A partir de finales del año 2005, como consecuencia de los precedentes vinculantes contenidos en la STC 168-2005-PC (caso Maximiliano Villanueva Valverde), el proceso de cumplimiento previsto en la Constitución parecía haber desaparecido, pues la mayor cantidad de demandas conocidas por el Tribunal Constitucional son declaradas improcedentes, en aplicación del precedente mencionado, sobre todo porque los mandatos cuyo cumplimiento solicitan los demandantes no cumplen con los requisitos establecidos por el Tribunal (estar vigentes, ser claros, no sujetos a controversia, etc).
Por eso, no puede pasar desapercibida la STC 2695-2006-PC (caso María Choque Choquenayra), publicada el 22 de abril del 2009 en la página web del Tribunal Constitucional, pues se trata de un proceso de cumplimiento en que el Tribunal se pronuncia sobre el fondo de la controversia planteada, declara fundada la demanda y ordena al Ministerio de Educación que expida el Reglamento de la Ley General de Educación (Ley Nº 28044). Sobre el desarrollo del proceso y la sentencia final del Tribunal existen importantes comentarios a realizar.
A propósito del presente caso, volvemos a llamar la atención en este Blog sobre un tema muy preocupante: la demora en los procesos constitucionales, especialmente en el Tribunal Constitucional. Al respecto, nos parece importante mencionar las fechas más importantes relacionadas con el desarrollo de este proceso:
– La demanda de cumplimiento fue presentada el 30 de abril del 2004.
– La sentencia de primer grado fue expedida el 13 de setiembre del 2004, declarándose improcedente la demanda.
– La sentencia de segundo grado fue expedida un año después, el 7 de octubre del 2005, declarándose infundada la demanda.
– El número del expediente del caso ante el Tribunal es el 2695-2006-PC, de lo que se deduce que el caso subió a conocimiento de este órgano en el año 2006.
– La sentencia respectiva del Tribunal Constitucional lleva por fecha 14 de abril del 2009.
En este sentido, desde la fecha de interposición de la demanda hasta la expedición de la sentencia final transcurrieron cinco (5) años, habiéndose producido la mayor demora en el Tribunal Constitucional. Invitamos a los lectores a sacar sus propias conclusiones sobre este tema, bastante preocupante por cierto. Además, en atención a los fundamentos de la sentencia, el caso no era nada complicado, pues sólo correspondía aplicar los criterios establecidos por el Tribunal en la STC 168-2005-PC (caso Maximiliano Villanueva Valverde).
El fondo de la controversia
Pasemos ahora al contenido de la sentencia. Se trata sin duda de un fallo bastante interesante, pues no recordamos otro proceso de cumplimiento en que se haya ordenado a una entidad del Estado, en particular a un Ministerio, a cumplir con la expedición de un Reglamento, según el mandato ordenado y previsto en una ley. En el caso concreto, se buscaba dar cumplimiento a la Segunda Disposición Final de la Ley General de Educación (Ley Nº 28044, publicada en el diario oficial El Peruano el 29 de julio del 2003), de acuerdo a la cual:
”El Ministerio de Educación reglamentará la presente ley en un plazo de ciento veinte días”.
En este sentido, el caso se enmarcaba dentro de lo que se denomina la inactividad formal de la administración, distinta de la denominada inactividad material.
Al respecto, el artículo 66º del Código Procesal Constitucional ha establecido la posibilidad de presentar una demanda de cumplimiento en ambos supuestos. Al respecto señala:
“Es objeto del proceso de cumplimiento ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente:
1) Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme [inactividad material]; o
2) Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento [inactividad formal]”.
Por lo general, la mayoría de demandas de cumplimiento se relacionan con el primer inciso, por lo que resulta interesante el fallo que estamos comentando, dado que se trata de un caso relacionado con el segundo supuesto. Se cuenta, por lo tanto, con una sentencia interesante, en la que se evalúa el mandato contenido en una Ley referido a su reglamentación y se ordena a una entidad del Ejecutivo a llevar a cabo esta tarea.
En el caso concreto, el Tribunal analiza si el mandato contenido en la Segunda Disposición Final de la Ley General de Educación cumple con los requisitos previstos en la STC 168-2005-PC (caso Maximiliano Villanueva Valverde), y concluye que efectivamente se trata de una mandato cierto, claro, vigente, etc; por lo que ordena su cumplimiento
Lo interesante es que este supuesto es perfectamente aplicable a cualquier otra situación en que una ley ordene su reglamentación al Ejecutivo y éste no emita la norma correspondiente. No debemos olvidar que en el Perú, una excusa para no cumplir con lo dispuesto en una ley es que la misma no se encuentra reglamentada, por lo que a veces las entidades competentes optan por omitir el deber de reglamentar las normas. Con la sentencia del Tribunal que estamos comentando, esta tendencia debería empezar a desaparecer.
El cumplimiento de la sentencia
En nuestro país muchas veces se dictan sentencias muy interesantes y bien argumentadas –como la que estamos comentando-, pero que no se cumplen. En este sentido, se hace necesario adoptar medidas para que se ejecuten los fallos dictados por el Tribunal a favor de los derechos fundamentales y la Constitución, a fin de que no queden simplemente en buenas intenciones escritas en el papel. Los peruanos y peruanas ya estamos cansados de esta situación.
Por ese motivo, consideramos que el fallo del Tribunal, aparte de declarar fundada la demanda y establecer la acción concreta a llevar a cabo por la entidad demandada, debió haber señalado un plazo para la expedición del Reglamento de la Ley General de Educación, así como las medidas coercitivas a aplicar, previstas en el artículo 22º del Código Procesal Constitucional, en el supuesto de incumplimiento de la sentencia. Tales medidas, como es sabido, implican la aplicación de multas y la destitución del funcionario que no cumpla la sentencia.
Debe recordarse al respecto que el artículo 72º del mencionado Código señala que en la sentencia de cumplimiento respectiva se debe incluir “el plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de diez días”. ¿Era aplicable o no este artículo al caso concreto? ¿Es razonable exigir que en diez días se reglamente una Ley? Si no se aplica este plazo, ¿cuál debería ser? ¿Quién debería fijarlo?
De otro lado, si no se cumple la sentencia, ¿qué autoridad o funcionario del Ministerio de Educación debería ser destituido? ¿El Ministro Chang?
Esperemos que estas omisiones del Tribunal sean subsanadas de inmediato, sea de oficio o a pedido de parte, conforme lo establece el artículo 121º del Código Procesal Constitucional. Si tales dudas no se aclaran, lo más probable es que esta sentencia, sencillamente, no se cumpla.
Como último comentario deseamos señalar que hubiese sido importante que esta sentencia del Tribunal sea expedida por el Pleno de la institución, a fin de darle mayor peso y legitimidad respecto a casos futuros. A nuestra consideración, las Salas del Tribunal deberían dedicarse únicamente a los casos que son más recurrentes y sobre los que ya existe una línea jurisprudencial a aplicar. Los casos particularmente novedosos e interesantes, como el que estamos comentando, deberían ser conocidos por el Pleno de la institución.
Luis Alberto Huerta Guerrero
Profesor de Derecho Procesal Constitucional
Pontificia Universidad Católica del Perú
Muy interesante e importante análisis Dr. Huerta… lo felicito