El porqué de contar con un Reglamento en Seguridad y Salud en el Trabajo para Minería
Por Jorge Luis Cáceres Neyra
A primera vista pareciese que salvo regular normas de carácter técnico, no existiría razón para que se apliquen reglas diferentes a los empleadores y trabajadores en materia de prevención de riesgos, sólo por el hecho de realizar labores en actividades diferentes, este es el caso de los Reglamentos de Seguridad en Pesquería (1973), Electricidad (2013), Hidrocarburos o Minería (2016).
La Primera Disposición Final de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (Ley N° 29783) dispuso que los diferentes Ministerios y Organismos Públicos adecúen las normas sectoriales en materia de seguridad y salud en el Trabajo, al régimen legal establecido por la Ley (Obligaciones del empleador, obligaciones y derechos del trabajador, sistema de gestión en SST).
En el caso de la actividad minera la tarea resulta más que compleja toda vez, que los atributos de regulación y fiscalización en materia de seguridad y salud en el trabajo fueron atribuidos al Ministerio de Energía y Minas -en su caso la Dirección General de Minería por el T.U.O de la Ley General de Minería. Situación que en su caso ha llevado a extremos de abierta contradicción en las normas del régimen general (Ley 29783) y el Reglamento en Seguridad y Salud Ocupacional en Minería, este es el caso de la designación del Presidente del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo.
El régimen general establece que la elección del Presidente del Comité- quien goza de atribuciones para establecer la agenda y voto dirimente- es por los miembros del Comité Lo cual significa en pocas palabras, que el Comité deberá ser elegido democráticamente sino eventualmente por sorteo (artículo 56º del Reglamento de la Ley, modificado por el D.S 001-2021-TR). Sin embargo, en el régimen minero la regla es diferente, en caso de no alcanzarse consenso luego de dos sesiones sucesivas la Presidencia la asume el representante del titular de la actividad minera.
¿Acaso existe algún criterio para justificar esta regla para el caso de los trabajadores mineros?. Creemos que no.
Esto no significa que la ausencia de elementos distintivos que configuran una relación jurídica particular entre el empleador minero, los trabajadores y en realidad toda la actividad minera que hace necesaria una particular regulación.
Veamos, a título ilustrativo, con cargo a un artículo académico de mayor rigurosidad los siguientes aspectos:
- La actividad minera es una actividad regulada sujeta a títulos habilitantes por parte del Estado
La minería al ser una actividad nacida de la explotación de recursos naturales de la nación (artículo 66º de la Constitución) está sujeta al otorgamiento de derechos para su concesión, pero no sólo eso, sino a adicionalmente por sus impactos a nivel económico, ambiental y social esta sujeta aprobación previa, de forma tal que los alcances de su producción, componentes, efectos, proveedores se encuentra regulada por el Ministerio de Energía y Minas.
- El titular de la actividad minera es el sujeto obligado no el empleador en sentido estricto.
La unidad de fiscalización responsable del cumplimiento de estas obligaciones es el titular minero, no la empresa, como es el caso del régimen general. Esta diferencia es fundamental, en relación al régimen general, ya que el sujeto responsable no es el empleador, en sentido estricto, sino el titular minero, puede ser el caso de un empleador con varios proyectos mineros, de forma tal que de cara al régimen de seguridad minera podrá un solo empleador ser responsable en cada proyecto minero del que es titular.
Pero no sólo ello, las obligaciones ambientales que requieren una línea de base a ser aprobada por sea por el SENACE o el Ministerio de Energía y Minas tienen un particular efecto en el caso de las obligaciones de higiene a seguir por el empleador con sus trabajadores, que no son objeto de aprobación por autoridad administrativa alguna, pero sin embargo, dada la particular naturaleza de los límites físicos del centro de trabajo, puede presentarse una ambigüedad sobre la naturaleza de la obligación, si la misma es de naturaleza ambiental o de higiene ocupacional.
- Los límites del centro de trabajo
En el régimen general la definición del centro de trabajo es muy clara y restrictiva, como espacio físico. Ello no ocurre en la actividad minera. Por regla general no existen límites físicos, existe una suerte de integración de espacios físicos, que inclusive podría considerarse ser parte de terrenos eriazos o francos del Estado (como es el caso de la exploración). En otras palabras, la responsabilidad del titular de la actividad minera se extiende inclusive en espacios que comúnmente no se consideran un centro de trabajo habitualmente.
- La actividad minera se caracteriza por realizar labores en jornadas de trabajo atípicas y fuera de centros urbanos de vivienda de los trabajadores
Por regla general las actividades mineras se realizan en jornadas atípicas, esto es un número de días continuos trabajo, mayores a 7 días que legalmente no deberían ser mayores a 14 días (Convenio OIT N°1) seguidos de un numero de días continuos de descanso. Con el añadido, que la residencia de la mayoría de trabajadores se encuentran fuera del centro minero, muchas veces en los centros urbanos, lo que significa una suerte de alejamiento temporal del entorno familiar, con las lógicas consecuencias de afectación a la salud del trabajador y su familia.
- La propia naturaleza de “alto riesgo” de la actividad minera
El deber de prevención del titular minero es mucho mayor que el de un empleador ordinario, toda vez que la actividad minera en todos sus aspectos (exploración, explotación, beneficio, transporte como labor general) es de alto riesgo, lo cual importa un deber mayor de cuidado de los supervisores y jefes sobre el trabajador minero, así como garantizar en este último derechos irrenunciables para proteger su integridad física, que no necesariamente ocurren en otras actividades económicas (como es el caso el artículo 40 inciso d) del Reglamento, es el retiro del área de trabajo en caso de peligro grave e inminente).
Como se observarán estos cinco factores, tanto individualmente como combinados constituyen elementos suficientes para construir un modelo complementario de reglas de preventivas para el caso de la seguridad y salud en el trabajo en minería, pero que sin embargo, no brindan bajo punto de vista legal alguno, justificación para establecer menores derechos al trabajador desde una mirada de protección del derecho fundamental a la salud e integridad física y mental de la personal. Una restricción a estos derechos, debe ser temporal y fruto del ejercicio creemos de la libertad sindical por parte de las organizaciones sindicales que protegen al trabajador.
Lima, 28 de Abril del 2021
