de representantes de varias entidades.

Hay un texto modificatorio de esta Ley 29090 en el Congreso que acoge esta propuesta para que sean los Colegios Profesionales quienes acrediten a los Ingenieros y Arquitectos que serán Revisores Urbanos.

ESTA LEY 29090 PROPICIA UN VOTO DE CONFIANZA AL PROFESIONAL:
Que a un Profesional le revisen el proyecto es un defecto del sistema.
Lo lógico es que, así como un Abogado o un Médico no tiene que pedir permiso a ningún colega para ejercer su profesión, lo mismo debería ser con los Arquitectos y con los Ingenieros.

Sabemos que es un proceso, pero si nosotros revisamos a todos, a los buenos y a los malos, nunca vamos a promover experiencia profesional, vamos a igualar para abajo. Es como si nosotros dijéramos: que como hay 10 personas que jalaron en el examen final, todos los alumnos repiten, esto no tiene sentido.

Los Colegios Profesionales, a los cuales esta Ley 29090 le concede mejores posibilidades de ejercer sus facultades, pueden establecer esta labor tuitiva de control en el ejercicio de la profesión.

Los Colegios emiten Certificados de Habilidad Profesional por cada obra. Que esta habilidad profesional sea lo que dice “Habilidad Profesional”, y si hay gente con poca experiencia, basta con que el Colegio Profesional lo diga para que esa Profesional vaya a una revisión para un proyecto de 05 pisos.
Pero un ganador doble del Hexágono de Oro no tiene sentido que alguien lo revise, o una persona que tiene 50 años de ejercicio profesional que ha construido la Residencial San Felipe, es como condenarlo a que su proyecto sufra para poder salir adelante.

Esto es algo que debemos analizar y que de alguna manera esta Ley 29090 propicia y creemos que es un paso significativo para promover la competitividad, la inclusión, la experiencia profesional y como consecuencia de eso reducir los riesgos de inseguridad en la construcción.

El peor problema para la seguridad en las edificaciones es la ausencia profesional.

Ese es el principal problema.
Y ahora hay toda una serie de instrumentos: financieros, normativos, administrativos que van en esa lógica: No es posible que los procedimientos de licencia de construcción se conviertan en un cuello de botella para esto.
Se perjudica a la población y también a los Profesionales.

FIN

Lo invitamos a plantear su comentario.


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