Investigación realizada por Jimena Mestanza, alumna de la maestría en Derecho de la Empresa
En la Ley de Contrataciones del Estado (en adelante, la “Ley”) y su Reglamento (en adelante, el “Reglamento”) se han establecido una serie de disposiciones en la etapa de planificación y ejecución de las obras públicas, mediante las cuales se han incluido dentro de los contratos de obra, como obligación la identificación y asignación de los riesgos previsibles de ocurrir durante la ejecución de la obra pública. Asimismo, la Ley y su Reglamento se indica que dentro de los contratos de obra se deberán incorporar unas cláusulas, las cuales deberán identificar los riesgos que pueden ocurrir durante la ejecución de la obra y determinar las partes del contrato que asumirán dichos riesgos durante la ejecución de la obra.
En virtud de ello, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (en adelante, “OSCE”) ha implementado una directiva 1 (en adelante, la “Directiva”), la cual tiene como objetivo establecer disposiciones complementarias para la aplicación de las normas referidas a la identificación y asignación de riesgos previsibles de ocurrir durante la planificación de la ejecución del contrato de obras públicas.
Al respecto, a través de la Directiva descrita en el párrafo anterior, se implantó en el Perú el primer modelo de gestión de riesgos en la planificación de obras públicas. Este modelo de gestión de riesgos OSCE fue elaborado a partir de los principios para la gestión de proyectos contenidos en la Guía del PMBOK 2. Cabe precisar que, en la mencionada Directiva se establecen los siguientes procesos: a) identificar los riesgos, b) analizar los riesgos, c) planificar la respuesta a los riesgos. y d) asignar los riesgos 3.
Como puede apreciarse a través de la implementación de la Directiva, lo que se ha busca es implementar un modelo de gestión de riesgos que permita considerar la gestión de riesgos en los proyectos de las obras públicas, sin embargo, debemos reconocer que no hay mucho conocimiento por parte de las entidades públicas sobre la implementación de lo establecido en la normativa de la Ley de Contrataciones del Estado. Por lo que, debemos evaluar y preguntarnos ¿Si aplicar el modelo de gestión de riesgos ha logrado aumentar la eficiencia de las inversiones en las obras publicas que se vienen ejecutando en el país?
Desde la implementación del modelo de la gestión de riesgos en las obras públicas hasta la fecha podemos identificar que no se ha logrado disminuir la eficiencia de las inversiones en las obras públicas y ello se puede evidenciar que en el Reporte de Obras Paralizadas del año 2019 elaborado por la Gerencia de Control de Servicios Públicos de la Contraloría General de la Republica, en el cual se establece que en el año 2018 se tenían 867 obras paralizadas, dentro de las cuales un total de 340 obras han sido paralizadas por deficiencias técnicas, ello esta vinculado a que durante la elaboración de los expedientes técnicos durante la ejecución de las obras no se lleva a cabo una adecuada gestión de riesgos que permita el desarrollo y culminación de los proyectos de inversión 4.
Una de las criticas que se han realizado en la fase contractual sobre la implementación del modelo de gestión en obras públicas, es que, si bien el Estado a través de los contratos de obra busca transferir los riesgos al contratista, es responsabilidad de este último poder mitigar los impactos que pudieran derivarse de clausulas suicidas existentes. Además, se debe buscar en lo posible gestionar el apoyo del Estado en el manejo de dichos riesgos 5. Por lo que, debería realizarse una designación y distribución adecuada de los riesgos para evitar que durante en proceso de la ejecución de la obra, no surjan este tipo de conflictos o deficiencias que culminen en obras paralizadas e inconclusas, las cuales a veces llegan hasta procesos arbitrales, debido a que las partes no logran resolver los conflictos.
En definitiva, considero que es una buena iniciativa por parte de la OSCE la implementación de un modelo de gestión de riesgos dentro de la planificación en la ejecución de obras, sin embargo, se debería considerar llevar a cabo capacitaciones a las entidades del estado, ya que muchas entidades no tienen conocimiento de cómo implementar este tipo de modelos de gestión, en especial a los gobiernos regionales y locales que muchas veces tienen dificultades para el desarrollo y la ejecución de los proyectos de inversión. Por lo que, no basta con implementar nuevos modelos de gestión, sino que adicional a ello, es importante capacitar a las entidades para que puedan aplicar los modelos de gestión de riesgos adecuadamente y así lograr una eficiente ejecución de obras públicas.
1 Directiva Nº 012-2017-OSCE/CD “Gestión de Riesgos en la planificación de la ejecución de obras” de mayo del 2017.
2 El PMBOK es una guía desarrollada por el Project Management Institute (o PMI), que establece un criterio de buenas prácticas relacionadas con la gestión, la administración y la dirección de proyectos.
3 Huaccho, Yvvonn & Paz Gricelda & Seijas Gonzalo. (2019) Optimización del modelo de gestión de riesgos – OSCE, una alternativa para reducir la paralización de obras públicas. Proyecto Camino Vecinal Vinchos, 2019. Escuela de postgrado de la Universidad Tecnológica del Perú – UTP. Lima: Perú.
4 Contraloría General de la Republica. Reporte de obras paralizadas 2019. Pag.6. En: https://doc.contraloria.gob.pe/estudios-especiales/documento_trabajo/2019/Reporte_Obras_Paralizadas.pdf
5 Martínez Ramírez, P. P., & Aliaga Guevara, D. C. (2018). Aplicación de gestión de riesgos en proyectos con el Estado para la construcción de los puestos de control de alimentos del SENASA – PRODESA. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), Lima, Perú. En: https://doi.org/10.19083/tesis/624738
