En esta oportunidad deseamos comentar la resolución del Tribunal Constitucional 5111-2008-PA, publicada el 6 de marzo del 2011 en su página web y resuelta por el Pleno de este órgano de control constitucional. El caso gira en torno a la demanda de amparo presentada por la empresa estatal SEDAPAL contra dos sentencias de amparo. El objetivo de la demanda es ordenar la inaplicación de estas sentencias.

1. Antecedentes

Las aguas servidas de Lima se concentran en diversos colectores y de allí son descargadas al mar, sin ser tratadas adecuadamente, razón por la cual generan contaminación. Ante esta situación, en el año 2006 Sedapal decidió construir el denominado Interceptor Norte, con miras a implementar un proceso de tratamiento. Sin embargo, la segunda etapa del proyecto, que implicaba la construcción de la respectiva Planta de Tratamiento y el emisor submarino, no se llegó a concretar por falta de presupuesto. Precisamente, las sentencias que van a ser cuestionadas a través del proceso de amparo ordenaron la paralización del proyecto Interceptor Norte hasta que se construya la Planta de Tratamiento.

Posteriormente, en el año 2008, se producen serios problemas con uno de los colectores de las aguas servidas y ello lleva a Sedapal a presentar la demanda de amparo. En el 2010 se da inicio a la construcción de la Planta de Tratamiento (conocida como Planta de Tratamiento de Taboada).

La demanda es presentada por la empresa estatal Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL) con la finalidad de proteger el derecho al medio ambiente adecuado y equilibrado, a la propiedad y a la vida e integridad física de las personas que habitan cerca de un colector de aguas servidas dañado (Colector Costanero). En su resolución, el Tribunal Constitucional va a considerar que Sedapal contaba con legitimidad para presentar la demanda respectiva, conforme a lo estipulado en el artículo 40º del Código Procesal Constitucional, que señala que “puede interponer demanda de amparo cualquier persona cuando se trate de amenaza o violación del derecho al medio ambiente u otros derechos difusos que gocen de reconocimiento constitucional, así como las entidades sin fines de lucro cuyo objeto sea la defensa de los derechos referidos”. Además, el Tribunal precisa que en tanto la empresa demandante tiene entre sus competencias y deberes la protección de la vida, la salud y el medio ambiente, se encuentra facultada para utilizar los recursos judiciales que sean necesarios para impedir la afectación de estos derechos (fundamento 3 de la resolución)

3. Demandado y actos lesivos

Tratándose de un caso relacionado con la protección del derecho al medio ambiente, el mismo es bastante singular pues estamos ante una demanda de amparo contra resoluciones judiciales, en su modalidad de amparo contra amparo, por lo que los demandados fueron magistrados del Poder Judicial.

Las sentencias de amparo cuestionadas fueron dictadas a favor de dos personas jurídicas (Pesquera Capricornio S.A. y el Sindicato Pesquero del Perú) y ambas ordenaron al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y a SEDAPAL abstenerse de poner en ejecución la Primera Etapa del Proyecto Interceptor Norte hasta que se encuentren en funcionamiento la Planta de Tratamiento de aguas residuales y el emisor submarino. Para Sedapal, el cumplimiento de lo dispuesto en ambas resoluciones judiciales, emitidas en los años 2006 y 2007, impedía hacer frente a los problemas ocurridos posteriormente en el año 2008 (los daños en el Colector Costanero), que amenazaban los derechos invocados en la demanda. Esta nueva situación es descrita en la resolución del Tribunal de la siguiente manera (fundamento 1):

“con fecha 4 de marzo de 2008, debido a una filtración en la parte alta de la tubería del Colector Costanero, el terreno se saturó de agua, ocasionando un desprendimiento de terreno de unos 4000 m3, parte del cual cayó sobre la tubería y la protección instalada. Asimismo, con fecha 5 de marzo de 2008, se produjo el desprendimiento de la ladera colindante al buzón del Colector con un volumen aproximado de 3500 m3. Dichos desprendimientos de terreno –aduce la demandante- han generado una presión sobre la estructura del Colector, con las consiguientes fugas de agua y el riesgo de socavar el terreno en su conjunto; todo lo cual haría colapsar al Colector, a la propia Avenida Costanera y a las viviendas aledañas en un radio de 100 ms. Según el demandante dicha amenaza grave e inminente de los derechos fundamentales invocados sólo puede ser impedida si, suspendiendo temporalmente la ejecución de las sentencias mencionadas, se le permite usar las tuberías del Proyecto Interceptor Norte con el objeto de desviar las aguas servidas desde San Miguel hasta el Callao”.

Así descritos los hechos, queda la duda sobre si para hacer frente a los nuevos problemas resultaba necesario presentar una demanda de amparo contra las resoluciones judiciales que impedían ejecutar la Primera Etapa del Proyecto Interceptor Norte. A nuestra consideración, Sedapal debió iniciar las actividades respectivas de protección de los derechos amenazados, ante lo cual seguramente se hubiera reclamado el incumplimiento de las sentencias de amparo, escenario en el cual recién se discutiría si se estaba ante una situación de incumplimiento de sentencia, para lo cual se evaluarían los nuevos hechos ocurridos.

4. Decisiones del Poder Judicial

La resolución de primer grado, emitida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Callao, declaró improcedente la demanda por considerar que había sido interpuesta fuera del plazo previsto en el artículo 44º del Código Procesal Constitucional para presentar un amparo contra resoluciones judiciales. En su resolución, el Tribunal señaló que el respectivo plazo no debía computarse desde el momento en que se emitieron las sentencias de amparo sino desde que se produjo el daño en el Colector Costanera, porque es a partir de ese momento que se puede alegar que la ejecución de las resoluciones cuestionadas devinieron en inconstitucionales (fundamento 4).

La resolución de segundo grado, emitida por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, declaró improcedente la demanda por considerar que las cuestiones planteadas por Sedapal debían ser discutidas al interior de los procesos de amparo donde fueron emitidas las sentencias cuya inaplicación se solicitaba.

De alguna forma, la resolución de la Corte Suprema se aproxima a nuestra posición, es decir, que no correspondía que Sedapal presentara una nueva demanda de amparo. Sin embargo el Tribunal va a tener una posición diferente, al considerar que sí correspondía iniciar un amparo contra amparo, citando para tal efecto lo dispuesto en la sentencia 4063-2007-PA (caso José Fernández Ordinola, publicada el 12 de mayo del 2010). En esta decisión el Tribunal señaló que si bien los presupuestos que habilitan el amparo contra amparo has sido configurados “bajo la lógica de que lo que se cuestiona en sede constitucional es una sentencia emitida en un anterior proceso constitucional, nada impide invocarl(os) cuando, como ocurre en el caso de autos, el proceso se torna inconstitucional en cualquiera de sus otras fases o etapas, incluso en la de ejecución de sentencia”.

5. Decisión del Tribunal Constitucional

El Tribunal discrepa de las resoluciones emitidas por las instancias previas del Poder Judicial y señala que en el presente caso sí procedía presentar una demanda de amparo para evaluar si las sentencias judiciales del 2006 y 2007 afectaban –a partir de los hechos nuevos ocurridos en el 2008- los derechos invocados en la demanda. Sin embargo, no llega a revisar el fondo de la controversia sino que ordena que se admita a trámite la demanda presentada por Sedapal, a pesar de que en el fundamento 6 de la sentencia describe los elementos probatorios presentados y que pudieron ser evaluados para dar una respuesta rápida y contundente al caso, acorde con los derechos que se buscaban proteger. En el citado fundamento señala:

“en el caso de autos, la empresa demandante ha adjuntado medios probatorios con el objeto de demostrar que se han presentado hechos nuevos que convertirían, como ya se dijo, en inconstitucional la continuidad de la ejecución de las sentencias de los órganos jurisdiccionales del Callao. Así, ha anexado al expediente tanto copia del Informe Nº 02 VII-DITERPOL-PNP (fojas 43 del cuaderno principal), donde se constata el desprendimiento de terreno en las inmediaciones del Colector Costanero, como copia del Informe de Estimación de Riesgo al Colector ubicado en el Distrito San Miguel Nº 008-2008-INDECI/10.2 (fojas 51 al 65), donde se estima el riesgo en que se encuentra el Colector Costanero, además de otra serie de medios probatorios. Quedando entonces determinado que era necesaria una evaluación de fondo de estos hechos nuevos y del riesgo grave que suponía para los derechos fundamentales invocados de los pobladores que circundan el Colector Costanero el deterioro de su estructura, así como la solución única que supondría, para evitar dicha afectación, el empleo del Proyecto Interceptor Norte en el Callao, resulta evidente que la demanda de amparo debió admitirse a trámite, a efectos de efectuar una ponderación adecuada entre proseguir con el cumplimiento estricto de lo decidido por los órganos jurisdiccionales del Callao en las sentencias referidas, o suspender el cumplimiento del mandamus contenido en dichas sentencias con el objeto de proteger los derechos fundamentales invocados por la empresa demandante.
Por lo demás, este proceso de ponderación, dada la urgencia del caso y la gravedad de los daños que puedan producirse como consecuencia de la continuación en la ejecución de las sentencias referidas, no excluye la posibilidad de que el juez constitucional de primera instancia otorgue una medida cautelar, siempre que las circunstancias concretas, debidamente consideradas, así lo requieran”.

A nuestra consideración, los elementos probatorios presentados por Sedapal debieron haber llevado al Tribunal a un análisis mayor de la controversia a fin de emitir una sentencia sobre el fondo del problema. De considerar que efectivamente se presentaba una amenaza a los derechos al medio ambiente, vida, integridad y propiedad, hubiese podido declarar fundada la demanda, ordenando la suspensión de los efectos de las sentencias de amparo cuestionadas (decisión que de todos modos sería algo singular). Si no se acreditaba la amenaza de derechos fundamentales, pudo declarar infundada la demanda. Sin embargo, el Tribunal optó por resolver este caso centrándose en aspectos de forma.

6. Decisión final del Tribunal Constitucional

El Tribunal decide ordenar a la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Callao que admita a trámite la demanda y que integre en la relación procesal a las personas jurídicas que obtuvieron a su favor las sentencias que mediante el presente amparo buscaban ser inaplicadas.

7. Plazos

La demanda de amparo fue presentada por Sedapal el 7 de marzo del 2008, siendo declarada improcedente en primer grado el 11 de marzo del 2008 y en segundo grado el 5 de agosto del 2008. En consecuencia, a nivel del Poder Judicial este caso duró sólo cinco meses. La demora se produce en el Tribunal por cuanto el caso sube a conocimiento de este órgano en el 2008 (como se deduce del número de expediente) y recién se emite la respectiva resolución final el 19 de abril del 2011, es decir, más de dos años después. Lo más grave es que al final no se resuelve el fondo del asunto sino que la demanda respectiva sea admitida a trámite.

Si se toma en cuenta que el objetivo de la demanda era hacer frente a la amenaza de violación de derechos fundamentales, es muy probable que en estos momentos los derechos hayan devenido en irreparables o, por el contario, que se haya verificado que la amenaza no era cierta ni inminente. En todo caso, de ello sólo pueden dar fe las personas que viven o trabajan en la zona que Sedapal buscaba proteger, y que seguramente no estuvieron enterados de este proceso.