La autonomía municipal

El artículo 194º de la Constitución Política establece que las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de Gobierno local, los cuales tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia; asimismo, se determina que las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley.

Asimismo, en el artículo 195º de la Norma Fundamental, se señala que los Gobiernos locales promueven el desarrollo, la economía local, la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; y se reconoce que son competentes para desarrollar distintas actividades que son precisadas en la misma disposición constitucional, entre las cuales se encuentra planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial, conforme es determinado en su inciso 6.

Al respecto, resulta relevante describir dos conceptos que contiene la competencia asignada a los municipios: el primero de ellos es “urbanismo”, que se refiere al conjunto de conocimientos relativos a la planificación, desarrollo, reforma y ampliación de los edificios y espacios de las ciudades[1], para organizar la ciudad y el territorio, planificando una mejor intervención en búsqueda de una ciudad más ordenada; y el segundo es “zonificación”, que implica el conjunto de normas urbanísticas que regulan el uso del suelo en función de las demandas físicas, económicas y sociales de la población, lo cual permite la localización compatible, equilibrada y armónica de sus actividades con fines de vivienda, producción, comercio, industria, equipamiento, servicios, recreación, turismo, cultura, protección ambiental y de defensa civil, conforme así lo señalan los instrumentos normativos municipales.

En la línea que señala la norma constitucional, el Tribunal Constitucional ha desarrollado reiterada jurisprudencia con relación a la autonomía municipal; es así que consideramos oportuno referirnos a la sentencia recaída en el Expediente N° 010- 2001-AI/TC (fundamento 4): “La autonomía municipal constituye, en esencia, una garantía institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institución de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible. La autonomía municipal supone capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las municipalidades, sean éstas provinciales o distritales. Ciertamente, la garantía de la autonomía municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su régimen jurídico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial de la institución constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones que se puedan presentar como injustificadas o irrazonables. Por consiguiente, ha de tratarse de relaciones que sean, en lo fundamental, de coordinación y, sólo excepcionalmente, de subordinación, en aquellos casos en que la Constitución expresamente lo permita, a fin de que la capacidad de autodesenvolvimiento no termine vaciada de contenido. Autonomía no significa autarquía; por ello, cuando a un órgano se le reconoce tal garantía institucional, se le impone implícitamente que dicha capacidad de autonormación y administración deba realizarse dentro del ordenamiento jurídico y, en particular, dentro de los límites constitucionalmente establecidos. Y es que la capacidad de autogobierno, esto es, el desenvolvimiento con libertad y discrecionalidad, no significa dejar de pertenecer a una estructura general de la cual se forma parte en todo momento, que está representada por el Estado y por el ordenamiento jurídico que lo rige. Por su propia naturaleza, la autonomía hace referencia a un poder limitado, en el que se ejercita un conjunto de atribuciones, pero respetando el principio de unidad del Estado, al que se refiere el segundo párrafo del artículo 43° de la Constitución”.

Adicionalmente, en la sentencia emitida en el Expediente N° 0015-2005-PI/TC (fundamento 6) se precisó lo siguiente: “Esta garantía [autonomía municipal] permite a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en dichos ámbitos; es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las potestades necesarias que garanticen su autogobierno” (énfasis agregado).

De lo expuesto, se desprende que la autonomía municipal constituye una garantía constitucional que otorga a los gobiernos locales la capacidad de autodesenvolverse o autogobernarse en lo administrativo, político y económico. Esta sirve como un límite para el legislador, quien no puede sujetar o condicionar esta capacidad de las municipalidades a relaciones que se presenten como injustificadas o irrazonables. Entonces, en las relaciones que mantienen los municipios distritales y provinciales con los demás organismos estatales, la autonomía municipal exige que estas sean de coordinación y, excepcionalmente, de subordinación, cuando así lo establezca la Constitución; y estas se deben fijar dentro del ordenamiento jurídico, de acuerdo con los límites constitucionales, tomando en cuenta la pertenencia de los gobiernos locales a la estructura del Estado.

Cabe señalar, que en el artículo 9º de la Ley N° 27783 – Ley de Bases de la Descentralización[2] se desarrollan las distintas dimensiones de la autonomía de los gobiernos locales, en los siguientes términos: 1) Autonomía política, que es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes; 2) autonomía administrativa, que es la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad; y 3) autonomía económica, que es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto, cuyo ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.

Por otro lado, debemos tomar en consideración que según el artículo VIII del Título Preliminar de la Ley N° 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades[3] , los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que de manera general y de conformidad con la Constitución Política regulan las actividades y funcionamiento del sector público, así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que, por su naturaleza, son de observancia y cumplimiento obligatorio. En este sentido, no puede obviarse que la autonomía municipal debe ser ejercida por los gobiernos locales respetando el marco constitucional y legal, en tanto se trata de instituciones que pertenecen a la estructura estatal y que, por consiguiente, deben cumplir con aquellas disposiciones que rigen a nivel nacional; lo que importa un límite a esta potestad de los municipios cuando deban normar sobre aquellos temas que pertenezcan a su esfera de autonomía.

La autonomía política de las municipalidades que se desprende del artículo 191º de la Constitución, relacionada con el carácter normativo, se concretiza a través de las ordenanzas municipales. En torno a ello, el profesor Ernesto Blume Fortini manifiesta lo siguiente: “El medio o instrumento por el cual el Consejo Municipal ejerce su potestad normativa es la Ordenanza Municipal, que, como está demostrado, es en puridad una autentica ley municipal, de igual rango que las leyes que dicta el Congreso de la República, pero diferenciada de aquellas por el principio de la competencia (no por el principio de la jerarquía normativa), traducida en una distinta área competencial normativa de la primera respecto de la segunda”[4] . Es así que la Constitución le da fuerza normativa a la ordenanza.

Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N° 003-2004-AI/TC (fundamento 7), ha precisado lo siguiente: “La fuerza o el valor de ley de estas normas se determina por el rango de ley que la propia Constitución les otorga –artículo 200°, inciso 4 de la Constitución–. Se trata, por tanto, de normas que, aun cuando no provengan de una fuente formal como la parlamentaria, son equivalentes a las emitidas por ella y, como tales, se diferencian por el principio de competencia y no por el de jerarquía normativa. De este modo, la ordenanza, en tanto ley municipal, constituye un instrumento importante a través del cual las municipalidades pueden ejercer y manifestar su autonomía”. De igual manera, debe tenerse presente que dado el carácter unitario y descentralizado con que se gobierna el Estado peruano y conforme se determina en el artículo 43º de la Constitución, la autonomía otorgada a los Gobiernos municipales no significa que estos puedan apartarse del sistema jurídico del Estado; es así que el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia recaída en el Expediente N° 00008-2010-PI/TC (fundamento 2), lo que a continuación se detalla: “La ley fundamental, en síntesis, otorga y garantiza a los gobiernos municipales una autonomía plena para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfacción de los intereses locales. Sin embargo, dicha autonomía no podrá ser ejercida deliberadamente respecto de aquellas que los excedan, como los intereses supralocales, donde necesariamente tal autonomía tendrá que ser graduada en intensidad, debido a que de esas competencias pueden también, según las circunstancias, coparticipar otros órganos estatales.”

En ese sentido, a fin de evitar estas discrepancias normativas entre las ordenanzas y la ley, el Tribunal Constitucional, en la sentencia del Expediente N° 00014- 2009-PI/TC (fundamentos 16 y 17), ha expresado lo siguiente: «(…) Para delimitar las competencias de las distintas entidades, debe tenerse en cuenta efectivamente lo establecido en la Constitución, partiendo específicamente de: i) el principio de unidad, ii) el principio de cooperación y lealtad nacional, regional y municipal, y; iii) de la cláusula de taxatividad y cláusula de residualidad. Sobre estos principios este Colegiado ha expresado en la STC 0010-2008-PI/TC, lo siguiente: “Principio de unidad.– De acuerdo con este principio, el Estado peruano es unitario y descentralizado (artículo 43º de la Constitución), esto es, un Estado en el cual los Gobiernos Regionales y Locales no sólo tienen autonomía administrativa, sino también económica y, lo que es más importante, autonomía política. Por tanto, sus órganos son elegidos por sufragio directo (artículo 191º de la Constitución), y tienen la capacidad de dictar normas con rango de ley (artículo 192. 6 y 200. 4 de la Constitución). Así pues, la garantía institucional de la autonomía regional [y local] no puede contraponerse, en ningún caso, al principio de unidad del Estado, porque si bien éste da vida a sub-ordenamientos que resultan necesarios para obtener la integración política de las comunidades locales en el Estado, estos no deben encontrarse en contraposición con el ordenamiento general.” Principio de cooperación, y lealtad nacional y regional.– Este principio implica que el carácter descentralizado del Estado peruano no es incompatible con la configuración de Estado unitario, toda vez que si bien ella supone el establecimiento de órganos de poder territorialmente delimitados, a los cuales se les dota de autonomía política, económica y administrativa, su ejercicio debe realizarse dentro del marco constitucional y legal que regula el reparto competencial de los Gobiernos Regionales y Municipales, por lo que de este principio se derivan, a su vez, deberes concretos para ambos. Así, mientras el Gobierno Nacional debe cumplir el principio de lealtad regional [y local] y, por consiguiente, cooperar y colaborar con los Gobiernos Regionales [y Gobiernos locales], estos deben observar el principio de lealtad nacional, en la medida en que no pueden afectar a través de sus actos normativos fin estatal alguno, por lo que no pueden dictar normas que se encuentren en contradicción con los intereses nacionales que se derivan de la Constitución. Por consiguiente, la consagración de la autonomía regional [y local] no debe ser entendida como un modo de favorecer tendencias centrífugas o particularistas, sino como un elemento básico en el proceso de descentralización que se viene implementando, el mismo que tiene por objetivo fundamental el desarrollo integral del país. Principio de taxatividad y cláusula de residualidad.– Si bien es cierto que dicha cláusula no está expresamente reconocida en la Constitución, se entiende reconocida tácitamente en el literal 10) del artículo 192º. Por tanto, las competencias regionales [y locales] sólo serán aquellas que explícitamente estén consagradas en la Constitución y en las leyes de desarrollo constitucional, de modo que lo que no esté expresamente señalado en ellas, será de competencia exclusiva del Gobierno Nacional. Como es de apreciarse, las ordenanzas no podrán contravenir normas emitidas por el Poder Legislativo cuando éstas estén fundamentadas y dirigidas a regular aspectos propios del gobierno nacional. En este tipo de casos, claramente se estaría frente a una situación en donde una norma de rango legal -como la ordenanza municipal o regional- no tendría la fuerza activa para derogar o modificar una ley formal emitida por el Congreso de la República, y ésta, por el contrario, despliega una fuerza pasiva frente a tales ordenanzas [sic]»

[1] Real Academia Española. (2001). Diccionario de la Lengua Española (Vigésimo segunda Edición), tomo 10; p.1532.

[2] Publicada en el diario oficial ‘El Peruano’ el 20 de julio de 2002.

[3] Publicada en el diario oficial ‘El Peruano’ el 27 de mayo de 2003

[4] Blume Fortini, Ernesto. (1998). La defensa de la Constitución a través de la Ordenanza Municipal. Lima: Editora Jurídica Grijley; p. 75.