CASACIÓN Nº 18816-2017 LIMA
Sumilla: La legitimidad para obrar es un presupuesto procesal de fondo. Es considerada por la doctrina y la jurisprudencia como la posición habilitante para formular una pretensión ante los órganos jurisdiccionales, siendo estos últimos los que analicen y verifiquen tal condición para admitir a trámite la demanda. En el caso de autos, la Municipalidad demandante ha cuestionado una resolución administrativa, emitida de conformidad con el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF, constituyéndose lo ahí resuelto en precedente de observancia obligatoria con efectos de alcances generales lo que no puede cuestionarse a través de un proceso contencioso administrativo, sino a través de proceso constitucional de acción popular de conformidad con el artículo 200 numeral 5 de la Constitución. Lima, diez de abril de dos mil diecinueve TERCERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA: VISTA: La causa número mil cuarenta y cinco guiones dos mil diecisiete, Lima; con los expedientes principal, administrativos y el cuaderno de casación; en audiencia pública llevada a cabo en la fecha con los señores Jueces Supremos: Aranda Rodríguez, Vinatea Medina, Wong Abad, Cartolin Pastor y Bermejo Ríos; de conformidad con el dictamen de la Fiscalía Suprema Transitoria en lo Contencioso Administrativo; y luego de verificada la votación con arreglo a ley, se emite la siguiente sentencia: I) MATERIA DEL RECURSO DE CASACIÓN: Se trata del recurso de casación interpuesto por la Municipalidad del Centro Poblado Santa María de Huachipa, de fecha ocho de junio de dos mil diecisiete, obrante a fojas quinientos treinta y ocho, contra la resolución de vista, de fecha veintiocho de abril de dos mil diecisiete, obrante a fojas quinientos cinco, mediante la cual la Sala Superior revocó en parte el auto apelado, Resolución Nº veintitrés, de fecha veinte de marzo de dos mil doce, obrante a fojas doscientos veintiuno en el extremo que declaró infundada la excepción de falta de legitimidad para obrar activa propuesta por el Ministerio de Economía y Finanzas, en representación del Tribunal Fiscal; y reformándola declara fundada la aludida excepción, y en consecuencia nulo todo lo actuado y por concluido el proceso; confirma en parte el mismo en cuanto declara infunda la excepción de falta de legitimidad para obrar pasiva deducida por el Ministerio de Economías y Finanzas; y que carece de objeto emitir pronunciamiento sobre el recurso de apelación planteado contra la sentencia, Resolución Nº 45, de fecha quince de abril de dos mil dieciséis, obrante a fojas cuatrocientos treinta y dos. II) CAUSALES POR LAS CUALES SE HA DECLARADO PROCEDENTE EL RECURSO: Esta Sala Suprema mediante resolución de fecha siete de diciembre de dos mil diecisiete, obrante a fojas ciento once del cuaderno de casación formado en este Tribunal Supremo, ha declarado procedente el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad del Centro Poblado Santa María de Huachipa por la causal de infracción normativa del artículo 51 de la Constitución Política del Perú y de los artículos V del Título Preliminar y 3 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y 154 del Código Tributario, al haber sostenido que: a) conforme a lo previsto por los artículos 148 de la Constitución Política del Perú y 1 de la Ley Nº 27584, la recurrente tiene legitimidad para obrar y para incoar la acción contenciosa administrativa, respectivamente; b) La Ordenanza Municipal Nº 768-MML, con la que se le otorga competencia, tiene rango de ley de acuerdo al artículo 200 de la Carta Magna; por tanto, lo que se pretende con la resolución administrativa cuestionada, esto es, enervar los efectos de la Ordenanza citada, contraviene el principio de primacía constitucional regulado en el artículo 51 de la Constitución; c) La Resolución administrativa submateria afecta los derechos y competencias adquiridas por la recurrente puesto que ella fue emitida según la derogada Ley Orgánica de Municipalidades y la Constitución de 1979, por lo que se debe respetar el principio de seguridad jurídica, esto es, las normas vigentes a la creación del Centro Poblado, desde que las leyes no tienen efecto retroactivo; d) se vulneran las normas al debido proceso pues el acto administrativo cuestionado no ha tenido en cuenta el principio de presunción de constitucionalidad de las normas, presumiéndose que la Ordenanza Municipal Nº 768 es válida y vigente mientras no sea modificada; e) de acuerdo al artículo 8 de la Ley de Tributación Municipal Distrital, la recaudación y fiscalización del impuesto predial es competencia de las Municipalidades, quienes en ejercicio de sus atribuciones pueden delegar dichas facultades a los centros poblados dentro de los alcances de la Ley Nº 28458; f) se transgrede el criterio de subsidiaridad, que señala que el Gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia y que los centros poblados tienen la categoría de Municipalidad, por tanto, la recurrente tiene competencia y funciones otorgadas mediante el Acuerdo de Concejo Nº 014-92 ratificadas mediante la Ordenanza Nº 768; y g) la legitimidad parar obrar se ostenta también por ser materia de impugnación la resolución del Tribunal Fiscal que fue emitida soslayando el artículo 154 del Código Tributario, al haber establecido un precedente de observancia obligatoria interpretando normas que no tienen carácter tributario como lo es la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Bases de la Descentralización, por ello, el Tribunal Fiscal ha efectuado una interpretación jurídica de carácter general de las normas municipales que no se encuentra facultada conforme a ley, puesto que, no es competente para dejar sin efecto Ordenanzas que tienen rango de ley y, por ello mismo, la resolución objetada deviene en nula. III) DEMANDA: PRETENSIÓN Y FUNDAMENTOS. 3.1 Mediante el escrito de demanda, de fecha ocho de febrero de dos mil diez, obrante a fojas treinta y cuatro, la Municipalidad del Centro Poblado de Santa María de Huachipa pretende que se declare la nulidad total del Acuerdo de Concejo Nº 050-09/CDLCH del veinticinco de noviembre de dos mil nueve, emitido por el Concejo Distrital de Lurigancho – Chosica, por el que se acuerda como primera pretensión la nulidad total mediante Resolución Nº 11231-7-2009 y como segunda pretensión la nulidad total del acuerdo de consejo Nº 050-09/CDLCH, la cual determino que la Municipalidad del Centro Poblado de Santa María de Huachipa no tiene competencia para administrar el impuesto predial que corresponde a los predios que se encuentran ubicados dentro de su ámbito territorial, estableciendo indebidamente que ello corresponde a la Municipalidad Distrital de Lurigancho – Chosica. Como pretensión accesoria peticiona se declare que la Municipalidad del Centro Poblado de Santa María de Huachipa tiene competencia para administrar el impuesto predial que corresponde a los predios que se encuentran ubicados dentro de su ámbito territorial. 3.2 Como sustento de la demanda señala la actora que por Acuerdo de Concejo Nº 014-92, de fecha veintitrés de enero de mil novecientos noventa y dos, publicado el dieciséis de febrero del mismo año, la Municipalidad Metropolitana de Lima dispuso la creación de la Municipalidad demandante, ubicada en Lurigancho – Chosica. En virtud del Acuerdo se delegó la facultad de cobrar las rentas referidas en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de Municipalidades, entre ellos el impuesto predial. 3.3 En virtud de dicho Acuerdo, se delegó la facultad de cobrar las rentas referidas en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de Municipalidades (arbitrios). En cumplimiento de la Ley Nº 28458 la Municipalidad Metropolitana de Lima, emitió la Ordenanza Nº 768 que al normar la adecuación de la entidad a la Ley Orgánica de Municipalidades, estableció que deben considerarse como recursos de la Municipalidad del Centro Poblado Santa María de Huachipa las rentas facultadas a recaudar por Acuerdo de Consejo de creación Nº 014-MML y los que se deleguen en la referida Ordenanza. El Tribunal Fiscal con conocimiento de la citada ordenanza, hizo uso indebido del control difuso publicando la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 11231-7-2009 como precedente de observancia obligatoria, la que establece que las Municipalidades de Centro Poblado carecen de competencia para administrar el impuesto predial, lo que indirectamente deja sin efecto la ordenanza 768 MML lo que excede las atribuciones conferidas en el artículo 154 del Código Tributario. IV. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. 4.1 En sede de instancia, la Jueza ha declarado nulo e insubsistente todo lo actuado; y renovando el vicio incurrido improcedente la demanda. Ha sostenido la Jueza que la demandante resulta ser un órgano de Gobierno local de un centro poblado, pero sus pronunciamientos administrativos no han sido declarados nulos en la Resolución del Tribunal Fiscal 11231-7- 2009, impugnada en los presentes autos. La afectación de la actora reside tan solo en lo ordenado en el punto dos del fallo contenido en el pronunciamiento del Tribunal Fiscal aludido, que reviste ser precedente de observancia obligatoria emitido en virtud del artículo 154 del Texto Único ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF. 4.2 La Jueza de primera instancia señala que la Municipalidad actora no tiene interés para obrar respecto de lo ordenado “en el artículo uno” del fallo contenido en la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 11231-7- 2009, por cuanto, lo resuelto en ese extremo no le causa agravio o afectación alguna. En ese sentido, precisa que lo que la demandante pretende es cuestionar el precedente de observancia obligatoria contenido “en el artículo dos” de la Resolución del Tribunal Fiscal 11231-7-2009, pronunciamiento con efectos generales acorde a lo ordenado en el artículo 154 del Texto Único ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo 135-99-EF. 4.3 El cuestionamiento a pronunciamientos administrativos contenidos en resoluciones administrativas “con efectos generales” no puede hacerse valer a través de un proceso contencioso administrativo, sino a través del mecanismo procesal planteado en el numeral 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Perú. Según el cual una de las garantías constitucionales es la Acción Popular que procede por infracción de la Constitución y de la ley. Añade que conforme al artículo 109 del Código Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los Gobiernos regionales o municipales, y que opongan al Poder Ejecutivo con uno o más Gobiernos regionales o municipales; a dos o más Gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; o a los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a estos entre sí. 4.4 La Jueza sostiene que pese a que el cuestionamiento de la parte actora se centra en una resolución administrativa respecto a lo ordenando en el precedente de observancia obligatoria que tiene efectos generales (mas no individualizados), la litis que plantea está dirigida respecto a las atribuciones asignadas que según la actora han sido desconocidas por el pronunciamiento de observancia obligatoria del Tribunal Fiscal, siendo el mecanismo previsto en el artículo 109 del Código Procesal Constitucional uno más específico que el previsto en el numeral 5 del artículo 200 de la Constitución Política del Perú. 4.5 La parte in fine del artículo 121 del Código Procesal Civil prevé que mediante la sentencia el Juez pone fin a la instancia o al proceso en definitiva, pronunciándose en decisión expresa, precisa y motivada sobre la cuestión controvertida y declarando el derecho de las partes, o excepcionalmente sobre la validez de la relación procesal. En virtud de esta facultad, la judicatura no ha de pronunciarse sobre el fondo del asunto en controversia sino sobre la validez de la relación procesal (en la que se revisa la concurrencia de los presupuestos y condiciones de la acción), y al verificarse un vicio de carácter insubsanable de carácter formal que tiene relación con el interés para obrar que no fue advertido en la etapa de calificación ni del saneamiento procesal (siendo la última etapa de su verificación de oficio, la etapa de la sentencia); corresponde emitir pronunciamiento al respecto. 4.6 Precisa la Jueza que si bien en la Resolución Nº veintitrés, de fecha veinte de marzo de dos mil doce, se declaró infundada la excepción de falta de legitimidad para obrar activa y pasiva deducida por la Procuraduría del Ministerio de Economía y Finanzas (la cual se encuentra apelada sin efecto suspensivo y con la calidad de diferida), dicho pronunciamiento es distinto al esgrimido en la presente resolución, incluyendo la causal de improcedencia invocada por la judicatura. Finaliza que se advierte que la resolución cuestionada en estos autos fue publicada en el diario oficial “El Peruano” el seis de noviembre de dos mil nueve, sin embargo la demanda de autos fue interpuesta con fecha ocho de febrero de dos mil diez, esto es, dos días después del plazo de tres meses que establece el artículo 19 de la Ley Nº 27584. V. SENTENCIA DE VISTA. 5.1 Por sentencia de vista, la Sala Superior ha declarado revocar en parte el auto apelado, Resolución Nº veintitrés, de fecha veinte de marzo de dos mil doce, obrante a fojas doscientos veintiuno, en el extremo que declaró infundada la excepción de falta de legitimidad para obrar activa propuesta por el Ministerio de Economía y Finanzas, en representación del Tribunal Fiscal; y reformando declara fundada la aludida excepción, y en consecuencia nulo todo lo actuado y por concluido el proceso; confirmó en parte el mismo en cuanto declara infundada la excepción de falta de legitimidad para obrar pasiva deducida por el Ministerio de Economías y Finanzas; y que carece de objeto emitir pronunciamiento sobre el recurso de apelación planteado contra la sentencia, Resolución Nº 45, de fecha quince de abril de dos mil dieciséis, obrante a fojas cuatrocientos treinta y dos. 5.2 La Sala de mérito ha precisado respecto al recurso de apelación interpuesto contra la Resolución Nº veintitrés, de fecha veinte de marzo de dos mil doce, en el extremo que declaró infundadas las excepciones de falta de legitimidad para obrar activa y pasiva deducidas por Tribunal Fiscal que atendiendo al texto de la cuestionada Resolución del Tribunal Fiscal Nº 11231-7-2009, de fecha veintinueve de octubre de dos mil nueve, se constata con meridiana claridad que fue emitida con motivo del recurso de apelación interpuesto por Sociedad Minera Refinería de Zinc Cajamarquilla Sociedad Anónima, contra la Resolución de Alcaldía Nº 011-2005-ALC-MCPNP de fecha nueve de marzo de dos mil cinco, expedida por la Municipalidad del Centro Poblado Nicolás de Piérola, distrito de San Antonio, provincia de Huarochirí, por la que se declaró improcedente el recurso de reclamación formulado contra la Resolución de Determinación de Deuda Tributaria Nº 001-2005-MDCHB-PFT y la Resolución de Multa Tributaria Nº 001-2005-GMR-MCPNP giradas por el impuesto predial de los años dos mil tres y dos mil cuatro por la comisión de la infracción prevista en el artículo 178 numeral 1 del Código Tributario, habiendo resuelto el citado Tribunal Administrativo declarar la nulidad de los objetados actos administrativos, así como declarar que la misma resolución constituye precedente de observancia obligatoria, con sujeción a lo previsto por el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF, disponiendo su publicación en el diario oficial El Peruano, en cuanto establece el siguiente criterio: “las municipalidades de centro poblados no tienen competencia para administrar el Impuesto Predial que corresponda a los predios que se encuentren ubicados dentro de su ámbito territorial”. Por consiguiente, resulta evidente que en el procedimiento administrativo contencioso tributario que culminó con la mencionada Resolución del Tribunal Fiscal Nº 11231-7-2009, no tuvo participación alguna la ahora demandante, Municipalidad del Centro Poblado Santa María de Huachipa, razón por la cual esta última carece de legitimidad para obrar activa, esto es, de titularidad para ejercitar la acción que ha dado origen a este proceso, y por ende, corresponde amparar la excepción propuesta, con la consecuencia prevista en el artículo 451, numeral 5, del Código Procesal Civil, esto es, anular lo actuado y dar por concluido el proceso. 5.3 El Colegiado de mérito precisa que la ya acusada falta de legitimidad para obrar de la demandante se hace más evidente aún en mérito al precepto imperativo contenido en el artículo 154 in fine del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF, aplicable por temporalidad, conforme al cual, en los casos de resoluciones que establezcan jurisprudencia obligatoria, la Administración Tributaria no podrá interponer demanda contencioso administrativa, aspecto que no ha sido advertido por el Juez del proceso ni por la parte que propuso dicho medio de defensa de forma, lo que no obsta para que sea enfatizado. Añade que la invocada prohibición explícitamente prevista en la norma, importa que el petitorio de la demanda sea jurídicamente imposible en todas y cada una de sus pretensiones, configurándose así, además, la causal de improcedencia de la demanda a que se contrae el artículo 427, inciso 6, del acotado Código Adjetivo. 5.4 Respecto a la excepción de falta de legitimidad para obrar pasiva deducida por el Procurador Público Adjunto a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Economía y Finanzas, en representación del Tribunal Fiscal, la Sala señala que pese a lo expuesto, por el solo hecho de haber intervenido en el respectivo procedimiento contencioso tributario emitiendo la cuestionada Resolución Nº 11231-7-2009, la citada parte procesal cuenta con legitimidad para obrar en este proceso y en calidad de coemplazada, por lo que el aludido medio de defensa de forma deviene en infundado. La Sala Superior concluye que no cabe duda de que carece de objeto emitir pronunciamiento sobre el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia, Resolución Nº 45, de fecha quince de abril del dos mil dieciséis, por la que se declaró improcedente la demanda. VI. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 6.1 Conforme al artículo 148 de la Constitución Política del Perú, las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contenciosa administrativa. Precisa Danós Ordóñez1 que esta consagración constitucional del proceso contencioso administrativo cumple los objetivos siguientes: I) Garantiza el equilibrio entre los poderes del Estado, pues permite que las decisiones de la administración pública, de cualquiera de los tres niveles de gobierno, puedan ser revisadas por el Poder Judicial; II) refuerza el principio de legalidad que fundamenta a la administración pública, pues todo acto administrativo debe ceñirse al ordenamiento jurídico vigente, lo cual debe ser verificado por el Poder Judicial; III) consagra el derecho de los administrados a cuestionar las decisiones administrativas ante el órgano judicial competente, lo cual satisface el derecho a la tutela judicial efectiva; IV) establece una tácita reserva constitucional para que el control jurisdiccional de los actos administrativos exclusivamente a través del proceso contencioso administrativo; V) no existen normas que excluyan a los actos administrativos del control jurisdiccional. Según Huapaya Tapia2 , “Precisamente, el ordenamiento ha diseñado una serie o gama de medios de control de la Actuación de la Administración Pública, destinados a garantizar y efectivizar su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Uno de estos medios es el denominado control jurisdiccional de la Administración Pública, y dentro de este rubro se posiciona el denominado proceso contencioso administrativo, como medio ordinario de control jurisdiccional de la actuación de la Administración Pública y del sometimiento de los fines que la justifican”. 6.2 Bajo ese orden de exposición, y en mérito a lo reconocido en el artículo 45 de la Carta Fundamental, la Administración Pública ejerce poder con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen, evitándose con ello la proscripción de la arbitrariedad y del abuso del poder. A partir de ello, el Poder Judicial ejerce control jurídico sobre los actos de aquella. Por su parte, el artículo 1 del Texto Único Ordenado de la Ley que Regula el Procedimiento Contencioso Administrativo, aprobado por Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS3 , indica que la finalidad de la acción contencioso administrativo o proceso contencioso administrativo prevista en el artículo 148 de la Constitución Política es el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. Como se observa, el proceso contencioso administrativo surge como la manifestación del control judicial que debe existir sobre las actuaciones de las entidades administrativas, entre ellas, los actos administrativos, el silencio administrativo y las actuaciones materiales administrativas, protegiendo al administrado frente a errores, de forma y de fondo, que pueden cometerse al interior de un procedimiento administrativo. VII. CONSIDERANDO: PRIMERO: SOBRE LA LEGITIMIDAD PARA OBRAR, COMO PRESUPUESTO PROCESAL PARA EJERCER EL DERECHO DE ACCIÓN. Montero Aroca define la legitimidad (o legitimación) para obrar de la siguiente forma: “la posición habilitante para formular la pretensión, o para que contra alguien se formule, ha de radicar necesariamente en la afirmación de la titularidad del derecho subjetivo material y en la imputación de la obligación. La legitimación, pues, no puede consistir en la existencia del derecho y de la obligación, que es el tema de fondo que se debatirá en el proceso y se resolverá en la sentencia; sino simplemente en las afirmaciones que realiza el actor.”4 Conforme al Tribunal Constitucional5 : “(…) 3. Para recurrir al Órgano Jurisdiccional, se ha establecido algunos requisitos que debe contener la demanda, esto es, que la persona que se sienta afectada por la vulneración o amenaza de vulneración de un derecho, en el caso de acudir ante el Órgano Jurisdiccional para alcanzar la protección de éste, a través del Juez, deberá satisfacer los presupuestos procesales de forma, y los presupuestos procesales de fondo o materiales. 4. Los presupuestos procesales son “las condiciones que deben existir a fin de que pueda tenerse un pronunciamiento cualquiera, favorable o desfavorable, sobre la demanda, esto es, a fin de que se concrete el poder-deber del Juez de proveer sobre el mérito. 5. Los presupuestos procesales de forma son: la demanda en forma, juez competente y capacidad de las partes. En cambio, los presupuestos procesales de fondo son: el interés para obrar, la legitimidad para obrar y la posibilidad jurídica. 6. Estos presupuestos en el Proceso Civil Peruano son requisitos de admisibilidad de la demanda, de ahí el nombre de Presupuestos Procesales, puesto que sin ellos no se iniciaría proceso, por lo que la legitimidad para obrar constituye una condición esencial para iniciar el proceso (…)”. Entonces la legitimidad para obrar es la capacidad legal de la que goza una persona natural o jurídica para poder plantear su pretensión, siendo los órganos jurisdiccionales los que analizan y verifican tal condición para admitir a trámite la demanda. SEGUNDO: Como se ha precisado, la demandante ha denunciado la infracción normativa del artículo 154 del Código Tributario, señalando que conforme a lo previsto por los artículos 148 de la Constitución Política del Perú y 1 de la Ley Nº 27584, tiene legitimidad para obrar y para incoar la presente acción contencioso administrativa. Ha señalado además que la legitimidad parar obrar se ostenta también por ser materia de impugnación la resolución del Tribunal Fiscal que fue emitida soslayando el artículo 154 del Código Tributario, al haber establecido un precedente de observancia obligatoria interpretando normas que no tienen carácter tributario como lo es la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Bases de la Descentralización; por ello, el Tribunal Fiscal ha efectuado una interpretación jurídica de carácter general de las normas municipales que no se encuentra facultada conforme a ley, puesto que no es competente para dejar sin efecto ordenanzas que tienen rango de ley y, por ello mismo, la resolución objetada deviene en nula; entre otros argumentos que ya han sido precisados en la presente ejecutoria suprema. TERCERO: ARTÍCULO 154 DEL DECRETO SUPREMO Nº 135- 99-EF. Cabe precisar que conforme al artículo 154 del Decreto Supremo Nº 135-99-EF, vigente al veintinueve de octubre de dos mil nueve, fecha en la que se expidió la Resolución Nº 11231-7- 2009 se establecía: “Las resoluciones del Tribunal Fiscal que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de normas tributarias, así como las emitidas en virtud del Artículo 102, constituirán jurisprudencia de observancia obligatoria para los órganos de la Administración Tributaria, mientras dicha interpretación no sea modificada por el mismo Tribunal, por vía reglamentaria o por Ley. En este caso, en la resolución correspondiente el Tribunal Fiscal señalará que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria y dispondrá la publicación de su texto en el Diario Oficial. Entonces, conforme a la norma bajo referencia dos (2) eran los supuestos que constituían jurisprudencia de observancia obligatoria: a) Las resoluciones del Tribunal Fiscal que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de normas tributarias. b) Las resoluciones del Tribunal Fiscal emitidas en virtud del artículo 102 del decreto Supremo citado. CUARTO: Cabe señalar que la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 11231-7-2009 materia de nulidad, vía acción contencioso administrativa resuelve 2 puntos: “1. Declarar NULAS la Resolución de Alcaldía 011-2005-ALC-MCPNP del 9 de marzo de 2005, la Resolución de Determinación Deuda Tributaria Nº 001-2005-MDCHB-PFT; y La Resolución de Multa Tributaria 001-2005-GMR-MCPNP. 2. Declarar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 154° del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF, la presente resolución constituye precedente de observancia obligatoria, disponiéndose su publicación en el diario oficial “El Peruano” en cuanto establece el siguiente criterio: “Las municipalidades de centros poblados no tienen competencia para administrar el Impuesto Predial que correspondan a los predios que se encuentren ubicados dentro de su ámbito territorial.” QUINTO: Al respecto, nótese -tal como lo precisaron los órganos jurisdiccionales en la instancia- que la Municipalidad demandante con relación a lo resuelto en el numeral 1 del fallo de la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 11231-7-2009 efectivamente no tiene interés para obrar; y con relación a lo resuelto en el numeral 2 del fallo citado, se verifica que lo ahí resuelto fue emitido de conformidad con el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF (vigente a la fecha de los hechos), constituyéndose lo ahí contenido en precedente de observancia obligatoria. Entonces con relación al numeral 2 del fallo de la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 11231-7-2009 se corrobora en sede casatoria que la Municipalidad actora no tenía legitimidad activa para obrar a través de esta vía procesal. Para mayor precisión, la demandante ha cuestionado la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 11231-7-2009 a través de un proceso contencioso administrativo, cuando lo que correspondía -de conformidad con el artículo 200 numeral 5 de la Constitución- era la interposición del proceso constitucional de acción popular. En consecuencia, esta Sala Suprema verifica que no estamos frente a la infracción del artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF (vigente a la fecha de los hechos), sino ante una evidente falta de legitimidad para obrar de la actora vía proceso contencioso administrativo. SEXTO: Sobre la infracción del principio de supremacía de la Constitución y de los artículos V del Título Preliminar y 3 de la Ley Nº 27972 El artículo 51 de la Carta Política del Estado, establece: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.” Por su parte el artículo V del Título Preliminar de la Ley Nº 27972 prescribe: “La estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales se cimientan en una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del país. En el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales.” Por otro lado, el artículo 3 de la Ley Nº 27972 señala: “Las municipalidades se clasifican, en función de su jurisdicción y régimen especial, en las siguientes: En función de su jurisdicción: 1. La municipalidad provincial, sobre el territorio de la respectiva provincia y el distrito del cercado. 2. La municipalidad distrital, sobre el territorio del distrito. 3. La municipalidad de centro poblado, cuya jurisdicción la determina el respectivo concejo provincial, a propuesta del concejo distrital. Están sujetas a régimen especial las siguientes: 1. Metropolitana de Lima, sujeta al régimen especial que se establece en la presente ley. 2. Fronterizas, las que funcionan en las capitales de provincia y distritos ubicados en zona de frontera.” Con relación a las normas citadas, la municipalidad recurrente ha denunciado en esencia que se ha incurrido en infracción normativa de las mismas por cuanto la Ordenanza Municipal Nº 768-MML con la que se le otorgó competencia, tiene rango de ley de acuerdo al artículo 200 de la Carta Fundamental; y por tanto, se pretende enervar con la resolución administrativa cuestionada los efectos de tal Ordenanza, contraviniéndose el principio de primacía constitucional. Además precisa la impugnante que la resolución administrativa sub materia vulnera los principios de seguridad jurídica; a un debido proceso; y presunción de constitucionalidad de las normas, y se transgrede el criterio de subsidiaridad, por cuanto de acuerdo al artículo 8 de la Ley de Tributación Municipal Distrital, la recaudación y fiscalización del impuesto predial es competencia de las Municipalidades, quienes en ejercicio de sus atribuciones pueden delegar dichas facultades a los centros poblados dentro de los alcances de la Ley Nº 28458; que señala que el Gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia y que los centros poblados tienen la categoría de Municipalidad, por tanto, la recurrente tiene competencia y funciones otorgadas mediante el Acuerdo de Concejo Nº 014-92 ratificadas mediante la Ordenanza Nº 768. SÉPTIMO: Este Supremo Tribunal conviene en señalar que efectivamente con fecha catorce de mayo de dos mil cinco la Municipalidad de Lima, emitió la Ordenanza Nº 768, norma a través de la cual se reguló la adecuación de la Municipalidad del Centro Poblado Santa María de Huachipa a la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972. En efecto, el objeto principal de la ordenanza citada era regular el procedimiento de adecuación de la Municipalidad del Centro Poblado Santa María de Huachipa, determinando las competencias, funciones y atribuciones administrativas, económicas, tributarias a ser ejercidas de acuerdo a la Ley Orgánica referida, a fin de sostenerse la prestación de los servicios públicos locales. OCTAVO: Ahora bien, este Supremo Tribunal verifica que la Resolución del Tribunal Fiscal Nº 11231-7- 2009, de fecha veintinueve de octubre de dos mil nueve, cuestionada por la demandante a través de esta acción contencioso administrativa se emitió como consecuencia del Expediente Nº 6058-2005 seguido entre la Sociedad Minera Refinería de Zinc Cajamarquilla Sociedad Anónima y la Municipalidad del Centro Poblado Nicolás de Piérola, distrito de San Antonio, provincia de Huarochirí, procedimiento administrativo donde se cuestionó la Resolución de Alcaldía Nº 011-2005-ALC-MCPNP, de fecha nueve de marzo de dos mil cinco, emitida por la Municipalidad citada que declaró improcedente el recurso de reclamación formulado contra la Resolución de Determinación de Deuda Tributaria Nº 001-2005-MDCHB – PFT y la Resolución de Multa Tributaria Nº 001-2005-GMR-MCPNP, giradas por concepto del impuesto predial correspondientes a los años dos mil tres y dos mil cuatro, por la comisión de la infracción prevista en el numeral 1 del artículo 178 del Código Tributario. NOVENO: Bajo el Expediente Nº 6058-2005 seguido por la Sociedad Minera Refinería de Zinc Cajamarquilla Sociedad Anónima y la Municipalidad del Centro Poblado Nicolás de Piérola, como se ha precisado en la consideración que precede lo que se cuestionó fue la Resolución de Determinación de Deuda Tributaria Nº 001-2005-MDCHB–PFT y la Resolución de Multa Tributaria Nº 001-2005-GMR-MCPNP, giradas por concepto del impuesto predial correspondientes a los años dos mil tres y dos mil cuatro, por la comisión de la infracción prevista en el numeral 1 del artículo 178 del Código Tributario. En dicho procedimiento administrativo, aquella empresa minera sostenía que la Municipalidad del Centro Poblado Nicolás de Piérola no tenía jurisdicción respeto de los predios de su propiedad y asimismo que carecía de competencia para administrar el impuesto predial, y para ello como sustento de derecho invocó la Constitución, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Tributación Municipal. DÉCIMO: Esta Sala Suprema corrobora del texto íntegro de la Resolución de Alcaldía Nº 011-2005-ALC-MCPNP, de fecha nueve de marzo de dos mil cinco que no se discutió en el procedimiento administrativo que dio lugar a la misma sobre la Ordenanza Nº 768 (norma a través de la cual se reguló la adecuación de la Municipalidad del Centro Poblado Santa María de Huachipa a la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972), por lo que no es cierto que con la sentencia de vista se ha incurrido en la infracción normativa de las normas y principios referidos en las consideraciones que anteceden. Se debe reiterar una vez más con relación al numeral 2 del fallo de la citada Resolución del Tribunal Fiscal Nº 11231-7-2009 que en dicho numeral se declaró que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 135-99-EF, tal resolución administrativa constituía precedente de observancia obligatoria, al establecer como criterio general que las municipalidades de centros poblados no tienen competencia para administrar el impuesto predial que corresponda a los predios que se encuentren ubicados dentro de su ámbito territorial; precedente administrativo que solo podía ser cuestionado a través del proceso constitucional de acción popular; por estas razones el recurso de casación deviene en infundado. VIII. DECISIÓN: Declararon INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad del Centro Poblado Santa María de Huachipa, de fecha ocho de junio de dos mil diecisiete, obrante a fojas quinientos treinta y ocho, NO CASARON la sentencia de vista de fecha veintiocho de abril de dos mil diecisiete, obrante a fojas quinientos cinco; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial “El Peruano”; en el proceso seguido por la recurrente contra la Municipalidad de Lurigancho-Chosica y otro, sobre acción contencioso administrativa; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor Juez Supremo: Vinatea Medina. S.S. ARANDA RODRÍGUEZ, VINATEA MEDINA, WONG ABAD, CARTOLIN PASTOR, BERMEJO RÍOS.
1 DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. La Constitución Comentada. “Proceso Contencioso administrativo”. Gaceta Jurídica. Tomo II. Primera Edición. Lima: 2005; pp. 702- 703. 2 HUAPAYA TAPIA, Ramón.
2.Tratado del Proceso Contencioso Administrativo, Jurista Editores, primera edición, mayo 2006, pp. 219-220.
3 T.U.O. Ley Nº 27584: Artículo 1.- Finalidad. La acción contencioso administrativa prevista en el Artículo 148 de la Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. Para los efectos de esta Ley, la acción contencioso administrativa se denominará proceso contencioso administrativo.
4 Montero Aroca, Juan. La legitimación en el Código Procesal Civil del Perú. En: Ius et Praxis. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima. No. 24. pp. 14.
5 Sentencia expedida en el Expediente Nº 03610-2008-PA/TC, con fecha 27 de agosto de 2008. En los seguidos por World Cars Import contra el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción; sobre proceso constitucional de amparo. (negrita y cursiva nuestra).
C-1827370-2
Deja un comentario