Un lamentable final para la larga historia de las obras por administración directa (Ley 31876)

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Qué sorpresa la de esta mañana. Se promulgó la Ley 31876 que regula la ejecución de obras por administración directa. Sí, todos estábamos de acuerdo en regular esta modalidad. Por un lado, la Resolución de Contraloría 195-88-CGR no cumplía la reserva de ley prevista en el artículo 76 de la Constitución (la regla general es que las obras se ejecuten por contrata y las excepciones deben ser reguladas por ley). En este aspecto, es un acierto el haberse emitido, por fin, una norma con rango de ley. Por otro lado, también era necesario limitar la modalidad por tres razones importantes: i) se podía ejecutar megaobras o inversiones de alta complejidad, a pesar de que el municipio o gobierno regional no tenía la mínima capacidad gerencial y operativa para hacerlo, lo que produjo abandonos, aplazamientos, encarecimiento y baja calidad de las obras; ii) la modalidad reporta la mayor cantidad de obras públicas paralizadas a julio de 2023: de 2055 obras paralizadas, 1043 son por AD (55.6%); y, iii) se había pervertido la modalidad con malas prácticas: es la excusa para brindar empleo local a modo de clientelismo político, es una excusa para la adquisición o mantenimiento de maquinaria pesada y es un nicho desbordado de corrupción por la falta de control normativo y supervisión. Si a esto agregamos que, después de la contrata (LCE), es la segunda modalidad más utilizada para ejecutar obras en el Perú, imaginen la dimensión del problema.

Sin embargo, a pesar de enfrentar estos problemas, el mecanismo de administración directa es reconocido a nivel mundial (in house providing, operaciones in house, contracts maison) y su propósito es permitir que las entidades atiendan las necesidades de forma ágil y económica, así como en circunstancias que impidan tener un contratista (concluir obras con avance significativo o por falta de oferta privada). Entonces, atendiendo a ello, este debió ser el enfoque; es decir, sabiendo que no todas las entidades cuentan con la capacidad técnica y operativa para ejecutar cualquier obra, en principio, se debió limitar la modalidad a obras de baja complejidad (construcción de pistas y veredas, espacios recreativos, deportivos, alcantarillado, riego, entre otras). No obstante, la Ley 31876 ha establecido que la administración directa se utilice para inversiones que no superen las 50 UIT o S/ 247,000.00 soles (2023). En otras palabras, con ese límite, sumado a la rigidez del procedimiento que se ha creado para aprobar su ejecución, mejor hubiese sido que el Congreso le diga adiós directamente al uso de la modalidad, sin eufemismos (o prohibirla con un solo artículo) y evitar emitir esta ley que difícilmente será aplicable.

La Contraloría General de la República ha sido un actor importante en la creación de esta ley porque viene buscando que se emita una ley que regule las obras por administración directa desde el 2016. El primer proyecto de ley de la CGR fue el 31/2016-CG y establecía el tope del monto de una Licitación Pública (en ese momento S/ 1.8 millones) y en el segundo proyecto de ley 875-2021, que hoy ha sido promulgado como ley, el tope que propuso fue de 50 UIT.

El primer proyecto de ley fue aprobado por el Congreso y observado en el periodo de Vizcarra para luego ser archivado. El segundo proyecto fue aprobado por el Congreso y, aunque fue observado en el periodo de Castillo, este año ha sido aprobado por la Comisión de Economía del Congreso para ser promulgado por insistencia, lo que ha sucedido finalmente hoy.

Sin embargo, en esta historia, llama la atención que el Contralor haya criticado su propio Proyecto de ley N° 875-2021 (ahora convertido en ley), señalando en una reciente entrevista al Diario Gestión (29.08.2023) que dicho proyecto tiene un error material que corregir y que su propuesta fue prever un tope de 1000 UIT para obras por administración directa. Esto no es exacto porque su propuesta siempre fue el tope de 50 UIT. Si la CGR considera que su proyecto de ley no estaba bien planteado, debió hacer las correcciones del caso.

Impertinencia del Congreso.

El Proyecto de ley N° 875-2021 fue presentado por la CGR al Congreso el 1.12.2021 y justo en el contexto actual, en el cual se vienen emitiendo normas para simplificar los procedimientos de selección (Ley 31728) y reactivar la economía o emitiéndose normas para contener la desgracia que tendríamos por efecto del Fenómeno de El Niño, al Congreso se le ocurre limitar un mecanismo para la ejecución de obras. ¿Acaso era urgente emitir esta norma que impedirá, sobre todo, a municipios que ejecuten obras para atender esta emergencia climática apremiante?, ¿por qué, justo en este contexto, se elimina un mecanismo que, bien o mal, es útil para atender la emergencia? Hay prioridades que, lamentablemente, el Congreso no ha tomado en cuenta y no sé si esto sea una novedad. Inclusive, un cambio tan importante necesitaba la vacatio legis o periodo para que las entidades se adapten a la nueva regulación. No me imagino la cantidad de expedientes técnicos, más aún si son para atender la emergencia, que vienen siendo formulados para ser ejecutados por administración directa y ahora tendrán que modificarse para cumplir la ley.

Sin lugar a duda, era necesario emitir una ley que regule la ejecución de obras por administración directa. La modalidad reporta muchos problemas estructurales, pero no debió limitarse totalmente el mecanismo, sino adecuarlo a que se utilice para obras de baja complejidad, situaciones excepcionales para dar continuidad a estas o donde no exista oferta privada. Ninguno de estos objetivos persigue la Ley 31728. Lo único que se ha buscado es limitarla a su mínima expresión y hacerla inútil como mecanismo de inversión pública.

No queda duda que la CGR ha identificado bien a lo largo de los años los problemas de esta modalidad, sí, pero ha fallado, junto con el Congreso, en enfocarse en mejorar la regulación y han ido por lo más sencillo: sin el debido análisis técnico, optaron por eliminar el mecanismo de ejecución de obras por administración directa. Porque no cabe duda que en la práctica será eso: una prohibición para ejecutar obras por administración directa.


La resocialización penal en la era del internet: entre el tratamiento de datos personales y el derecho al olvido.

La resocialización penal en la era del internet: entre el tratamiento de datos personales y el derecho al olvido.

Antonio Eslava

¿Merece protección jurídica el ciudadano rehabilitado que pretende eliminar de Internet la información que lo vincule con un delito y una pena que ha cumplido y que le impide reintegrarse en la sociedad? Partiendo de un análisis de los derechos fundamentales y casuística comparada, el autor considera que los ciudadanos rehabilitados también deben contar con la garantía de que el Estado no limite el reconocimiento del derecho al olvido y, por ende, permita eliminar los antecedentes del delito publicados en Internet, en amparo del principio de resocialización y de la obligación estatal de restablecer en todos sus derechos al ciudadano que ha cumplido una pena.

A continuación, dejo el enlace web para visualizar el artículo completo que escribí y publicó Gaceta Constitucional, respecto a la resocialización de los penados y el derecho al olvido.

CLIC EN EL ENLACE: La resocialización penal en la era del internet. Entre el tratamiento de datos personales y el derecho al olvido.


Adiós Hugo, maestro y amigo entrañable.

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Solo gritándolo quizá pueda afrontar este dolor. Hugo Aldave ha muerto. Mientras más lo lamento, más cuestiono que esto sea cierto. Esta partida, mi íntimo amigo y maestro, será una tragedia difícil de entender y sobrellevar.

A Hugo y a mí nos unió un libro. Uno que le obsequié en agradecimiento por participar como panelista en un evento de protección de derechos laborales del sector agrícola de Trujillo, hace por lo menos diez años. Todos los expositores estuvieron advertidos que el evento sería un ocho de octubre, feriado, porque era el único día en que los obreros podían dejar las chacras y asistir al auditorio sin levantar sospechas del empresariado. Sin embargo, ese día, mientras a otros laureados laboralistas no les importó incumplir su palabra, Hugo llegó puntual y lo vi por primera vez poniendo en tierra firme su entendimiento de la obra de Gonzáles Prada, explicando que la filosofía y el derecho están, sobre todo, para sumar condiciones por aquellos que quieren encontrar un lugar más justo. Al terminar ese evento, quedé deslumbrado. Intercambiamos números de teléfono y le rendí honores por la forma heterodoxa de abordar los problemas, su originalidad e inteligencia. “Uno sigue las tendencias cuando no ve opciones”, me dijo, para pedirme que no me deje llevar por las corrientes y teorías del desarrollo que se publican en el periódico.

Un año después Hugo ingresó a mi aula de la Universidad para dictarnos historia del derecho y, unos ciclos después, filosofia del derecho. Esa era su pasión. Se sentaba en hombros de sabios a abordar díalógicamente los fenómenos jurídicos, los debates ético contemporáneos, las teorías de la hermenéutica o de proporcionalidad, reivindicando siempre el falsacionismo de Popper para dejar claro que nunca nada está dicho. Todo eso con la autoridad de un intelectual y lector comprometido, con la galantería que acompañaba a sus formas dentro y fuera del aula y un uso fino de ese lenguaje que amó tanto y rindió honores con su apasionado gusto por la literatura. No puede ser mi amigo quien no ha leído a Cortazar, me decía como amenaza.

Fue en ese momento, deslumbrado por el maestro, después de tres años, que tomé conciencia de estar en una universidad. Entonces dejé de pelearme por lo que dijo o quiso decir el inciso o el artículo del código y dispuse ese tiempo al estudio de humanidades y literatura, donde me sentí más cómodo. En su clase me tocó abordar la muerte de Sócrates y, luego de exponer, con el ceño fruncido, Hugo me brindó un aplauso. Al final del ciclo, me exoneró del examen y empezó a detenerse cada vez más seguido en los pasillos para hablarme de filosofía. Empezamos a forjar una amistad que dejó pronto de ser académica para convertirse en fraternal. Ribeyro y la higuerilla que crece en los acantilados marcó una feliz coincidencia, pues querer ambos con devoción al flaco nos puso al descubierto, sin caretas y con melancolía. Entonces nos juntamos más. Fue mi asesor de tesis, con la cual no sólo me gradué, sino que obtuvimos un premio de investigación en Lima. Me dijo en esa ocasión que aprendí a darle valor didáctico a la soledad.

He compartido estos años con Hugo y ha sido un amigo excepcional. Celebraba cada paso en mi carrera con el entusiasmo e intensidad de un familiar. Él, misteriosamente, me conoció en lo más profundo sin que le diga expresamente tantas preocupaciones, y supo poner los reflectores en mi camino cuidando de no decirme la verdad de la vida para que yo mismo la descubriera. Siempre tuvo elogios, cariño y un lugar en su mesa para compartir. Hace dos años, teniendo que regresar a trabajar a Lima, me dijo: eres para mi un hermano menor y nos despedimos con un beso en la mejilla.

Escribo esta parte y no puedo contener las lágrimas. Lágrimas que en la intimidad de nuestras reuniones estuvieron presentes por la emoción que nos causaba contar la anécdota trágica de algún extraño, leer un poema de Chirinos o escuchar a nuestros Panchos queridos con su Poquita fe. Hace un mes celebramos la vida escuchando pasos dobles, boleros, declamando, riendo, soñando, festejando las virtudes de Mauricio, dándole la bienvenida a Augusto, disfrutando el ser abuelo a través de tu querida hija Alejandra y evocando ese sublime cariño y admiración que le tenías a Areté. Pero cierro esta única manera que tengo de sacar mi tristeza y abatimiento, recordando, en tus palabras, que una tarde me dijiste que lo que el destino no te da, tu mismo tienes que fundar. Entonces salí de tu casa y decidí regresar a mi familia y hacer un hogar. No era cosa menor. Y en otra ocasión busqué nuevamente ese ser racional para que me ayude a entender la vida. Me abrazaste y dijiste que la filosofía no alcanzaba para lo que me sucedía, que quedaba corta, y extrañamente pediste que deposite mi fe en Dios. Lo hice con determinación y me sentí renovado, aunque hoy me toque cuestionar ante ese mismo Dios tu temprana partida. Entrañable maestro y amigo, siempre hay que cultivar la gratitud, como me decías.

Te agradezco por tenerme, inmerecidamente, entre tus ex alumnos, a los que nos has querido tanto, con Carlos Andrés, Osvaldo y Luis Alejandro. Te agradezco por cultivarme y hacer posible que siga entregado, con mis defectos, a la búsqueda de alguna virtud. Así como me llamabas preocupado para decirme que orabas por mí, demostrándome tu afecto sincero, hoy me toca hacer lo mismo y orar por el descanso de tu alma, pidiendo fe y mucha fortaleza para tu hogar.

La vida será más difícil sin ti.


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