QUEJA: ¿RECURSO O REMEDIO?

EL PRESENTE ARTÍCULO SE PUBLICA CON LA AUTORIZACIÓN EXPRESA DEL AUTOR, EL MISMO QUE EN CASO DE CONSULTAS SOBRE EL TEMA PROCEDERÁ A ABSOLVERLAS

QUEJA: ¿RECURSO O REMEDIO?

    Ana Margot Zapata Dominguez[1]

Resumen ejecutivo:

La queja ante el Tribunal Fiscal tiene por objeto corregir deficiencias de carácter procedimental, esto es, no se resuelven con el mismo cuestionamiento dirigido a un acto administrativo, por lo que constituye un remedio procesal y no un recurso administrativo, en consecuencia, su planteamiento no genera una decisión que cause estado.

1.ANTECEDENTES:

Según la Resolución de Superintendencia N° 073-200-SUNAT las quejas son:

‘’Las expresiones de descontento de los administrados, por cualquier acción o inacción de los servidores y/o funcionarios de las diversas dependencias de la SUNAT que vulnere sus derechos, tales como mala atención, problemas en los trámites y/o procedimientos o aspectos institucionales.’’

2. REMEDIO DE QUEJA

 La ley faculta a los administrados a interponer queja contra los defectos de tramitación,  incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva; así lo dice expresamente el artículo 92 del Código tributario, se formula queja cuando el órgano administrador del tributo omita o demoren resolver los procedimientos tributarios iniciados. Es decir, cuando infringe los lineamientos establecidos por Código mencionado. Indicando así que el recurso de queja tiene como propósito subsanar los errores de tramitación que se incurren en el procedimiento tributario.

No obstante, se le confunde con un medio impugnatorio, es así que nuestro Código Tributario lo denomina “Recurso de Queja”, cuando en realidad no es un recurso sino que este constituye un remedio procesal, ya que su interposición no genera la impugnación de ninguna decisión de la Administración a fin que la misma se modifique o revoque. Este remedio procesal solo permite que los administrados cuestionen las acciones indebidas y los defectos de procedimiento o tramitación que vulneren los intereses de los contribuyentes. Además los Recursos administrativos tienen una finalidad impugnatoria, cuando estos son interpuestos dan origen a un procedimiento administrativo, se interponen ante el mismo órgano administrativo que emitió el acto es controversia; esto debido a que el Administrado tiene el derecho de impugnar un acto administrativo y la Administración tiene el deber de revisar su propio acto. Incluso el artículo 135 del código tributario indica cuales son los actos reclamables, pero no hay un artículo que indique cuales son los actos que se pueden quejar, debido a que no se quejan actos sino actuaciones o procedimiento que infrinjan el código tributario. En resumidas cuentas la formulación de queja no es un recurso, sino un remedio procedimental y  no es una vía idónea para resolver temas de fondo solo se subsana.

A mayor abundamiento, tenemos la RTF N°1240-5-2004 ‘’ La queja no es la vía idónea para analizar asuntos de fondo’’

Por otra parte, el artículo 158 de La ley de procedimientos administrativos generales  señala cuando se puede interponer la queja administrativa, se dice queja administrativa porque el artículo 155 del Código tributario también indica sobre la queja procedimental. En ese sentido existen varios tipos de queja.

3. PROCEDE INTERPONER QUEJA EN TODOS LOS ACTOS REALIZADOS POR LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL

Existes supuesto, en los cuales la municipalidad no cumple con remitir declaraciones juradas del Impuesto Predial que sustentaran la emisión de sus órdenes de pago. En ese caso, ¿el contribuyente puede interponer queja?, la respuesta, según la Corte Suprema sería que “NO”, por lo siguientes motivos:

CAS. N° 1437-2014 LIMA, publicada el 31 de octubre de 2016 en el diario oficial El Peruano:

(…)

… “2.3. Asimismo, en la sentencia recurrida se ha indicado que en el presente caso la entidad demandante postula como pretensión que se declare la nulidad de la Resolución del Tribunal Fiscal N° 01119-3-2010, de fecha veintinueve de enero del dos mil diez, que declaró fundada la queja presentada por José Eleuterio Cortez Quispe contra la Municipalidad Distrital de Puente Piedra, por haberse iniciado indebidamente el procedimiento de ejecución coactiva. Es menester señalar que esta Sala Suprema que, en la anotada resolución administrativa se estableció que mediante resoluciones de ejecución coactiva, correspondientes a los expediente coactivos N° 42229-05-OP, 0096-06-OP, 0631-07-OP y 1423-08-OP; se iniciaron los procedimientos de ejecución coactiva, respecto de las deudas contenidas en las Órdenes de Pago emitidas por Impuesto Predial de los años 2003 a 2005, 2006 (1° y 3° Trimestre), 2007 (1° y 2° Trimestre), advirtiéndose de dichos valores que no señalan las declaraciones que los sustentan y que las Órdenes de Pago no contienen la base legal en mérito a la cual fueron emitidas y que la Administración no cumplió con remitir declaraciones juradas del Impuesto Predial de los respectivos años que sustentarían la emisión de las órdenes de pago, o sus cargos de recepción por parte del quejoso, en caso tratarse del supuesto de actualizaciones de valores; consideraciones que llevaron al Tribunal Fiscal a concluir que no se encuentra acreditado que las Órdenes de Pago, materia de cobranza coactiva, hayan sido emitidas válidamente, y por tanto, que la deuda contenida en dichos valores sea exigible coactivamente. De lo que se colige que el Tribunal Fiscal emitió pronunciamiento a través de un recurso de queja presentado por José Lorenzo Eleuterio Cortez Quispe estableciendo la invalidez de las órdenes de pago por Impuesto Predial emitidas por la Municipalidad de Puente Piedra dentro de un procedimiento de ejecución coactiva. 2.4. Ahora es necesario distinguir el artículo legal cuya infracción ha sido denunciada, de las normas contenidas en él, pues en un solo artículo se puede comprender más de una norma, así el artículo 155 del Código Tributario (parte pertinentes) que prescribe: “Artículo 155.- Recurso de queja El recurso de queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Código (…)”. La norma vinculada con el caso concreto, es la que establece que la queja se formulará cuando existan actuaciones o procedimientos que vulneren directamente o infrinjan lo establecido en el Código Tributario. En ese mismo sentido, el artículo 38 de la Ley N° 26979 (parte pertinente) establece que: “Artículo 38.- Recurso de queja. 38.1 El obligado podrá interponer recurso de queja ante el Tribunal Fiscal contra las actuaciones o procedimientos del Ejecutor o Auxiliar  que lo afecten directamente e infrinjan lo establecido en el presente capítulo (…)”. Se extrae que la norma vinculada con el caso concreto, es la que establece que la queja se formulará cuando existan actuaciones o procedimientos del Ejecutor o Auxiliar que lo afecten directamente al obligado e infrinjan lo establecido en el procedimiento de cobranza coactiva para obligaciones tributarias de los gobiernos locales. 2.5. Respecto a la denuncia de aplicación indebida del artículo 155 del Código Tributario, como se tiene antes señalado, el supuesto de aplicación de ésta norma está referido a procedimientos tramitados conforme a dicho Código, sin embargo, la demanda de autos se refiere a Órdenes de Pago por Impuesto Predial emitidas por la Municipalidad Distrital de Puente Piedra, es decir, a valores emitidos por un Gobierno Local, no resultando aplicable al caso de autos la norma contenida en el artículo cuya infracción se denuncia, debido a que los hechos de la demanda y del procedimiento de cobranza coactiva municipal, no se regulan por las normas del Código Tributario, sino por lo previsto en las normas de la Ley N° 26979; en consecuencia, se ha incurrido en aplicación indebida denunciada. 2.6 En lo que atañe a la denuncia de aplicación indebida del artículo 38 de la Ley N° 26979, si bien es cierto la norma contenida en el anotado dispositivo establece que la queja se interpone cuando existan actuaciones o procedimientos del Ejecutor o Auxiliar que afecten el procedimiento de ejecución coactiva, esto es, que la queja se interpone ante la afectación de la tramitación del procedimiento; sin embargo, en el presente caso mediante Resolución del Tribunal Fiscal N° 01119-3-2010 emitida dentro de un procedimiento de ejecución coactiva, estableció la invalidez de las Órdenes de Pago por Impuesto Predial emitidas por la Municipalidad Distrital de Puente Piedra, lo cual no importa un pronunciamiento respecto a la afectación de la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva, sino a consideraciones de fondo de los valores materia de ejecución; sin embargo, las instancias de mérito han tenido como argumento para la improcedencia de la demanda, que ésta estaría referida a una resolución administrativa que se pronuncia sobre actuaciones procedimentales defectuosas incurridas en procedimiento administrativo, cuando se está impugnando una resolución administrativa que se pronuncia sobre la validez de las órdenes de pago; por lo que no existe coherencia en la aplicación de la referida norma a los hechos y anexos que sustentan la demanda, habiendo incurrido en una aplicación indebida del artículo 38 de la Ley N° 26979 al caso de autos.

(…)

DECISIÓN: Por estas consideraciones, declararon FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la municipalidad Distrital de Puente Piedra con fecha once de noviembre de dos mil trece, obrante a fojas ciento ochenta y ocho; en consecuencia, NULA la sentencia de vista contenida en la resolución número cuatro de fecha veintiséis de setiembre de dos mil trece, emitida por la Sétima Sala Contencioso Administrativa con Subespecialidad Tributaria, Aduanera y de Mercado de la Corte Superior de Justicia de Lima, INSUBSISTENTE la sentencia apelada de fecha veinticuatro de octubre de dos mil doce, obrante a fojas ciento treinta, que declaró improcedente la demanda de autos, debiendo el A quo emitir nueva sentencia conforme a lo expuesto en la presente resolución.” …

4. ¿QUEJA ADMINISTRATIVA O QUEJA TRIBUTARIA?

Uno de los derechos que protege la ley 27444 es el debido procedimiento, el cual indica que deben cumplirse con las plazas que ya están establecidos por la ley y de no ser así los administrados tenemos derecho  a exigir ello. La finalidad de los plazos es asegurar la tramitación de los procedimientos administrativos y la eficacia de los servicios  que realiza la administración. En ese sentido el incumplimiento de los plazos establecidos faculta al  administrado a la interposición de la respectiva queja.

‘’La queja se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita el Procedimiento, citándose el deber infringido y la norma que lo exige. La autoridad superior resuelve la queja dentro de los tres días siguientes, previo traslado al quejado, a fin de que pueda presentar el informe que estime conveniente al día siguiente de solicitado’’

Artículo 158.- Queja por defectos de tramitación

158.1 En cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.

158.2 La queja se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita el procedimiento, citándose el deber infringido y la norma que lo exige. La autoridad superior resuelve la queja dentro de los tres días siguientes, previo traslado al quejado, a fin de que pueda presentar el informe que estime conveniente al día siguiente de solicitado.

158.3 En ningún caso se suspenderá la tramitación del procedimiento en que se haya presentado queja, y la resolución será irrecurrible.

158.4 La autoridad que conoce de la queja puede disponer motivadamente que otro funcionario de similar jerarquía al quejado, asuma el conocimiento del asunto.

158.5 En caso de declararse fundada la queja, se dictarán las medidas correctivas pertinentes respecto del procedimiento, y en la misma resolución se dispondrá el inicio de las Actuaciones necesarias para sancionar al responsable.

Si la  queja se declara fundada, se dictarán las medidas correctivas  respectivas  al procedimiento, y en la misma resolución se dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias para sancionar al responsable de los defectos en el procedimiento

De acuerdo con la Ley la resolución que se emita en la queja será irrecurrible. Ello no obsta, sin embargo, para que los defectos del procedimiento sean alegados.

En un eventual recurso administrativo ni para que pueda establecer en Responsabilidades posteriores en contra de los funcionarios o servidores responsables de los defectos en la tramitación del procedimiento.

Como parte de los efectos de la queja, la autoridad que conoce de la misma puede disponer motivadamente que otro funcionario, de similar jerarquía alquejado, asuma el conocimiento del asunto, a fin de proseguir la marchadel procedimiento sin perjudicar a los administrados ni el interés general involucrado.[2]

El artículo 158 de la ley de procedimientos administrativos señala que en cualquier momento se puede formular queja, cuando se cometan errores de tramitación, incumplimiento de plazos o  incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites. Además indica que la queja se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita el procedimiento, citándose el deber infringido y la norma que lo exige. Es decir los fundamentos de hecho y derecho respectivamente.

Por otra parte, este tipo de quejas procede contra las actuaciones de la administración tributaria que vulneren los derechos o intereses del deudor tributario; así lo determina el artículo 155 del Código Tributario la queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en el Código.

Asimismo indica que cuando se interponga queja contra la administración tributaria esta se presentara ante el tribunal fiscal, la cual será resuelta por la oficina de atención de quejas, y las veces que se interponga queja contra el tribunal fiscal esta será ante el Ministro de Economía y Finanzas en ambos casos el plazo para que estas se resuelvan es de 20 días.

El código tributario no señala expresamente cuales son los requisitos de admisibilidad, no obstante, las resoluciones del tribunal fiscal son las que han dado cuenta de ello es por eso que se recomienda que en la queja se expresen los hechos e indicar claramente cuál es el acto en cuestión, el pedido, y la base legal que protegen el pedido o prohíben el acto en cuestión. La misma debe contener  el lugar, fecha, firma o huella digital en caso no pueda firmar, por estar impedido o no saberlo hacer. El contribuyente debe indicar su nombre o razón social, domicilio fiscal, su número de RUC, y en caso de un representante también debe nombrarlo.

Resulta complicado determinar los casos en los que cabe interponer queja; por eso es que el código tributario no  precisa los casos en que esta procede; además de ser así la queja tendría naturaleza indicativa. Sin embargo el Tribunal Fiscal ha ido resolviendo reiteradas jurisprudencia en las ha ido señalando los casos en que la queja procede y en qué casos no procede.

En este orden de ideas, el tribunal fiscal en el acuerdo de sala plena 2004-11 de 03-06-2004 señala:

‘’La queja permite corregir las actuaciones de la administración Tributaria y reencauzar el procedimiento. No es un recurso impugnativo, tiene la naturaleza de remedio procesal’’

Algunos de los casos en los que procede la queja procede  son os siguientes:

Procede interponer queja cuando que cuando el TF exceda el plazo y no resuelve dentro de los 6 meses se puede formular queja, así advierte el último párrafo del artículo.

Procede la queja cuando los administrados o contribuyentes intentan presentar algún escrito, documento o recurso, y encuentran una negativa a su recepción  bajo el fundamento que no se ha cumplido algún requisito de admisibilidad. (RTF Nº 282-5-1996.)

Cuando se dirija contra las actuaciones o procedimientos del Tribunal Fiscal que afecten directamente o infrinjan lo establecido en el Código Tributario (Decreto Supremo Nº 133-2008-EF de 27-11-08)

Procede el recurso de queja respecto de la validez de la notificación de los valores y/o resoluciones emitidos por la Administración Tributaria, cuando la deuda se encuentra en cobranza coactiva. (RTF Nº 1380-1-2006)

Procede la queja cuando la notificación  por cedulón no ha sido bien efectuada. En este caso, para que la notificación por cedulón prevista por el inciso f) del artículo 104º del Código Tributario sea válida debe dejarse constancia de que el cedulón se ha fijado en el domicilio fiscal y que los documentos a notificar se han dejado en sobre cerrado, bajo la puerta. (RTF Nº 2680-5-2007)

No procede interponer queja cuando se trata de cuestionar el actuar de la administración Tributaria durante un procedimiento de fiscalización (RTF Nº 073-5-2001.)

Cuando se trata de cuestionar la demora de la Administración Tributaria en pronunciarse sobre una reclamación, ya que la queja no es la vía idónea, debiendo hacerse uso del silencio administrativo negativo. Esto es tener por denegado El recurso de reclamación y presentar recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal. (RTF Nº 4197-5-2002.)

1]Estudiante del IV Ciclo de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional José Faustino Sánchez Carrión, tercio Superior. Practicante en el ESTUDIO FERNANDEZ ABOGADOS & ASOCIADOS S. CIVIL DE R.L. (http://www.estudiofernandez.pe/)

[2] Dra. Carmen del Pilar Robles Moreno