Dime con quién litigas y te diré si cobras: la contumaz inejecutabilidad de las sentencias contra la administración pública

Dime con quién litigas y te diré si cobras: la contumaz inejecutabilidad de las sentencias contra la administración pública (*)
http://www.gacetajuridica.com.pe/boletin-nvnet/nov03/boletin17-11.htm
Un lastre que soporta el sistema de administración de justicia es la inejecutabilidad de los mandatos judiciales dictados contra los entes estatales. Las modificaciones introducidas a la novísima Ley del Proceso Contencioso-Administrativo hacen presumir que, en verdad, la justicia no está al alcance de todos.

Doris Palmadera Romero

I. INTRODUCCIÓN

Desde que el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional la norma que atribuyó la calidad de inembargables a los bienes del Estado, los Poderes Ejecutivo y Legislativo han sancionado disposiciones legislativas destinadas a frustrar la ejecución de las sentencias que ordenan al Estado el pago de sumas de dinero.

La Ley N° 27684, “Ley que modifica artículos de la Ley N° 27584 y crea una Comisión Especial encargada de evaluar la atención de las deudas de los pliegos presupuestales” (16/03/2002), es un indicio más de la pretensión del Estado peruano de no cumplir con sus obligaciones, vulnerando derechos reconocidos por la Constitución y tratados internacionales.

Por medio del presente informe queremos demostrar que el argumento “falta de recursos presupuestarios” es refutable. Existen mecanismos que, aunque disímiles, están ordenados hacia un mismo objetivo: el acatamiento de los fallos judiciales, en aras de la seguridad jurídica y el respeto al Estado de Derecho.

II. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO SUJETO PASIVO DE UNA RELACIÓN JURÍDICA PROCESAL

Al igual que los particulares, las distintas entidades que conforman la Administración Pública pueden ser sujetos pasivos de una relación jurídica procesal.

Las entidades públicas, cuando son emplazadas, acuden a un proceso en igualdad de condiciones que su contraparte. El Código Procesal Civil (en adelante CPC), la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo (en adelante LPCA)(1), entre otras normas de índole procesal han desarrollado el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 2, inc. 2 de la Constitución de 1993, señalando que las partes de una relación jurídica procesal deben ser tratadas con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrativa.

III. EL CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS DE CONDENA CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Las sentencias de condena son las que, acogiendo la pretensión del accionante, imponen al demandado la ejecución de una prestación de dar, hacer o no hacer. A diferencia de las sentencias declarativas y constitutivas, las finalidades del proceso solamente se entenderán satisfechas cuando el obligado acate lo ordenado en el mandato judicial y reponga al demandante en su derecho.

Ante la eventual resistencia del obligado, nuestro ordenamiento procesal ha previsto mecanismos coercitivos para asegurar el cumplimiento de la decisión judicial a través del proceso de ejecución de resoluciones judiciales.
Para efectos de este trabajo nos detendremos en las sentencias de condena procedentes de procesos contenciosos-administrativos que imponen al Estado el pago de una suma de dinero, ya que la LPCA es una norma especial que regula separadamente la ejecución de este tipo de sentencias contra la Administración Pública.

1. La afectación de los derechos a la tutela jurisdiccional efectiva, debido proceso e igualdad de las partes
¿Cómo se ejecutan las sentencias de condena contra el Estado? En teoría, de la misma forma en que se ejecutarían si el obligado fuera un particular, esto es, activando los mecanismos procesales previstos para la ejecución forzosa de las resoluciones judiciales (artículos 713 y sgtes. del CPC: proceso de ejecución de resoluciones judiciales). Habida cuenta porque, también en teoría, las partes en un proceso gozan de los mismos derechos y obligaciones y se someten a las normas procesales en igualdad de condiciones. Lastimosamente, sabemos que esta conclusión no es exacta.

La experiencia nos ha demostrado que el cumplimiento de las sentencias contra la Administración Pública puede dilatarse ad infinitum. En el caso de aquellas que ordenan el pago de una suma de dinero a favor del demandante, el principal escollo es la falta de recursos presupuestarios.

Es verdad que el Estado dispone de escasos recursos para atender la satisfacción de las necesidades de la población. También es cierto que en aplicación del principio de legalidad presupuestal, solamente debe gastarse aquello que haya sido previsto en el presupuesto anual de la institución o entidad estatal. Sin embargo, también debe valorarse que la paz social en justicia es uno de los fines del proceso, y que ella será irrealizable si las sentencias contra el Estado no se ejecutan, al menos, en un lapso de tiempo razonable.

2. El significativo avance iniciado por la LPCA en el cumplimiento de los fallos judiciales contra la Administración Pública

La LPCA fue concebida para dotar al proceso contencioso-administrativo de reglas especiales que viabilizen la realización de sus objetivos: la revisión de la constitucionalidad de los actos de la Administración Pública y la defensa de los derechos e intereses de los justiciables(2).

Uno de los más graves problemas que advirtió la Comisión encargada de elaborar el anteproyecto de la LPCA(3) fue, precisamente, el incumplimiento de las sentencias que condenan a la Administración Pública al pago de una suma de dinero. Atendiendo los informes elaborados por la Defensoría del Pueblo y respetando los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, se incluyó en el proyecto de ley un mecanismo destinado a la ejecución de las sentencias judiciales provenientes de procesos contenciosos administrativos(4).

La LPCA recogió la propuesta de la Comisión. En el artículo 42 se estableció el procedimiento para la ejecución de los fallos que ordenan al Estado el cumplimiento de obligaciones pecuniarias, el cual contaba originalmente de tres estaciones:

– Las entidades debían cumplir con el mandato judicial de la sentencia, de existir disponibilidad presupuestaria;

– Si el gasto ocasionado por el cumplimiento de la sentencia no hubiese sido presupuestado, el titular del pliego debía iniciar la tramitación de la modificación presupuestaria necesaria dentro de los cinco días de notificada la sentencia, comunicándolo al órgano jurisdiccional correspondiente;

– Transcurridos cuatro meses de notificada, la sentencia sin haberse efectuado el pago, se daría inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales, previsto en el artículo 713 y sgtes. del CPC.

En esa misma orientación, la Primera Disposición Derogatoria de la LPCA derogó, entre otros, el D.U. N° 019-2001, que declaró inembargables los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional, y los artículos 2, 3 y 6 del D.U. N° 055-2001, que establecieron un procedimiento para el pago de sumas de dinero ordenadas por mandatos judiciales contra el Estado.

Así pues, el espíritu de la LPCA fue suprimir los privilegios consagrados a favor de las entidades estatales que tuvieran sentencias judiciales en contra, en tanto los mismos dejaban librada la ejecución y el cumplimiento de los fallos judiciales a la voluntad unilateral de la entidad estatal, curiosamente, la parte derrotada.

2.1 Irregularidades advertidas en la LPCA. La carencia de instrumentos normativos para reconocer los bienes de dominio público.

Si hubiese que señalar alguna deficiencia en la LPCA, diríamos que se omite establecer una clasificación de los bienes de dominio público.

En efecto, en la parte en que se señala que los bienes de dominio público no podrán ser materia de ejecución, no se instituyen los criterios para distinguir esta clase de bienes de los bienes de dominio privado del Estado.

Como se recuerda, la Ley N° 26599 modificó el artículo 648 del CPC, extendiendo la calidad de inembargables a todos los bienes del Estado, lo cual, como es sabido, es exclusivo de los bienes de dominio público(5). Contra esta norma se promovió acción de inconstitucionalidad, declarada fundada en parte por el Tribunal Constitucional. Sobre la base del artículo 73 de la Constitución, el Tribunal realizó la siguiente distinción:

“Los bienes del Estado se dividen en bienes de dominio privado y bienes de dominio público; sobre los primeros, el Estado ejerce su propiedad como cualquier persona de Derecho Privado; sobre los segundos ejerce administración de carácter tuitivo y público.

El artículo 73 de la Constitución Política del Estado establece, que los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles, deduciéndose de ello, que no gozan de aquellas inmunidades los bienes que conforman el patrimonio privado del Estado”.

Sobre el particular, es conveniente citar a Manuel Silva Sánchez, quien comentando la calidad de inembargables de los bienes del Estado señala lo siguiente:

“(…) el único fundamento objetivo que se puede esgrimir para mantener el privilegio de la inembargabilidad es la necesaria protección del funcionamiento de los servicios públicos. De modo que la inembargabilidad, por esencia, ha de responder a un criterio objetivo, siendo inadmisible que se aplique subjetivamente a todo el patrimonio del ente. A este respecto ha señalado García de Enterría que la inembargabilidad en ningún momento debería considerarse como una prerrogativa subjetiva de la Administración sino como una cualidad de determinados bienes públicos, imprescindible para el funcionamiento de los servicios públicos(6)”.

De lo expuesto, podemos sostener que los bienes de dominio público son aquellos destinados al cumplimiento de los fines de cada entidad estatal en particular, los mismos que deberán estar guiados hacia la satisfacción de las necesidades de la población. Al respecto, el Informe N° 19 de la Defensoría del Pueblo señala que bienes de dominio público serán los que resulten indispensables para el cumplimiento de los fines esenciales de los entes estatales (seguridad nacional y seguridad ciudadana, servicio diplomático, servicio de justicia, etc.), para el funcionamiento de los servicios públicos que brinda (educación, salud, etc.), o que sean de uso público, tales como los mares, playas, ríos, puertos, carreteras, debiendo considerar las funciones principales y secundarias que desarrolla cada entidad(7).

Además de derogar los D.U. Nºs. 019-2001 y 055-2001, la LPCA derogó la Ley N° 26756 del 07/03/97, que dispuso la constitución de una Comisión encargada de proponer al Congreso un proyecto de ley que determine los bienes del Estado que pueden ser objeto de embargo, esto es, los bienes considerados dentro del dominio privado del Estado.
En este contexto, los justiciables que al cabo de cuatro meses de notificada la sentencia no hubieran logrado que la entidad estatal cumpla con la suma ordenada, podían solicitar se trabe embargo o cualquier otra medida cautelar sobre los bienes de dominio privado, quedando al leal saber y entender del magistrado determinar si los mismos se ubican bajo la esfera de los bienes de dominio público(8).

3. La Ley N° 27684 y el nuevo procedimiento para la ejecución de las sentencias de naturaleza pecuniaria contra la Administración Pública

Con la dación de la Ley N° 27684 la etapa inaugurada por la LPCA sufrió un considerable retroceso.

En primer término, se retiró el inc. 8 de la Primera Disposición Derogatoria de la LPCA, restituyéndose la vigencia de la Ley N° 26756, del D.U. N° 019-2001 y del D.U. N° 055-2001. De este modo, el mismo Congreso que resolvió reponer a los particulares los derechos a la tutela jurisdiccional efectiva, debido proceso e igualdad de las partes a través del establecimiento de un mecanismo que asegurara la ejecución de las sentencias contra el Estado, decretó introducir sustanciales modificaciones al texto original de la LPCA.

En efecto, en un primer momento los legisladores decidieron suprimir las normas que obstaculizaban la ejecución de las sentencias contra el Estado, estableciendo al mismo tiempo un procedimiento ágil que asegurara el oportuno cumplimiento de los mandatos judiciales. Con la aprobación de la Ley N° 27684, por el contrario, optaron por la programación del pago de las obligaciones pecuniarias provenientes de fallos judiciales en el presupuesto. En este nuevo procedimiento distinguimos las siguientes estaciones:

– La Oficina General de Administración, o la que haga sus veces, del Pliego Presupuestario(9), deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto;

– Si el financiamiento presupuestado resulta insuficiente, el Titular del Pliego presupuestario(10), previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada la sentencia, comunicándolo al órgano jurisdiccional correspondiente. De existir requerimientos que no puedan ser cubiertos ni realizando modificaciones en el presupuesto, el titular del Pliego Presupuestario, bajo responsabilidad, hará de conocimiento del juez su compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, comprometiéndose a destinar hasta el 3% de la asignación presupuestal que le corresponda por la fuente de los recursos ordinarios.

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la Oficina de Normalización Previsional (ONP), según el caso, calcularán este porcentaje deduciendo el valor correspondiente a la asignación para el pago del servicio de la deuda pública, la reserva de contingencia y las obligaciones previsionales. Transcurridos seis meses desde la notificación de la sentencia sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo, se podrá iniciar el proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el artículo 713 y sgtes. del CPC. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio público, conforme al artículo 73 de la Constitución.

3.1. Reformas introducidas por la Ley N° 27684
Los cambios que introduce la Ley N° 27684 a la LPCA son los siguientes:

a) En primer término, se suprime de la LPCA la disposición referida a la interposición de medidas cautelares para futura ejecución forzada, con anticipación al inicio del procedimiento de ejecución de obligaciones de dar sumas de dinero(11).

b) Los mandatos judiciales que ordenan a la entidad estatal el pago de una suma de dinero deben haber adquirido la calidad de cosa juzgada, es decir, haber quedado consentidos o ejecutoriados.

c) Se deja claramente establecido que la deuda será atendida exclusivamente por el Pliego Presupuestario (entidad estatal) en donde se generó la deuda(12).

d) Se impone al titular del Pliego Presupuestario que evalúe y priorice las metas presupuestarias de la entidad obligada antes de resolver la realización de las modificaciones presupuestarias necesarias para la atención del requerimiento judicial. De considerar que la entidad puede asumir el pago de la deuda, el titular deberá comunicarlo al juez, dentro de los quince días de notificada la sentencia.

e) La principal innovación introducida a la LPCA es la que dispone que las entidades obligadas al pago deberán comprometerse a programar, en el ejercicio presupuestario siguiente, el gasto que demande el cumplimiento de las sentencias con autoridad de cosa juzgada. Es en este estadio del nuevo procedimiento incorporado por la Ley N° 27684 que participan la LGPE y demás normas presupuestarias.

4. La programación presupuestaria del gasto por cumplimiento de los mandatos judiciales

El texto actual del artículo 42.3 de la LPCA señala que el compromiso de la entidad condenada consiste en la concesión de hasta el 3% de la asignación presupuestal que le corresponda por la fuente de recursos ordinarios, deducidos la específica del gasto destinado al pago del servicio de la deuda pública, la reserva de contingencia y las obligaciones previsionales.

Para una mejor comprensión del tema, aclaremos algunos conceptos:

La asignación presupuestal (la expresión correcta es presupuestaria) son los recursos públicos contenidos en la Ley Anual de Presupuesto, aprobados para una determinada entidad del sector público(13). Los recursos ordinarios, a su vez, son los ingresos provenientes de la recaudación tributaria y otros conceptos, los cuales no están vinculados a ninguna entidad y constituyen recursos disponibles de libre programación(14).

Sobre la asignación presupuestaria (AP) que le corresponda a la entidad por concepto de recursos ordinarios (RO), se deberán restar los siguientes conceptos:

– Servicio de la deuda pública (SDP), que son los gastos destinados al cumplimiento de las obligaciones originadas por la deuda pública, sea interna o externa(15);

– Reserva de contingencia (RC), que son los gastos que por su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos en los presupuestos de la entidad pública. Es de uso exclusivo del MEF;

– Obligaciones previsionales (OP), son los gastos para el pago de pensiones y otros beneficios a cesantes y jubilados.

Tenemos entonces que la ecuación para hallar la base imponible (BI), sobre la que se calculará la alícuota, será la siguiente:

AP(por RO) – (SDP+RC+OP) = BI

Sobre este resultado el MEF o la ONP, según el caso, calcularán hasta el 3% para atender todas las obligaciones pecuniarias provenientes de fallos judiciales. Todas.

El nuevo texto del artículo 42.3 de la LPCA no deja lugar a dudas: “(el titular del Pliego) hará de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se obliga a destinar hasta el 3% de la asignación…”.

Luego, todas las sentencias provenientes de procesos contenciosos-administrativos que ordenen a determinada entidad pública el pago de una suma de dinero tendrán que ser satisfechas con ese “hasta el 3%” recaído sobre el remanente de la asignación presupuestaria por fuente de recursos ordinarios que le corresponda en la Ley Anual del Presupuesto para el Sector Público. Es decir, no solo lo que la administración pública destine a la ejecución de fallos judiciales puede fluctuar entre el 0.00001% (o menos) hasta el 3%, de la BI, sino también es evidente que no todas las deudas podrán ser satisfechas en el ejercicio presupuestario siguiente a aquel en que la sentencia quedó firme(16).

IV. PALABRAS FINALES

El incumplimiento de las sentencias en su contra por parte de diversas entidades del Estado vulnera los derechos a la igualdad de las partes, el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva de los particulares. Por otro lado, el Estado dispone de escasos recursos con que satisfacer las necesidades de la población, impulsar actividades y proyectos de desarrollo y atender los gastos ocasionados por el mantenimiento de la Administración Pública.

En nuestra opinión, las medidas adoptadas por el legislativo para el cumplimiento de las resoluciones judiciales contra el Estado son insuficientes. En tanto no se definan los parámetros para identificar a los bienes de dominio público y se programen con el carácter de prioritario los gastos ocasionados en el cumplimiento de las sentencias en la Ley del Presupuesto del Sector Público, persistirá la situación de indefensión que actualmente padecen cientos (o miles) de personas.

Queremos terminar reproduciendo un extracto de la sentencia pronunciada por el Tribunal Constitucional: “De continuar vigente la ley (…) daría lugar a que no exista una seguridad jurídica ya que vano sería accionar contra el Estado, que de ser vencido no se le podría ejecutar la sentencia por existir esta protección a su favor, esto daría lugar para pensar o creer, con fundamento, que la persona que entable demanda al Estado no tiene derecho a una tutela jurisdiccional efectiva; y no habría una igualdad de condiciones, y se presentaría una credibilidad dudosa para el cumplimiento de las sentencias”.

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(*) El presente artículo fue publicado en Actualidad Jurídica Nº 102 de mayo de 2002 de Gaceta Jurídica, en donde podrá encontrar, además, otros artículos de interés.

(1) En la actualidad, el proceso contencioso-administrativo se rige por una ley especial, la LPCA, Ley N° 27584, publicada el 07/12/2001 y vigente desde el 16/04/2002.
(2) Hasta antes de la vigencia de la LPCA, la acción contencioso-administrativa se regulaba por las normas del proceso abreviado del Código Procesal Civil (artículos 540 al 545).
(3) La Comisión fue creada por Resolución Ministerial N° 174-2000-JUS (24/06/2000), y estuvo conformada por los doctores Jorge Danós Ordóñez, Orestes Zegarra Zevallos, Nelly Calderón Navarro, Juan Carlos Morón Urbina, Ricardo Salazar Chávez, Diego Zegarra Valdivia y Juan Francisco Rojas Leo
(4) Recomendamos revisar el Informe Defensorial N° 19: “Incumplimiento de sentencias por parte de la administración estatal”, aprobado por Resolución Defensorial N° 62-98/DP (27/10/98) y la sentencia recaída sobre el Expediente N° 006-96-AI/TC (publicada el 07/03/97) sobre la acción de inconstitucionalidad planteada contra la Ley Nº 26599 (24/04/96), que modificó el artículo 648 del CPC, declarando inembargables los bienes del Estado.
(5) Constitución Política del Perú de 1993
Artículo 73.- Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico.
(6) SILVA SÁNCHEZ, Manuel. “La ejecución de sentencias contencioso-administrativas: Nuevos horizontes”. En: Poder Judicial. N° 41-42. Madrid, 1996.
(7) SILVA SÁNCHEZ, Manuel. Op. cit. Pág. 19.
(8) Excepto las sentencias firmes obtenidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la LPCA, que deben continuar el trámite de su ejecución conforme a las normas procesales con las que se iniciaron (Cuarta Disposición Final).
(9) Dentro del ámbito del Derecho Presupuestario, el Pliego Presupuestario es la entidad del Sector Público a la que se le ha aprobado una asignación presupuestaria en la Ley Anual de Presupuesto, destinada al cumplimiento de las actividades y/o proyectos a su cargo, de acuerdo a los objetivos institucionales determinados para un año fiscal. Son también Pliegos Presupuestarios las Municipalidades Provinciales y Distritales (artículo 7 de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado, Ley N° 27209 del 03/12/99; en adelante LGPE).
Los Pliegos Presupuestarios para el Año Fiscal 2002 están señalados en el Anexo II de la Resolución Directoral N° 003-2002-EF/76.01 (publicada el 17/01/2002), que aprueba los Clasificadores para el Año Fiscal 2002 y Maestro del Clasificador de Ingresos y Financiamiento del Año Fiscal 2002.
(10) El titular del Pliego Presupuestario es el titular de la entidad del sector público a la que se le aprueba una asignación en el presupuesto. Es la más alta autoridad ejecutiva. En materia presupuestal, es responsable de manera solidaria, con el Consejo, el Directorio u Organismo Colegiado con que cuente la entidad, según sea el caso (artículo 6 de la LGPE).
(11) Sin embargo, por aplicación supletoria del CPC, los particulares podrán solicitar que el juez dicte alguna de las medidas preventivas señaladas en los artículos 642 al 673 del CPC.
(12) Sobre la aplicación de esta disposición, nos preguntamos quién asumirá las deudas contraídas por las empresas del Estado ya liquidadas o sometidas a un procedimiento de liquidación (ej.: Banco Agrario, Banco Industrial, Empresa Comercializadora de Alimentos S.A. -ECASA-, Compañía Peruana de Vapores, etc.).
(13) Glosario de Términos del Sistema de Gestión Presupuestaria del Estado, aprobado por Resolución Directoral N° 007-99-EF-76.01, publicado el 23/02/99.
(14) Las Fuentes de Financiamiento para el Año Fiscal 2002 están señaladas en el Anexo N° 05 de la Resolución Directoral N° 003-2002-EF/76.01. Entre otras, se destacan las provenientes del Canon y Sobrecanon, la participación en rentas de aduanas, los recursos directamente recaudados y las donaciones y transferencias.
(15) La deuda pública es el monto de las obligaciones financieras del Estado, derivadas de los empréstitos y de las adquisiciones impagas con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras. Se incluyen las obligaciones contraídas por organismos públicos como el gobierno central, empresas públicas y gobiernos locales (En: “Guía para la Auditoría al Estado de la Deuda Pública” y “Guía del Auditado”, aprobados por Resolución de Contraloría N° 157-99-CG, publicada el 18/12/99).
(16) Situación que además es reconocida por el Presidente de la República, al observar la autógrafa de la Ley N° 27684 mediante oficio N° 030-2002/PR del 13/02/2002, dirigido al Presidente del Congreso. En este documento se señala textualmente: “En conclusión la autógrafa, contiene tres procedimientos que en la práctica SON INEJECUTABLES ya que las deudas del Estado siempre van a superar el 3% de sus recursos asignados (…)”.