Month: mayo 2013

EXP. N.º 00655-2010-PHC/TC

LIMA

ALBERTO QUIMPER

HERRERA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 27 días del mes de octubre de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos, Vergara Gotelli, Calle Hayen, Eto Cruz, Álvarez Miranda y Urviola Hani, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Beaumont Callirgos, Vergara Gotelli y Álvarez Miranda, que se agregan.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Carmen Luisa Castro Barrera de Químper contra la sentencia de la Quinta Sala Especializada en lo Penal para Procesos con Reos Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 730, su fecha 12 de enero de 2010, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 25 de junio de 2009 doña Carmen Luisa Castro Barrera de Químper interpone demanda de hábeas corpus a favor de don Alberto Químper Herrera, contra el Tercer Juzgado Penal Especial de Lima, a cargo del Juez Jorge Octavio Barreto Herrera, solicitando que se declare nulo el auto de apertura de instrucción de fecha 21 de octubre de 2008, emitido en el Exp. N.º 107-2008, y que en consecuencia se ordene que se dicte un auto denegatorio de instrucción. Alega que el auto de apertura cuestionado viola el derecho al debido proceso del beneficiario, debido a que la calificación de los ilícitos penales que se le atribuyen se fundamenta en pruebas obtenidas con afectación de su derecho al secreto y a la inviolabilidad de las comunicaciones.

Señala que con fecha 5 de octubre de 2008, el programa televisivo “Cuarto Poder” difundió cuatro audios ex-profesamente editados y que días después el diario “La República” también presentó nueve audios ex-profesamente editados y obtenidos con vulneración del derecho al secreto y a la inviolabilidad de las comunicaciones, por cuanto son conversaciones interceptadas del favorecido que han sido arbitrariamente reproducidas, editadas y descontextualizadas, razón por la cual no pueden servir de sustento probatorio del auto de apertura cuestionado.

Por último refiere que en el proceso penal que se le sigue a don Elías Manuel Ponce Feijoo y otros, el beneficiario ha sido admitido como parte civil, por cuanto había sido objeto de interceptaciones telefónicas.

El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Poder Judicial contesta la demanda expresando que el auto de apertura cuestionado ha sido emitido sin

contravención de algún derecho constitucional del beneficiario, por cuanto el juez emplazado ha valorado las pruebas al momento de dictarlo. Añade que en el proceso penal que se le sigue al beneficiario puede cuestionarse la razonabilidad de los elementos de prueba que sustentan el auto de apertura cuestionado.

Realizada la investigación sumaria el juez emplazado manifiesta que la causa seguida en contra del beneficiario es compleja y se encuentra en estado de investigación. Asimismo señala que las resoluciones judiciales que ha emitido han respetado los derechos fundamentales del beneficiario.

El Quincuagésimo Segundo Juzgado Especializado en lo Penal de Lima, con fecha 21 de septiembre de 2009, declaró infundada la demanda por considerar que lo que en puridad se pretende es que el juez de hábeas corpus se arrogue las facultades reservadas al juez ordinario y proceda al reexamen o revaloración de los elementos probatorios que sirvieron de base para el dictado del auto de apertura de instrucción.

La Sala revisora, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda por el mismo fundamento.

FUNDAMENTOS

1.§ Delimitación de la pretensión y de la materia controvertida

1. La demanda tiene por objeto que se declare la nulidad del auto de apertura de instrucción, de fecha 21 de octubre de 2008, emitido por el juzgado emplazado en el Exp. N.º 107-2008, en virtud del cual se resolvió abrir instrucción en contra del beneficiario como presunto autor de los delitos de patrocinio ilegal, de cohecho pasivo propio y de tráfico de influencias, y como presunto cómplice primario del delito de negociación incompatible.

Se alega que el auto de apertura cuestionado afecta los derechos al secreto y a la inviolabilidad de las comunicaciones y al debido proceso del beneficiario, en conexión con su derecho a la libertad individual, por cuanto las pruebas de cargo que sustentan el auto de apertura de instrucción son pruebas prohibidas, toda vez que son producto de interceptaciones telefónicas.

En dicha línea argumentativa, también se pretende que se le ordene al juez emplazado que en el Exp. N.º 107-2008 dicte a favor del beneficiario un auto denegatorio de instrucción, debido a que no existen pruebas lícitas que sustenten la instrucción que se le sigue.

2. Delimitadas las pretensiones y los alegatos que sustentan la demanda, este Tribunal considera necesario pronunciarse sobre algunas cuestiones que plantea la denominada prueba prohibida en el proceso penal, también conocida en la doctrina como prueba ilícita o prueba inconstitucional. Para ello, se habrán de responder las siguientes interrogantes ¿cuál es la naturaleza jurídica de la prueba prohibida?; ¿la prueba prohibida es un derecho constitucional explícito, un derecho constitucional no enumerado o es el contenido implícito de un derecho constitucional?; y ¿qué efectos genera la prueba prohibida en el proceso penal?

A continuación de ello se analizará el contenido del derecho al secreto y a la inviolabilidad de las comunicaciones, así como sus límites, debido a que en la demanda se alega que se habría producido la presunta vulneración de este derecho.

2.§ Naturaleza jurídica de la prueba prohibida

3. En la dogmática y jurisprudencia constitucional comparada no existe consenso para determinar cuál es la naturaleza jurídica de la prueba prohibida. Así, existen posiciones que consideran a la prueba prohibida como una garantía objetiva del debido proceso penal que es absoluta y que resulta aplicable a cualquier clase de procedimiento o proceso.

Como muestra de que en algunos ordenamientos constitucionales la prueba prohibida es considerada como una garantía objetiva del debido proceso penal, puede citarse a la fracción IX, del inciso a, del artículo 20º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo texto dispone que el proceso penal se regirá, entre otros, por el principio de que “[c]ualquier prueba obtenida con violación de derechos fundamentales será nula”.

4. De otra parte, existen otras posiciones que predican que la prueba prohibida es un auténtico derecho fundamental que garantiza que el medio probatorio prohibido no sea admitido, ni actuado o valorado en el proceso penal como prueba de cargo, pero que, como todo derecho fundamental, admite limitaciones en su ejercicio.

En sentido contrario, corresponde destacar que en alguna oportunidad el Tribunal Constitucional español consideró que la prueba prohibida no era un auténtico derecho constitucional. Así, en el Auto 289/1984, del 16 de mayo de 1984, se destacó que el principio de prohibición de utilizar los medios de prueba ilícitamente obtenidos “no se apoya en ninguna norma de derecho positivo ni de la Constitución, ya que no existen disposiciones legales en qué apoyar tal principio y doctrina”.

5. También se ha considerado que la prueba prohibida es un límite al ejercicio del derecho fundamental a la prueba. En este sentido, en la STC 06712-2005-PHC/TC, este Tribunal precisó, entre otras cosas, que el medio probatorio debe ser lícito, es decir, que no “pueden admitirse medios probatorios obtenidos en contravención del ordenamiento jurídico”, pues se trata de “supuestos de prueba prohibida”.

En sentido similar, en la RTC 02333-2004-HC/TC este Tribunal destacó que “el derecho a la prueba se encuentra sujeto a determinados principios, como que su ejercicio se realice de conformidad con los valores de pertinencia, utilidad, oportunidad y licitud. Ellos constituyen principios de la actividad probatoria y, al mismo tiempo, límites a su ejercicio, derivados de la propia naturaleza del derecho”.

6. Desde otra perspectiva, la jurisprudencia norteamericana considera que la regla de la exclusión (exclusionary rule) de la prueba obtenida con violación de derechos fundamentales tiene como funciones esenciales el efecto disuasorio (deterrence effect) frente a las conductas de los oficiales de la Policía que vulneren algún derecho fundamental para obtener material probatorio y la integridad judicial (judicial integrity). En buena cuenta, en la jurisprudencia norteamericana la regla de la exclusión del material probatorio obtenido ilícitamente no constituye un auténtico derecho fundamental, sino que presenta una función disciplinaria en la medida que busca prevenir y evitar las conductas policiales ilícitas.

En este sentido la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, en la sentencia del Caso United States v. Janis, 428 U.S. 433 (1976), declaró que “la regla por la que se excluye la prueba obtenida en violación de la IV Enmienda tiende a garantizar los derechos generalmente reconocidos en dicha enmienda a través de un efecto disuasorio (de la violación misma) y no tanto como expresión de un derecho constitucional subjetivo de la parte agraviada”.

7. En resumen, en la dogmática y jurisprudencia constitucional comparada resulta variable la naturaleza jurídica que se le pretende atribuir a la prueba prohibida. No obstante ello, en consideración de este Tribunal la prueba prohibida es un derecho fundamental que no se encuentra expresamente contemplado en la Constitución, que garantiza a todas las personas que el medio probatorio obtenido con vulneración de algún derecho fundamental sea excluida en cualquier clase de procedimiento o proceso para decidir la situación jurídica de una persona, o que prohíbe que este tipo de prueba sea utilizada o valorada para decidir la situación jurídica de una persona. En este sentido, debe destacarse que la admisibilidad del medio probatorio en cualquier clase de procedimiento o proceso no se encuentra únicamente supeditaba a su utilidad y pertinencia, sino también a su licitud.

2.1.§ El fundamento de la prueba prohibida

8. Con relación al fundamento que garantiza la inadmisión, inutilización o exclusión de la prueba prohibida en cualquier clase de procedimiento o proceso para decidir la situación jurídica de una persona, este Tribunal considera pertinente enfatizar que también en la dogmática constitucional comparada no existe consenso para concluir que el derecho a la inadmisión, inutilización o exclusión de la prueba prohibida tiene un único fundamento.

9. Así, existen posiciones que consideran que la inutilización de la prueba prohibida encuentra sustento en el contenido del derecho-principio a la presunción de inocencia reconocido en el artículo 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que a decir de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “exige que una persona no pueda ser condenada mientras no exista prueba plena de su responsabilidad penal. Si obra contra ella prueba incompleta o insuficiente, no es procedente condenarla, sino absolverla” [Caso Cantoral Benavides, sentencia del 18 de agosto de 2000, párr. 120].

En este sentido, se destaca que la presunción de inocencia como primera garantía del proceso penal exige no sólo que exista una mínima actividad probatoria de cargo, sino también que la obtención de las fuentes de prueba se produzca sin la violación de algún derecho fundamental.

10. De otra parte, se considera que el fundamento de la inadmisión, inutilización o exclusión de la prueba prohibida para decidir la situación jurídica de una persona, se encuentra contenido en el derecho a la tutela procesal efectiva (debido proceso) o en las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos fundamentales previstas en el artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

11. En sentido similar, se pone de relieve que el fundamento de la exclusión de la prueba prohibida descansa en el derecho a la vida privada reconocido en el artículo 11º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que prohíbe toda injerencia arbitraria o abusiva en la vida privada de las personas, enunciando diversos ámbitos de la misma, como la vida privada de sus familias, sus domicilios o su correspondencia. Como complemento de lo dicho, también se ha señalado que el fundamento de la prueba prohibida se encuentra en el derecho al secreto y a la inviolabilidad de las comunicaciones.

12. Proponiendo una concepción amplia sobre la fundamentación de este derecho, el Tribunal Constitucional español en la STC 50/2000, del 28 de febrero de 2000, ha

destacado que “la interdicción de la admisión de la prueba prohibida por vulneración de derechos fundamentales deriva directamente de la Constitución, por la colisión que ello entrañaría con el derecho a un proceso con todas las garantías y a la igualdad de las partes”, y se basa asimismo “en la posición preferente de los derechos fundamentales en el ordenamiento y de su afirmada condición de inviolables”.

2.2.§ La prueba prohibida en la Constitución

13. Nuestra Constitución prevé pruebas expresamente prohibidas. Así, conforme al inciso 10), del artículo 2° de la Constitución, no tienen efecto legal los documentos privados que han sido abiertos, incautados, interceptados o intervenidos sin la existencia de un mandato judicial debidamente motivado.

En sentido similar, el literal h del inciso 24) del artículo 2° de la Constitución reconoce que carecen de valor las declaraciones obtenidas por: a) la violencia moral, psíquica o física; b) la tortura, y c) los tratos humillantes o denigrantes.

14. En el ámbito del proceso penal, la prueba prohibida se encuentra expresamente reconocida en el artículo 159º del Nuevo Código Procesal Penal, cuyo texto dispone que “[e]l Juez no podrá utilizar, directa o indirectamente, las fuentes o medios de prueba obtenidos con vulneración del contenido esencial de los derechos fundamentales de la persona”.

15. De este modo, en nuestro ordenamiento jurídico una prueba será considerada prohibida cuando se obtenga mediante la violación directa o indirecta de algún derecho fundamental, mas no de los derechos de rango legal o infralegal.

2.3.§ Los efectos de la prueba prohibida

16. En el ámbito del proceso penal la consecuencia de la prueba prohibida se encuentra reconocida en el artículo 159º del Nuevo Código Procesal Penal, al señalar que “[e]l Juez no podrá utilizar, directa o indirectamente, las fuentes o medios de prueba obtenidos con vulneración del contenido esencial de los derechos fundamentales de la persona”.

Como puede advertirse, el Nuevo Código Procesal Penal plantea la prohibición de que el juez pueda utilizar determinados medios de prueba que se hubieran obtenido mediante la violación de los derechos fundamentales.

17. En el ámbito constitucional, en la STC 02333-2004-HC/TC este Tribunal destacó que el literal h del inciso 24) del artículo 2° de la Constitución prescribe que “el derecho a que se establezca la invalidez de las declaraciones obtenidas mediante el uso de la violencia en sentido lato” tiene “como fin enervar el valor jurídico de aquellas revelaciones o exposiciones alcanzadas mediante cualesquiera de las formas de agresión anteriormente señaladas”.

3.§ Interceptación y grabación de las conversaciones telefónicas

18. La Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del Caso Escher y otros vs. Brasil, del 6 de julio de 2009, ha precisado que el derecho a la vida privada previsto en el artículo 11° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos protege “las conversaciones realizadas a través de las líneas telefónicas instaladas en las residencias particulares o en las oficinas, sea su contenido relacionado con asuntos privados del interlocutor, sea con el negocio o actividad profesional que desarrolla”.

De ese modo, el derecho a la vida privada tutela “a las conversaciones telefónicas independientemente de su contenido e incluso puede comprender tanto las operaciones técnicas dirigidas a registrar ese contenido, mediante su grabación y escucha, como cualquier otro elemento del proceso comunicativo mismo, por ejemplo, el destino de las llamadas que salen o el origen de las que ingresan, la identidad de los interlocutores, la frecuencia, hora y duración de las llamadas, aspectos que pueden ser constatados sin necesidad de registrar el contenido de la llamada mediante la grabación de las conversaciones”.

En definitiva la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha enfatizado que “la protección a la vida privada se concreta en el derecho a que sujetos distintos de los interlocutores no conozcan ilícitamente el contenido de las conversaciones telefónicas o de otros aspectos, como los ya mencionados, propios del proceso de comunicación”.

19. Como todo derecho fundamental, la vida privada no es un derecho absoluto, por lo que puede ser restringido siempre que las injerencias no sean abusivas o arbitrarias; esto es, que tales injerencias deben encontrarse previstas en la ley, perseguir un fin legítimo y ser idóneas, necesarias y proporcionales en una sociedad democrática (artículo 11.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Semejante situación sucede con el derecho al secreto y a la inviolabilidad de las comunicaciones.

En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del Caso Escher y otros vs. Brasil precisó que la interceptación telefónica, al representar una seria interferencia en la vida privada, para que sea legitima “debe estar fundada en la ley, que debe ser precisa e indicar reglas claras y detalladas sobre la materia, tales como las circunstancias en que dicha medida puede ser adoptada; las personas autorizadas a solicitarla, a ordenarla y a llevarla a cabo; el procedimiento a seguir, entre otros elementos”.

20. Pues bien, en el presente caso se advierte que las conversaciones telefónicas del beneficiario que sirven de fundamento al auto de apertura que se cuestiona no fueron interceptadas por agentes del Estado, por lo que la injerencia arbitraria en su vida privada no le es imputable al juez demandado, ni al fiscal que interpuso la denuncia. En este sentido debe destacarse que las conversaciones telefónicas del beneficiario no constituían información pública, por lo que su divulgación a través de los medios de prensa sin la autorización del beneficiario se tornó inconstitucional.

Por esta razón este Tribunal considera que el Estado debe investigar, juzgar y, en su caso, sancionar a los responsables de la violación del derecho a la vida privada del beneficiario, consistente en la interceptación y divulgación de sus conversaciones telefónicas, así como la entrega de las conversaciones telefónicas a los medios de comunicación. Asimismo debe precisarse que la divulgación de las grabaciones telefónicas requiere de la autorización de sus interlocutores para que se legítima.

21. Para evaluar la incidencia de las pruebas prohibidas en la situación jurídica del beneficiario, este Tribunal considera necesario examinar en abstracto el conjunto del proceso penal a fin de verificar la afectación del derecho al debido proceso, y si la decisión sobre la situación jurídica del demandante se fundamenta, o no, en pruebas prohibidas. Como el proceso penal aún no ha concluido, la presente demanda ha sido presentada en forma prematura, por lo que deviene en improcedente.

Debe destacarse que el criterio del análisis global para evaluar la relación entre prueba prohibida y debido proceso penal también es utilizado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Así, en la sentencia del Caso Schenk vs. Suiza, del 12 de julio de 1988, se precisó que no se puede “excluir en principio y en abstracto que se admita una prueba conseguida ilegalmente” porque sólo “le corresponde averiguar si el proceso” considerado “en su conjunto fue un proceso justo”.

22. Finalmente ante la práctica de públicas difusiones de conversaciones interceptadas, este Tribunal debe recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del Caso Escher y otros vs. Brasil, ha enfatizado que:

a. Cuando las conversaciones telefónicas son de carácter privado y no constituyen información pública, su divulgación requiere de la autorización de los interlocutores, caso contrario, su divulgación se torna ilegítima [párrs. 129 y147].

b. La divulgación de cintas grabadas sin la autorización de los interlocutores configura una violación del derecho a la honra y a la dignidad de toda persona, en el cual se incluye su privacidad, según el artículo 11° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, leído en conjunto con los artículos 30 y 32.2 del mismo instrumento [párr. 147].

c. La divulgación de conversaciones telefónicas que se encuentran bajo secreto de justicia por agentes del Estado implica una injerencia en la vida privada, la honra y la reputación de los interlocutores [párr. 158].

23. En concordancia con ello, debe recordarse que el inciso 10) del artículo 2º de la Constitución dispone que las “comunicaciones, telecomunicaciones o sus instrumentos sólo pueden ser abiertos, incautados, interceptados o intervenidos por mandamiento motivado del juez, con las garantías previstas en la ley”.

Por esta razón, los medios de comunicación social se encuentran prohibidos de divulgar o difundir interceptaciones y grabaciones de conversaciones telefónicas, salvo que exista la autorización de los interlocutores grabados para que sea conocida por terceros o un mandamiento judicial motivado que permita su difusión por ser de interés público, bajo responsabilidad de ser denunciados penalmente.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MESÍA RAMÍREZ

BEAUMONT CALLIRGOS

VERGARA GOTELLI

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

ÁLVAREZ MIRANDA

URVIOLA HANI

EXP. N.º 00655-2010-PHC/TC

LIMA

ALBERTO QUIMPER

HERRERA

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO BEAUMONT CALLIRGOS

Con el debido respeto por las consideraciones expresadas por mis colegas, si bien coincido con ellos en el fallo del presente caso, no suscribo los fundamentos 20 y segundo párrafo del fundamento 23.

En cuanto al fundamento 20, cabe destacar que en un proceso constitucional como el de habeas corpus, el respectivo juzgador se limita a apreciar los elementos de prueba específicos sobre hechos concretos que obran en el expediente constitucional, de modo que corresponderá al juzgador penal verificar en definitiva, en el caso de Alberto Quimper Herrera, cuáles son los hechos definitivamente probados así como las respectivas afectaciones a bienes jurídicos protegidos por el Derecho Penal.

En cuanto al segundo párrafo del fundamento 23, estimo que si bien existen límites a los derechos fundamentales a la libertad de expresión y libertad de información que ejercen los medios de comunicación, pues no pueden vulnerar derechos fundamentales de otras personas, también considero que no resulta pertinente lo expresado en dicho párrafo, pues en mi concepto, el Derecho Penal constituye el último mecanismo que debe utilizar el Estado para impedir que se manifiesten conductas nocivas para la sociedad, siendo por el contrario, que antes de invocarse la utilización del Derecho Penal, debe exhortarse a la materialización del autocontrol de los medios de comunicación o el control por órganos privados que asocien a tales medios, de modo que sólo ante la inacción o deficiente control de tales mecanismos se acuda a los respectivos órganos jurisdiccionales. La libertad de expresión constituye uno de los principales baluartes de la democracia y la defensa de los derechos de las personas, por lo que todos tenemos la obligación de promoverla, defenderla, criticarla constructivamente y siempre preservarla en cada caso concreto.

S.

BEAUMONT CALLIRGOS

EXP. N.º 00655-2010-PHC/TC

LIMA

ALBERTO QUIMPER

HERRERA

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI

Emito el presente fundamento de voto por las siguientes consideraciones:

1. El recurrente interpone demanda de hábeas corpus contra el Juez del Tercer Juzgado Penal Especial de Lima, señor Jorge Octavio Barreto Herrera, con la finalidad de que se declare la nulidad del auto de apertura de instrucción de fecha 21 de octubre de 2008, debiéndose en consecuencia disponer se dicte un auto denegatorio de instrucción, puesto que se está afectando el derecho al debido proceso debido a que la calificación de los ilícitos penales que se le atribuyen se fundamenta en pruebas obtenidas con afectación al secreto y a la inviolabilidad de las comunicaciones.

Señala que en el programa televisivo “Cuarto Poder” se difundió audios ex profesamente editados y que días después el diario “La República” también presentó nueve audios editados y obtenidos con afectación del secreto y a la inviolabilidad de las comunicaciones, por cuanto son comunicaciones interceptadas que han sido arbitrariamente reproducidas, editadas y descontextualizadas, razón por la que no puede servir de sustento probatorio del auto de apertura cuestionado. Es así que se solicita que el juez emplazado emita un auto denegatorio de instrucción, debido a que no existen pruebas licitas que sustenten la instrucción que se le sigue.

2. Se entiende claramente que el cuestionamiento del recurrente está circunscrito a que se anule el auto de apertura de instrucción bajo la argumentación de que los delitos por los que se iniciaba el proceso se encontraban sustentados en pruebas que han sido obtenidas ilícitamente, lo que anula cualquier imputación en su contra.

3. El Tribunal Constitucional en la STC N.° 2365-2002-HC/TC ha señalado que atendiendo al objeto de dicho proceso, dejar sin efecto el auto de apertura de instrucción constituye “pretensión imposible de satisfacer mediante esta acción de garantía, toda vez que ésta no se puede instrumentalizar con el objeto de impedir que se realicen las investigaciones judiciales derivadas del auto de apertura de instrucción… el Tribunal Constitucional considera que cualquier anormalidad o irregularidad que pueda presentar el auto cuestionado deberá remediarse mediante el ejercicio de los recursos que la ley procesal penal prevé, y no vía este proceso que tiene como finalidad proteger la libertad individual y los derechos conexos con ella”. En síntesis, el Tribunal Constitucional tras reproducir parte del texto del artículo 77.° del Código de Procedimientos Penales ha dicho que no es instancia revisora para dilucidar si los fundamentos que sustentan el auto de apertura de instrucción son suficientes o si en el proceso penal se cumple con las exigencias de la ley, dejando en claro que dicha reclamación deberá ser formulada al interior del proceso penal en trámite pues es prerrogativa de la judicatura ordinaria resolver dichas controversias.

4. El Código Procesal Constitucional, Ley 28237, en el Artículo 4º, segundo párrafo, prevé la revisión de una resolución judicial vía proceso de hábeas corpus siempre que se cumplan 2 presupuestos: 1) que se trate de una resolución judicial firme y 2) que la vulneración a la libertad individual y a la tutela procesal efectiva sea de forma manifiesta.

5. Consecuentemente, para legitimar el ingreso del Tribunal Constitucional a la revisión de una resolución judicial que en este caso constituye la expresión misma de la autonomía del Juez y la independencia del Poder Judicial, debe acreditarse fehacientemente el cumplimiento de dichos presupuestos, caso contrario estaremos convirtiendo a este Supremo Tribunal en una suprainstancia capaz de revisar todos los autos de apertura de instrucción evacuados por la jurisdicción ordinaria a nivel nacional, y también todos los autos que en la calificación de demandas civiles las admita a trámite.

6. Es así que en reiteradas oportunidades he manifestado mi rechazo ante demandas de hábeas corpus que cuestionan el auto de apertura de instrucción –resolución que abre recién el proceso– bajo el argumento de una indebida o deficiente motivación, puesto que el auto de apertura, en puridad, no está vinculado directamente con la medida cautelar de naturaleza personal que se dicta al interior de dicha resolución, medida contra la que la ley procesal permite la apelación, situación que imposibilita a este Colegiado a pronunciarse sobre dicho cuestionamiento en atención a su falta de incidencia negativa al derecho a la libertad individual y derechos conexos. Debe precisarse que el mandato de detención provisorio se emite en función a otros presupuestos procesales, señalando al efecto el Artículo 135° del Código Procesal Penal, taxativamente, los requisitos mínimos que deben concurrir para su procedencia, que no son los mismos que los exigidos para el auto que abre instrucción establecidos en el Artículo 77º del Código de Procedimientos Penales.

7. En consecuencia, la medida coercitiva de naturaleza personal sí incide directamente sobre la libertad personal; empero, contra esta medida existen medios impugnatorios previstos en la ley procesal penal que tendrían que agotarse para obtener la firmeza de la resolución en lo referente a la detención preventiva u otras limitaciones a la libertad personal. Por otro lado, si se denuncia que el juez ordinario, abusando de sus facultades, abre instrucción contra determinada persona cometiendo con ello una arbitrariedad manifiesta, se estaría acusando la violación del debido proceso para lo que resultaría vía idónea la del amparo reparador y no la del hábeas corpus.

8. Asimismo, tampoco puede permitirse que los actores de la justicia penal ordinaria pretendan el análisis constitucional mediante el hábeas corpus de toda resolución judicial que no resulte conveniente a sus intereses, pues como hemos reiterado el hábeas corpus contra resoluciones judiciales sólo habilita de manera excepcional la vía constitucional cuando la resolución judicial que se cuestiona incide de manera directa y negativa en el derecho a la libertad personal.

9. Por las precedentes consideraciones no encuentro capacidad en el Tribunal Constitucional para ingresar al proceso penal de su referencia y convertirse, de motu propio, en el ultra revisor de lo determinado por el Juez competente, pues ello significaría abrir las puertas a muchos miles de imputados que vendrían al Tribunal con iguales impugnaciones cada vez que un juzgado penal dé trámite a la denuncia del Fiscal abriendo el correspondiente proceso.

10. En consecuencia, la demanda debe ser declarada improcedente por cuanto el auto de apertura de instrucción (así como los autos ampliatorios de la instrucción) no constituye la resolución judicial firme que vulnere manifiestamente la libertad individual, esto es, que no constituye el pronunciamiento judicial firme que incida de manera negativa y directa en el derecho a la libertad personal, habilitando de ese modo su examen constitucional vía el proceso de hábeas corpus.

11. No obstante lo expuesto considero necesario señalar que no me encuentro de acuerdo con lo expresado en la resolución en mayoría (fundamento 7 de la resolución puesta a mi vista), en la parte que señala que la prueba prohibida es un derecho fundamental que “garantiza a todas las personas que el medio probatorio obtenido con vulneración de algún derecho fundamental sea excluida en cualquier clase de procedimiento o proceso para decidir la situación jurídica de una persona, o prohíbe que este tipo de prueba sea utilizada o valorada para decidir la situación jurídica de una persona.”

12. Respecto a dicho extremo considero que este Colegiado debe realizar un análisis exhaustivo tendiente a determinar los efectos de la afirmación esbozada en los fundamentos de la resolución traída a mi Despacho. Para ello es necesario señalar que conforme a la lectura del petitum se advierte el cuestionamiento a la admisión de un medio probatorio cuando ha sido obtenido de manera ilegal. El problema de la eficacia de las pruebas obtenidas con medio ilícito hasta el momento no ha obtenido respuesta unánime. Es así que es necesario hacer referencia al sistema americano que es el creador del concepto de prueba prohibida, realizando la proscripción del uso de pruebas ilegítimamente adquiridas.

13. De la IV Enmienda Constitucional se deriva expresamente la prohibición de usa en juicio los elementos de evidencia real obtenidos de modo ilícito. Tal prohibición afirma Vincenzo Vigoritti en la Revista de Derecho Procesal, volumen XXIII, II serie. 1968, pagina 64-77, “(…) no presenta las características de una exclusionary rule con lo cual se pretenda castigar, sobre un plano procesal, el ilícito sustancial de la autoridad requirente, cuando más bien aquello de un verdadero y propio privilegio –termino éste con el cual se señala una situación subjetiva de naturaleza activa; a cuyo ejercicio está subordinada la concretización misma de la libertad objeto de protección constitucional– que hace encabezar al titular del derecho fundamental lesionado.”

14. En el caso Mapp vs Ohio de 1961, la Corte Suprema expresaba su rechazo al uso en cualquier juicio penal, sea federal como estatal de pruebas obtenidas por medios ilícitos por órganos públicos estatales o federales. El fundamento de esta prohibición era un mandato derivado de la norma constitucional, expresando que dicha prohibición aseguraba la sobrevivencia de una sociedad libre. Pero se observa la distinción de los jueces americanos cuando la obtención de la prueba calificada como ilícita es realizada por un órgano público y cuando es realizada por un particular. Respecto del primero la prohibición es tajante respecto al segundo existe permisibilidad que ha sido discutida largamente.

15. Es así que el citado autor Vincenzo concluye en que el sistema americano “(…) excluye el uso de elementos que sirvan para acreditar determinado hecho que hayan sido obtenidos de manera ilegitima, sólo cuando el ilícito haya sido cometido por un funcionario público y las pruebas sean destinadas a valer en un proceso penal sea estatal como federal, mientras la prohibición no se aplica, salvo pocas excepciones, cuando el autor de lo ilícito sea un ciudadano privado (…)”.

16. En nuestro sistema no existe unanimidad respecto a la proscripción de la prueba prohibida, pero sí considero necesario distinguir y saber cómo aplicar lo expresado en el sistema americano de manera de no importar una figura que finalmente se desnaturalizará en una realidad diferente.

17. En el caso de autos se aprecia que el recurrente afirma que se le ha iniciado proceso penal bajo el sustento de pruebas ilícitas, para lo que debemos tener en cuenta que en el auto de apertura de instrucción el juzgador realiza un análisis en conjunto de los medios probatorios, que tiene a su alcance a ese momento no pudiendo reputarse una afectación concreta de los derechos a través de un acto con el cual recién se inicia el proceso.

18. En este contexto es necesario hacer referencia a las etapas del procedimiento probatorio, esto es el ofrecimiento de los medios, la admisión, la actuación y la calificación de los medios admitidos, en cuya última etapa, es decir la sentencia, corresponde al juzgador explicar motivadamente las razones por las que establece qué medios para él sirven a determinado hecho y qué medios no. Decimos entonces que es recién en la sentencia, fase sustantiva del proceso, en la que el Juez recién nos va a decir las razones por las que un medio probatorio puede ser calificado de ilegal. Es de esta forma que se entiende que ante el inicio formal del proceso penal (auto apertorio de instrucción) nos encontramos evidentemente en la etapa en la que juez toma conocimiento recién de los medios probatorios aportados con la denuncia fiscal, debiendo ser materia de discusión al interior del proceso penal, medios probatorios que recién han de ser admitidos en el auto de apertura de instrucción para formar el iter procesal que al final lleve a la decisión justipreciada, atendiendo a que la investigación preliminar que ha realizado el Ministerio Público ha significado la reunión de los medios probatorios que sustentaran los hechos que sirvan de base a la denuncia que dicho órgano realizará. No es entonces el mejor momento el inicio del proceso penal para que el Juez adelante opinión calificando determinado medio probatorio como ilegal por prematuro, no correspondiéndole asimismo a quien se considera afectado con el auto de apertura instrucción decir que la obtención de determinado medio probatorio ha sido ilegal o mal habido. Es también menester considerar que el denominado “fruto del árbol envenenado” propio del sistema anglosajon common law, nos refiere posiciones distintas para un mismo medio según las circunstancias de la obtención y diferenciando la función pública de la función privada.

19. Por todo esto considero necesario afirmar que señalar que la nulidad de los medios probatorios que se pretende sancionar a través del presente proceso constitucional de hábeas corpus es incorrecta en por prematura, quedándole al recurrente el amplio campo de la defensa dentro del proceso penal correspondiente y no traer al proceso constitucional este tema que necesariamente está vinculado a la libertad individual. Asimismo me encuentro en desacuerdo con la afirmación realizada en el proyecto llegado a mi Despacho en el fundamento 7, referido a que la prueba prohibida es un derecho fundamental (…).

20. Finalmente me aparto de los fundamentos 20, 21 y 23 del proyecto que se pone a mi vista por hacer referencia a la prohibición impuesta a los medios de comunicación respecto a difundir interceptaciones y grabaciones de conversaciones telefónicas, sin que previamente se haya verificado por sentencia si lo que se pretende difundir es de interés público o no, debiéndose tener en cuenta el rol importante y relevante que cumplen los medios de comunicación en la formación de opinión pública, siendo en gran parte los responsables de dar a conocer hechos veraces que como tales informan a la sociedad de la realidad. Es así que poner una mordaza o censurar determinada información constituye una intromisión ilegitima en los medios de comunicación y a la vez afecta el derecho a de los ciudadanos a conocer actos que socaban la democracia. Todo acto que exprese lo contrario apoya en cierta forma la impunidad, puesto que existen casos conocidos por todos, en los que sólo por la propagación realizada por los medios de comunicación se han conocido las situaciones crónicas de corrupción, pudiendo a consecuencia de ello en este momento procesar a los responsables. Además aceptar dicha limitación a los medios de comunicación implicaría la figura vedada por la Constitución de censura previa, situación por la que manifiesto mi total desacuerdo con dichos fundamentos de la resolución puesta a mi vista. Claro que esta postura no significa un cheque en blanco para el abuso cuando éste sólo está destinado al escándalo.

Por estas consideraciones mi voto es porque se declare IMPROCEDENTE la demanda de hábeas corpus, debiéndose tener en cuenta lo expresado en los fundamentos 19 y 20 del presente voto.

Sr.

VERGARA GOTELLI (más…)

EXP. N.° 05624-2009-PHD/TC

LIMA

MARGARITA DEL CAMPO

VEGAS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, al primer día del mes de diciembre de 2010, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos, Vergara Gotelli, Calle Hayen, Eto Cruz, Álvarez Miranda y Urviola Hani, pronuncia la siguiente sentencia, con el voto singular del magistrado Álvarez Miranda, que se agrega.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Margarita Del Campo Vegas contra la sentencia expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 142, su fecha 28 de abril de 2009, que declaró improcedente la demanda de hábeas data de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 16 de julio de 2008 la recurrente interpone demanda de hábeas data contra los Fiscales Supremos de Control Interno del Ministerio Público y la Fiscalía de la Nación solicitando que dentro del término previsto por ley, los emplazados le entreguen la copia completa del expediente N.º 1678-2007-LIMA. Aduce haber solicitado mediante documento de fecha 2 de julio de 2008 que la Fiscalía Suprema de Control Interno le corra traslado de los descargos formulados por la doctora Ana María Aranda Rodríguez, en la queja que interpuso contra ésta. Añade que su pedido fue desestimado por resolución de fecha 4 de julio de 2008, que declara no ha lugar a lo solicitado, pronunciamiento que contraviene lo dispuesto por el artículo 1.º del Decreto Legislativo N.º 989 y vulnera su derecho de acceso a la información pública, toda vez que la información requerida no atenta contra la seguridad nacional, ni afecta la intimidad personal, ni está exceptuada por ley.

El Procurador Público encargado de los Asuntos Judiciales del Ministerio Público, contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada, aduciendo que nunca se restringió los derechos fundamentales de la demandante y que ésta tuvo acceso al expediente en ejercicio de su derecho de acceso a la información, ello no obstante el carácter reservado de la investigación.

El Primer Juzgado Civil de Lima, con fecha 24 de abril de 2009, declaró fundada la demanda de amparo por considerar que no existe afectación de derechos constitucionales, toda vez que la recurrente carece de la calidad de causahabiente y por lo tanto no ostenta el derecho de ser atendida como tal.

A su turno, la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, revocando la apelada declaró improcedente la demanda por considerar que la recurrente antes de interponer el proceso de amparo debió agotar la vía previa, conforme lo prescribe el inciso 4) del artículo 5º del Código Procesal Constitucional.

FUNDAMENTOS

1. El proceso tiene por objeto que los funcionarios públicos emplazados entreguen a la recurrente la copia completa de los actuados en la Investigación N.º 1678-2007-LIMA, en la queja que ésta formuló contra la Vocal Superior Ana María Aranda Rodríguez. A su juicio, la desestimación de su solicitud vulnera su derecho a la información pública.

Aspectos de forma

Causales de improcedencia: El agotamiento de la vía previa en los procesos

de hábeas data

2. De manera preliminar a la dilucidación de la presente controversia y habida cuenta del temperamento desestimatorio asumido por la Sala, este Colegiado considera pertinente pronunciarse sobre tal extremo, toda vez que la citada resolución revoca la apelada y reformándola declara improcedente la demanda por considerar que la recurrente no había cumplido con la exigencia de agotar la vía administrativa prevista por el inciso 4) del artículo 5º del Código Procesal Constitucional.

3. Empero este Colegiado no comparte el criterio señalado, puesto que como señala expresamente el artículo 62º del Código acotado, al establecer los requisitos especiales que debe contener la demanda de hábeas data, (…) no será necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir (sic).

Por consiguiente, la presente demanda reúne los requisitos de procedibilidad requeridos por el Código Procesal Constitucional para su tramitación, pues para ello no es exigible que la recurrente agote la vía administrativa.

Aspectos de fondo

Ámbito de protección y dimensión del derecho de acceso a la información pública

4. El derecho fundamental de acceso a la información pública se encuentra reconocido en el inciso 5) del artículo 2º de la Constitución de 1993, y es enunciado como la facultad de “(…) solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional”.

También está reconocido en el artículo 13º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y ha sido desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Claude Reyes vs. Chile, del 19 de setiembre del 2006, fundamento 77.

5. Conforme a la doctrina del Tribunal, específicamente la enunciada en los fundamentos 4 y 5 de la sentencia recaída en el expediente N.º 02579-2003-HD/TC “(…) el derecho de acceso a la información pública se encuentra estrechamente vinculado a uno de los contenidos protegidos por la libertad de información. Y al igual de lo que sucede con esta última, debe indicarse que el derecho de acceso a la información pública tiene una doble dimensión. Por un lado, se trata de un derecho individual, en el sentido de que garantiza que nadie sea arbitrariamente impedido de acceder a la información que guarden, mantengan o elaboren las diversas instancias y organismos que pertenezcan al Estado, sin más limitaciones que aquellas que se han previsto como constitucionalmente legítimas. A través de este derecho se posibilita que los individuos, aisladamente considerados, puedan trazar, de manera libre, su proyecto de vida, pero también el pleno ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, en su dimensión individual, el derecho de acceso a la información se presenta como un presupuesto o medio para el ejercicio de otras libertades fundamentales, como puede ser la libertad de investigación, de opinión o de expresión, por mencionar alguna.

En tanto que desde su dimensión colectiva el derecho de acceso a la información pública garantiza el derecho de todas las personas de recibir la información necesaria y oportuna, a fin de que pueda formarse una opinión pública, libre e informada, presupuesto de una sociedad auténticamente democrática”.

6. Así, desde este punto de vista, la información sobre la manera como se maneja la res pública termina convirtiéndose en un auténtico bien público o colectivo, que ha de estar al alcance de cualquier individuo, no sólo con el fin de posibilitar la plena eficacia de los principios de publicidad y transparencia de la Administración Pública, en los que se funda el régimen republicano, sino también como un medio de control institucional sobre los representantes de la sociedad; y también, desde luego, para instar el control sobre aquellos particulares que se encuentran en la capacidad de poder inducir o determinar las conductas de otros particulares o, lo que es más grave en una sociedad como la que nos toca vivir, su misma subordinación. En consecuencia, la obligación de entrega de las copias solicitadas le corresponde a la Fiscalía de la Nación como representante del Ministerio Público.

Análisis del caso materia de controversia constitucional

7. Como se ha señalado precedentemente el objeto del presente proceso es que los Representantes del Ministerio Publico emplazados entreguen a la recurrente copia completa de los actuados en la Investigación N.º 1678-2007-LIMA, en la queja que ésta presentó contra la Vocal Superior Ana María Aranda Rodríguez.

8. Sobre el particular de autos se advierte que en la referencia N.º 1678-2700- LIMA, con fecha 2 de julio de 2008, la recurrente solicitó que se le corra traslado con los descargos efectuados por la magistrado Aranda Rodríguez (ff. 3), petición que fue denegada argumentándose que conforme al Reglamento de Organización y Funciones de la Fiscalía Suprema de Control Interno “(…) sólo se expedirá, a las partes, copia certificada de la resolución que ponga fin al procedimiento en la instancia respectiva por mandato expreso del Jefe de la Oficina Central o desconcentrada que corresponda, previo pago de la tasa correspondiente…” (sic).

9. Tal desestimación lesiona los derechos fundamentales de la recurrente puesto que limita su facultad de acceder a la información que se procesa en el expediente generado a consecuencia de la queja que ella misma formuló; por tanto, ostenta evidente y genuino interés para obrar. Es más la información solicitada, esto es los descargos efectuados por la magistrada quejada, es legítima y está referida a la función jurisdiccional de la quejada; consecuentemente la información requerida no versa ni sobre su intimidad personal, ni sobre seguridad nacional, previstas por la Norma Constitucional como límite al ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

Más aún, las razones invocadas para denegar la expedición de las copias solicitadas evidencian no sólo la carencia de transparencia y arbitrariedad de la Fiscalía Suprema de Control Interno Órgano del Ministerio Publico, sino que prevé nuevos supuestos de excepción ajenos a los establecidos por la Constitución, tratándose de un expediente administrativo del que debe dar cuenta la Fiscalía de la Nación como estamento máximo de gobierno del Ministerio Público.

10. En consecuencia, al haberse acreditado la afectación del derecho constitucional invocado por la recurrente, la demanda debe ser estimada en este extremo.

11. Finalmente debe subrayarse que la recurrente cursó solicitud únicamente a la Fiscalía Suprema de Control Interno y aunque su pedido de información se circunscribió específicamente a los descargos efectuados por la magistrado quejada sin formular la solicitud a la Fiscalía de la Nación ni mucho menos requirió la copia completa de los actuados en la Investigación N.º 1678-2007-LIMA, por razones de jerarquía debe ser ésta el ente obligado como jefe del gobierno del Ministerio Público.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda de hábeas data interpuesta por doña Margarita Del Campo Vegas contra la Fiscalía de la Nación referida a la expedición de copias certificadas del descargo formulado por la magistrado Aranda Rodríguez.

2. ORDENAR que se entregue a la recurrente, previo pago del costo que suponga el pedido, copias certificadas del descargo efectuado por la magistrada Superior de Lima, doctora Aranda Rodríguez, en la Investigación N.º 1678-2007-LIMA.

3. PREVENIR a los Fiscales integrantes de la Fiscalía Suprema de Control Interno del Ministerio Público para que eviten volver a incurrir en las acciones u omisiones ilegítimas que originaron el presente proceso, de conformidad con lo expuesto en el fundamento 9.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MESÍA RAMÍREZ

BEAUMONT CALLIRGOS

VERGARA GOTELLI

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

URVIOLA HANI

EXP. N.° 05624-2009-PHD/TC

LIMA

MARGARITA DEL CAMPO

VEGAS

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ÁLVAREZ MIRANDA

Con el debido respeto por la opinión vertida por el resto de mis colegas magistrados, emito el siguiente voto singular, por cuanto no concuerdo con los argumentos ni con el fallo de la Sentencia de la mayoría.

§ Marco Normativo del Habeas Data relacionado al Acceso a la Información Pública.-

Según el numeral 3 del artículo 200° de nuestra Constitución, el hábeas data procede, entre otros supuestos, cuando se vulnere lo previsto en el numeral 5 del artículo 2° de la Norma Fundamental, el mismo que estipula que, entre otras cosas, toda persona tiene derecho a “(…) solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.”

En esa línea, el numeral 1 del artículo 61º del Código Procesal Constitucional prescribe que toda persona puede acudir a dicho proceso para “(a)cceder a información que obre en poder de cualquier entidad pública, ya se trate de la que generen, produzcan, procesen o posean, incluida la que obra en expedientes terminados o en trámite, estudios, dictámenes, opiniones, datos estadísticos, informes técnicos y cualquier otro documento que la administración pública tenga en su poder, cualquiera que sea la forma de expresión, ya sea gráfica, sonora, visual, electromagnética o que obre en cualquier otro tipo de soporte material.”

Asimismo, considero que debe tenerse presente que como parte del bloque de constitucionalidad del mencionado numeral 5 del artículo 2° de nuestra Carta Magna, se encuentra la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la misma que establece expresamente en su artículo 2° que “(p)ara efectos de la presente Ley, se entiende por entidades de la Administración Pública a las señaladas en el Artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General”. Por ello, resulta necesario acudir a esta última para poder descubrir qué entidades pueden ser consideradas como públicas, y por lo tanto, sujetas a la respuesta de la información que se requiera.

De acuerdo con el artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para los fines de dicha ley, y en virtud a la remisión exigida, también para la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y por ende, para el numeral 5 del artículo 2º de la Constitución, se entenderá por ‘entidad’ o ‘entidades’ de la Administración Pública, entre otros al Ministerio Público (inciso 6 del citado artículo del Título Preliminar).

Adicionalmente, debe tenerse presente que conforme al artículo 10º de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública se entiende por información pública a “cualquier tipo de documentación financiada por el presupuesto público que sirva de base a una decisión de naturaleza administrativa, así como las actas de reuniones oficiales” (resaltado nuestro).

Sobre el particular, considero oportuno traer a colación lo resuelto en la STC Nº 2579-2003-HD/TC, en el sentido que “(l)o realmente trascendental, a efectos de que pueda considerarse como «información pública», no es su financiación, sino la posesión y el uso que le imponen los órganos públicos en la adopción de decisiones administrativas, salvo, claro está, que la información haya sido declarada por ley como sujeta a reserva» (resaltado nuestro).

Ahora bien, una vez delimitado el marco normativo que corresponde analizar, en primer lugar, si la información solicitada constituye:

Ø “Información pública”, en cuyo caso la demandante no tiene por qué expresar o fundamentar para qué requiere tal información. De ahí que, a no ser que exista alguna restricción constitucionalmente válida que justifique que dicha información no le sea proporcionada, su solicitud debe ser atendida.

Ø En caso contrario, y en estricta aplicación del “principio de máxima divulgación”, que tal como ha sido desarrollado por el Corte Interamericana de Derechos Humanos, “establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones.”, (“Caso Claude Reyes y otros vs. Chile”, entre otros), aún cuando dicha información no califique pública, ésta deberá ser brindada a quien la solicite, siempre que justifique las razones por las cuáles su pedido deba ser atendido. Y es que, tal como ha sido desarrollado en la STC Nº 2579-2003-HD/TC, “la publicidad en la actuación de los poderes públicos constituye la regla general, y el secreto, cuando cuente con cobertura constitucional, la excepción”.

De ahí que, si luego de ponderarse los bienes constitucionales comprometidos, la entidad que posee dicha información entiende que lo solicitado no resulta atendible por menoscabar ilegítimamente cualquier otro bien jurídico, debió motivarlo adecuadamente.

§ Análisis del caso en concreto

8. En primer lugar cabe advertir que, así el artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, incluya al Ministerio Público como parte de la Administración Pública, no puede entenderse que, en todas sus actuaciones, el citado poder del Estado ejerce “funciones administrativas”.

En efecto, si bien el Ministerio Público tiene como función propia ejercer la “titularidad de la acción”, no cabe duda que, a través de la Junta de Fiscales Supremos, Superiores, y Provinciales, el Instituto de Medicina Legal, y Registro Nacional de Detenidos y Sentenciados a Pena Privativa de Libertad Efectiva (RENADESPPLE), realizan una innegable “función administrativa” conforme a lo indicado en su propia Ley Orgánica y demás normas.

9. En ese orden de ideas, estimo que la información solicitada no es de carácter administrativo, pues conforme se desprende del tenor de la documentación obrante en autos, lo requerido constituyen piezas procedimentales de carácter prejurisdiccional obtenidas en el marco de la investigación preliminar abierta con ocasión de la denuncia penal presentada por la recurrente contra la Juez Superior Aranda Rodríguez, por la presunta comisión de los delitos de “abuso de autoridad”, “retardo en la administración de justicia”, “omisión de denuncia” y “prevaricato”, conforme se advierte de la Resolución de fecha 9 de julio de 2008 obrante a fojas 31, que desestimó dichas imputaciones aunque remitió los actuados ante la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) a fin de que se evalúe la eventual comisión de infracción administrativa alguna, la que fue impugnada (a fojas 37 obra el recurso respectivo y a fojas 40 corre en autos el concesorio de apelación).

10. Al respecto, conviene precisar que según el numeral 4 del artículo 66º de la Ley Orgánica del Ministerio Público, “(d)ecidir el ejercicio de la acción penal contra los jueces de segunda y primera instancia por delitos cometidos en su actuación judicial cuando media denuncia o queja del Ministro de Justicia, de una Junta de Fiscales o del agraviado. Si la denuncia la formulase el Presidente de la Corte Suprema, la acción será ejercitada sin más trámites. En estos casos, el Fiscal de la Nación instruirá al Fiscal que corresponda para que la ejercite. Si, en su caso, los actos u omisiones denunciados sólo dieren lugar a la aplicación de medidas disciplinarias, remitirá lo actuado al Presidente de la Corte Suprema de Justicia”, es una atribución del Fiscal de la Nación.

En esa línea, el artículo 58º del Reglamento de Organización y Funciones de la Fiscalía Suprema de Control Interno del Ministerio Público, dispone que “(c)orresponde al Fiscal Supremo de Control Interno y a los Fiscales Superiores Jefes de las Oficinas Desconcentradas de Control Interno, de oficio o por denuncia de parte, la investigación de los delitos cometidos en el ejercicio de la función por los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público, con excepción de los magistrados supremos y actuarán haciendo uso de las atribuciones y facultades que les confieren la Ley Orgánica del Ministerio Público, el Código Penal y el Código Procesal Penal”.

11. Por consiguiente, si bien la información solicitada no reviste el carácter de “información pública” en los términos de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, ello no importa, tal como ha sido indicado supra, per se, la negación de lo pedido. En tal sentido, corresponde analizar la naturaleza de lo solicitado, y si la demandante se encuentra legitimada para requerir dicha información.

12. Conforme ha sido señalado por la demandada en la Resolución de fecha 1º de octubre de 2008, lo solicitado resulta improcedente por cuanto de acuerdo con lo previsto en el artículo IV del Título Preliminar del Reglamento de Organización y Funciones de la Fiscalía Suprema de Control Interno del Ministerio Público, la investigación es de carácter reservado. Empero, a fin de salvaguardar el derecho al debido proceso de la demandante, se dejó abierta la posibilidad de que acceda al expediente para su estudio y revisión en las instalaciones de la Oficina Central de Control Interno en el horario establecido a fin de que elabore las estrategias procesales que estime pertinente.

Es más, incluso la propia demandada refiere, aunque sin presentar el medio probatorio correspondiente, que la recurrente se apersonó a revisar el expediente.

13. Por tal motivo, entiendo que dicha restricción resulta constitucionalmente válida más aún cuando, en atención a las singularidades del delito investigado, existe un procedimiento distinto de cualquier otro, no sólo por la naturaleza del bien jurídico tutelado (la correcta e imparcial administración de justicia) sino por la condición del sujeto activo (magistrada que ostenta el grado de Juez Superior).

14. Dicha restricción, que en mi opinión resulta de leve intensidad debido a que el contenido mismo de tales actuados no le ha sido negado a la recurrente (únicamente se le ha negado entregarle copias de los mismos); resulta proporcional a la consecución de los objetivos que se persiguen, esto es, ejercitar la acción penal contra Magistrados, en este caso, del Poder Judicial que presuntamente incurren en delitos durante el ejercicio de sus atribuciones y competencias de carácter jurisdiccional, a fin de que sean procesados, y si es que se comprueba la comisión de tales delitos, sentenciarlos como corresponde luego de un proceso penal en el cual se respeten plenamente sus derechos fundamentales, y finalmente, se les destituya.

15. Por ello, mientras siga en trámite la denuncia penal formulada, no se puede entregar copias de dicha documentación. Tal limitación, a mi juicio, resulta constitucionalmente irreprochable, más aún si tiene en cuenta que mientras dura dicho procedimiento, la citada magistrada continúa desempeñándose en la Corte Superior de Justicia de Lima por cuanto goza de la presunción de inocencia y no han sido suspendida en sus funciones, por lo que en salvaguarda de la investidura que ostenta, la pretensión de la recurrente debe ser desestimada.

§ Conclusión

Por tales consideraciones, mi voto es porque se declare INFUNDADA la presente demanda.

Sr.

ÁLVAREZ MIRANDA
(más…)

EXP. N.° 02148-2010-PA/TC

LORETO

MAYBELLINE YESENIA

MERA CHÁVEZ

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 31 días del mes de enero de 2011, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Mesía Ramírez, Calle Hayen y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Maybelline Yesenia Mera Chávez contra la sentencia expedida por la Sala Civil Mixta de la Corte Superior de Justicia de Loreto, de fojas 119, su fecha 5 de abril de 2010, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 8 de setiembre de 2009, la recurrente interpone demanda de amparo contra Triplay Martín S.A.C., solicitando que se deje sin efecto el despido discriminatorio del que habría sido objeto; y que, en consecuencia, se la reponga en su puesto de trabajo y se ordene el pago de intereses legales más costas y costos procesales. Refiere que el 30 de junio de 2009 fue despedida sin que se le indicase causa o motivo alguno, a pesar de que la emplazada había tomado conocimiento de que se encontraba embarazada, por lo que ha sido objeto de un despido discriminatorio que vulnera el principio de igualdad y la prohibición de discriminación por razón de sexo.

La emplazada contesta la demanda solicitando que se la declare infundada, expresando que el vínculo laboral se extinguió como consecuencia del vencimiento del plazo establecido en el contrato de trabajo sujeto a modalidad, el cual no fue renovado debido al rendimiento deficiente de la recurrente. Manifiesta que no se ha configurado un despido discriminatorio, por cuanto la demandante recién comunicó sobre su estado de gestación el 30 de junio de 2009, fecha en la cual concluía su vínculo laboral.

El Primer Juzgado Civil de Maynas, con fecha 3 de diciembre de 2009, declara improcedente la demanda, por considerar que se requiere la actuación de medios probatorios para determinar si la demandante fue despedida como consecuencia del embarazo.

La Sala revisora confirmó la apelada, por estimar que no se ha producido un despido discriminatorio.

FUNDAMENTOS

1. En atención a los criterios de procedibilidad de las demandas de amparo relativas a materia laboral individual privada, establecidos en los fundamentos 7 a 20 de la STC 0206-2005-PA/TC, que constituyen precedente vinculante, en el presente caso, corresponde evaluar si la demandante ha sido objeto de un despido discriminatorio por razón de sexo.

2. En la STC 03052-2009-PA/TC, este Tribunal ha establecido que el cobro de los beneficios sociales (compensación por tiempo de servicios, vacaciones truncas, gratificaciones truncas, utilidades u otro concepto remunerativo) por parte de la recurrente no supone el consentimiento del despido arbitrario y que, por ende, no debe considerarse como causal de improcedencia del amparo.

Delimitación del petitorio

3. La demandante pretende que se ordene su reposición en el puesto de trabajo que venía desempeñando, por cuanto considera que ha sido objeto de un despido discriminatorio por razón de sexo. Refiere que su condición de gestante ha sido el único motivo por el que la emplazada dio por extinguida su relación laboral.

Análisis de la controversia

4. Para resolver la presente controversia debemos comenzar por recordar nuestra jurisprudencia sobre la discriminación laboral por motivos de gravidez. En tal sentido, en la STC 05652-2007-PA/TC se estableció que las decisiones extintivas basadas en el embarazo, por afectar exclusivamente a la mujer, constituyen, indudablemente, una discriminación directa por razón de sexo proscrita por el inciso 2) del artículo 2.º de la Constitución.

5. Para declarar nulo el despido de las trabajadoras embarazadas, lesivo del derecho a la no discriminación por razón de sexo, es menester la acreditación del previo conocimiento del estado de gestación por parte del empleador que despide o el requisito de la previa notificación de dicho estado por la trabajadora al empleador.

En este sentido, el inciso e) del artículo 29.º del Decreto Supremo N.° 003-97-TR prescribe que el despido se considera nulo si se produce en cualquier momento del período de gestación o dentro de los noventa días posteriores al parto, siempre que el empleador hubiere sido notificado documentalmente del embarazo en forma previa al despido.

6. Conforme se señala en la demanda, la recurrente prestó servicios como Asistente Contable desde el 10 de diciembre de 2008 hasta el 30 de junio de 2009, periodo en el cual suscribió contratos de trabajo sujetos a modalidad por incremento de actividad (f. 53 a 56).

7. De autos se advierte que el estado de gestación de la demandante se inició cuando se encontraba vigente el último contrato suscrito por las partes, cuyo plazo de vencimiento era el 30 de junio de 2009 (f. 11); y teniéndose en cuenta que el empleador tomó conocimiento de ello en dicha fecha –pese a que la recurrente sabía de su estado de gestación desde marzo de 2009 (f. 12 y 13), mal podría concluirse que el cese laboral de la recurrente se haya debido a una decisión arbitraria que pueda considerarse violatoria de sus derechos constitucionales.

8. De otra parte, si bien la demandante afirma que la emplazada ya tenía conocimiento de su estado de gestación, debe señalarse que en autos no obra documentación alguna que acredite que la emplazada, antes de la extinción de la relación laboral de la demandante haya tenido conocimiento en forma indirecta de su embarazo, pues no existe ningún medio de prueba que demuestre que la recurrente haya solicitado permisos o licencias por gestación. Por esta razón, tampoco puede concluirse indubitablemente que haya sido objeto de un despido discriminatorio por razón de sexo.

9. Sin embargo, en virtud del principio de suplencia de queja deficiente y del deber especial de protección de los derechos fundamentales que informa los procesos constitucionales, este Tribunal considera que también debe analizarse si los contratos de trabajo sujeto a modalidad por incremento de actividad (conforme a lo establecido en la cláusula segunda del referido contrato) fueron desnaturalizados por simulación o fraude a las normas establecidas en el Decreto Supremo N.º 003-97-TR.

10 Del texto del contrato de trabajo sujeto a modalidad y su respectiva adenda, obrantes de fojas 8 a 10, puede advertirse que en estos no se consigna la causa objetiva determinante de la contratación de la demandante, es decir, que no establecen en forma precisa y clara qué actividad de la Sociedad emplazada ha sido incrementada para que se justifique la contratación temporal de la demandante.

Por esta razón, debe concluirse que el contrato de trabajo sujeto a modalidad y su respectiva adenda, suscritos por las partes a plazo determinado, encubrieron una relación laboral de naturaleza indeterminada, por haber sido suscritos con fraude a las normas establecidas en el Decreto Supremo N.º 003-97-TR.

11 En consecuencia, al haberse determinado que entre las partes existía una relación laboral de naturaleza indeterminada, la demandante solo podía ser despedida por una causa justa relacionada con su conducta o capacidad laboral, por lo que la ruptura del vínculo laboral, sustentada en el vencimiento del plazo del contrato, tiene el carácter de un despido arbitrario, lesivo del derecho al trabajo, frente a lo cual procede la reposición como finalidad eminentemente restitutoria de todo proceso constitucional de tutela de derechos fundamentales.

12 En cuanto al pago de los intereses legales, resulta pertinente reiterar que este, por tener naturaleza resarcitoria y no restitutoria, no resulta amparable mediante el proceso de amparo, razón por la cual se deja a salvo el derecho de la demandante de acudir a la vía correspondiente.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA, en parte, la demanda porque se ha acreditado la vulneración del derecho al trabajo; en consecuencia, NULO el despido de la demandante.

2. Ordenar que Triplay Martín S.A.C. cumpla con reponer a doña Maybelline Yesenia Mera Chávez en el cargo que venía desempeñando o en otro de similar nivel o categoría, en el plazo de dos días, bajo apercibimiento de que el juez de ejecución imponga las medidas coercitivas previstas en los artículos 22.º y 56.º del Código Procesal Constitucional, con el abono de las costas y los costos del proceso.

3. Declarar IMPROCEDENTE el pago de los intereses legales.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MESÍA RAMÍREZ

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

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EXP. N.° 04122-2010-PA/TC

UCAYALI

JORGE ORLANDO

GONZALES RIVAS

RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Lima, 19 de enero de 2011

VISTO

El recurso de agravio constitucional interpuesto por don Jorge Orlando Gonzales Rivas contra la sentencia expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Ucayali, de fecha 23 de setiembre de 2010, que declaró improcedente la demanda de autos; y,

ATENDIENDO A

1. Que con fecha 30 de junio de 2010, el recurrente interpone demanda de amparo contra el titular del Tercer Juzgado Penal de Coronel Portillo, solicitando que se deje sin efecto la sentencia condenatoria dictada en su contra, la misma que se pronuncia por su responsabilidad penal respecto del delito de falsificación de documentos, en la modalidad de falsificación de documento público, en agravio de EsSalud, y que reponiéndose las cosas al estado anterior a la violación constitucional, se expida una nueva resolución que recaiga en el Exp. Nº 1592-2007. Sostiene que la decisión judicial cuestionada vulnera el debido proceso y específicamente su derecho de defensa, toda vez que el representante del Ministerio Publico no aportó pruebas para el esclarecimiento del hecho delictivo y tampoco se realizó prueba grafotécnica para condenar al recurrente; alega que el derecho penal ha evolucionado en cuanto a los criterios de imputación penal; que no obstante ello, el magistrado emplazado no los tomó en cuenta al pronunciarse, lo que lesiona el debido proceso y la Constitución. Finalmente, aduce que el emplazado, para llegar a determinar la causalidad, ha asumido que la conducta humana es valorada en los tipos penales y que, por el contrario, debió aplicar la teoría de la imputación objetiva.

2. Que con resolución de fecha 8 de julio de 2010, el Primer Juzgado Especializado Civil de Coronel Portillo declara la improcedencia liminar de la demanda por considerar que el recurrente pretende en el fondo reexaminar lo resuelto por el juez ordinario. A su turno, la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Ucayali confirma la apelada por similares fundamentos; añadiendo que los argumentos expuestos en la demanda –a criterio de dicho Colegiado– no ameritan la admisión de un proceso constitucional.

3. Que de autos se desprende que el recurrente fundamenta su demanda en la supuesta vulneración del derecho al debido proceso y específicamente de su derecho a la defensa aduciendo que el representante del Ministerio Publico no aportó prueba de cargo pues se le condenó sin efectuar pericia grafotécnica y que el órgano judicial demandado habría asumido que la conducta humana es valorada en los tipos penales y no aplicó la teoría de la imputación objetiva.

4. Que sobre el particular, cabe recordar que este Colegiado en reiterada jurisprudencia ha dejado establecido que los procesos constitucionales no pueden articularse para reexaminar los hechos o la valoración de medios probatorios ofrecidos y que ya han sido previamente compulsados por las instancias judiciales competentes para tal materia, a menos que de dichas actuaciones se ponga en evidencia la violación manifiesta de algún derecho fundamental (Cfr. RTC N.º 02585-2009-PA/TC, fundamento 3), situación que no ha acontecido en el caso materia de análisis; y ello porque contrariamente a lo alegado por el recurrente, de fojas 5 a 10 (cuaderno único) se aprecia que el magistrado emplazado sustentó su decisión en que “la declaración del acusado queda desacreditada con la declaración testimonial de Oscar Amado Silva Velez, Director del Instituto de Educación Daniel Alcides Carrión, toda vez, que ha indicado que el acusado no ha estudiado en dicho instituto y además que la carrera profesional de Técnico en Radiología no existe y nunca se ha dictado en el instituto que dirige, presentándose, en consecuencia los supuestos objetivo y subjetivo del tipo penal, en consecuencia, se configura el delito y el tipo penal instruido”. Por lo tanto, debe ratificarse lo establecido por este Colegiado en el sentido de que no corresponde a la jurisdicción constitucional efectuar una nueva valoración de las pruebas y, cual si fuera tercera instancia, mensurar su significado y trascendencia, pues obrar de ese modo significa sustituir a los órganos jurisdiccionales ordinarios (Cfr. STC N.º 00728-2008-PHC/TC, fundamento 38).

5. Que en consecuencia, la demanda debe ser declarada improcedente en aplicación del artículo 5º, inciso 1, del Código Procesal Constitucional.

Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

RESUELVE

Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo.

Publíquese y notifíquese.

SS.

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ (más…)

LOS PRECEDENTES VINCULANTES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

1. STC N.° 3771-2004-HC, Caso Miguel Cornelio Sánchez Calderón (Plazo Razonable de la prisión preventiva)

2. STC N.° 3760-2004-AA, Caso Gastón Ortiz Acha (Inhabilitación Politica)

3. STC N.° 1150-2004-AA, Caso Banco de la Nación(Procesos Constitucionales entre entidades de derecho publico. Derecho de defensa)

4. STC N.° 2496-2005-HC, Caso Eva Valencia Gutiérrez (Libertad Personal. Detención Preventiva. Principio tempos regit actum)

5. STC Nº 2791-2005-AA,Caso Julio Soberon Marquez (Inhabilitación Política. Acceso a los medios de comunicación del Estado. Partidos Políticos)

6. STC N.° 2302-2003-AA, Caso Inversiones Dreams S.A. (Agotamiento de la via previa en materia tributaria)

7. STC N.° 1417-2005-PA, Caso Manuel Anicama Hernández (Amparo Provisional. Contenido esencial del derecho a la pensión)

8. STC Nº 349-2004-PA, Caso Maria Contrina Aguilar (Libertad de Transito. Bien jurídico seguridad ciudadana)

9. STC N.° 1966-2005-HC, Caso César Augusto Lozano Ormeño (Responsabilidad del ente administrador)

10. STC N.° 0168-2005-PC, Caso Maximiliano Villanueva Valverde (Procedencia del proceso de cumplimiento)

11. STC N.° 2616-2004-AC Caso Amado Santillán Tuesta (Decreto Supremo Nº 019-94-PCM y Decreto de Urgencia Nº 037-94)

12. STC N.° 3482-2005-HC, Caso Augusto Brain Delgado (Libertad de transito. Bien Jurídico seguridad ciudadana)

13. STC N.° 5854-2005-PA, Caso Pedro Lizana Puelles (Amparo Electoral)

14. STC N.° 2802-2005-PA, Caso Julia Benavides García(Libertad de empresa. Amparo en materia municipal)

15. STC N.° 0206-2005-PA, Caso César Baylón Flores (Procedencia de amparo electoral)

16. STC N.° 3361-2004-AA, Caso Jaime Amado Álvarez Guillén (Ratificación de magistrados. Tutela procesal efectiva)

17. STC N.° 4677-2004-PA, Caso Confederación General de Trabajadores del Perú – CGTP (Derecho de reunión)

18. STC N.° 4227-2005-PA, Caso Royal Gaming S.A.C. (Impuesto casinos y tragamonedas)

19. STC Nº 0030-2005-AI, Caso ley de la Barrera Electoral (limites a la s sentecias manipulativas)

20. STC N.° 4635-2004-PA, Caso Sindicato de Trabajadores de Toquepala(Jornada trabajadores mineros. Jornadas atipicas)

21. STC N.° 1257-2005-HC, Caso Enrique José Benavides Morales (Plazo del proceso y de detención en relación a la conducta obstruccionista del procesado)

22. STC N.° 2877-2005-PA, Caso Luis Lagomarcino Ramírez (Recurso de Agravio Constitucional) (Ley 23098. Pensión mínima o inicial)

23. STC N.° 5189-2005-PA, Caso Jacinto Gabriel Angulo (Ley 23908. Pensión mínima o inicial)

24. STC N.° 3075-2006-PA, Caso Escuela Internacional de Gerencia High School of Management – Eiger (Medidas preventivas o cautelares en sede administrativa)

25. STC N.° 3362-2004-PA, Caso Prudencio Estrada Salvador (Derecho de rectificación)

26. STC N.° 3741-2004-AA, Caso Ramón Salazar Yarlenque (Control difuso administrativo. Precedente vinculante y doctrina jurisprudencial)

27. STC N.° 1333-2006-PA, Caso Jacobo Romero Quispe (Ratificacion de magistrados – reingreso a la carrera judicial)

28. STC N.° 9381-2006-PA, Caso Félix Vasi Zevallos (ONP – Bono de reconocimiento)

29. STC N.° 7281-2006-PA, Caso Santiago Terrones Cubas (Desafiliación de las AFP´s)

30. STC N.° 4853-2004-PA, Caso Dirección General de Pesquería de La Libertad (Amparo contra amparo. Recurso de Agravio Constitucional)

31. STC Nº 6612-2005-AA, Caso Onofre Vilcarima Palomino (Pensión Vitalicia. Pensión de invalidez. Enfermedad profesional)

32. STC Nº 10087-2005-AA, Caso Alipio Landa Herrera (Pension vitalicia. Pension de invalidez. Enfermedad profesional. Decreto Ley 18846. Ley 26790)

33. STC N.° 0061-2008-PA, Caso Rímac Internacional (Arbitraje voluntario y obligatorio del D.S. 003-98-SA. Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo)

34. STC Nº 5430-2006-PA, Caso Alfredo de la Cruz Curasma (Pago de devengados e intereses)

35. STC Nº 4762-2007-AA, Caso Alejandro Tarazona Valverde (Acreditación de Aportaciones)

36. STC Nº 2513-2007-PA, Caso Ernesto Casimiro Hernández Hernández

37. STC Nº 04650-2007-AA, Caso Cooperativa de Ahorro y Crédito de Sub-Oficiales de la Policía Nacional del Perú “Santa Rosa de Lima LTDA.” (Amparo contra amparo)

38. STC Nº 05961-2009-AA, Caso Transportes Vicente, Eusebio, Andrea S.A.C. (autos ausados)

39. STC Nº 03052-2009-PA, Cobro de Beneficios Sociales y Reposición (más…)

EXP. N.° 00525-2011-PA/TC

SANTA

GRELA EUFEMIA

FELIPE DE ALCALDE

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 19 días del mes de abril de 2011, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Álvarez Miranda, Vergara Gotelli y Beaumont Callirgos, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Grela Eufemia Felipe de Alcalde contra la sentencia expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa, de fojas 122, su fecha 27 de setiembre de 2010, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

La recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP) a fin de que en aplicación de la Ley 28110 se le restituya el aumento dispuesto por el Decreto Legislativo 817 y la nivelación de julio de 1994, más el pago de los devengados e intereses legales.

La emplazada contesta la demanda manifestando que la actora viene percibiendo una pensión superior al monto mínimo legal, siendo la vía idónea para tramitar el presente proceso la contenciosa administrativa.

El Quinto Juzgado Especializado en lo Civil de Chimbote, con fecha 13 de mayo de 2010, declara improcedente la demanda por considerar que la demandante no ha impugnado en sede judicial la resolución mediante la cual se establece el nuevo monto de su pensión en aplicación de la Ley 23908, por lo que la misma ha quedado consentida.

La Sala Superior competente, revocando la apelada, declara infundada la demanda por estimar que si bien en el caso de la pensión de la recurrente se ha reducido el aumento derivado del Decreto Legislativo 817 y la nivelación de julio de 1994, al haberse reducido dichos conceptos no ha disminuido el monto total de la prestación que la actora venía percibiendo; y por lo tanto, no se ha vulnerado la Ley 28110.

FUNDAMENTOS

1. En atención a los criterios de procedencia establecidos en el fundamento 37 de la STC 1417-2005-PA/TC, que constituyen precedente vinculante, y en concordancia con lo dispuesto en el artículo VII del Título Preliminar y los artículos 5, inciso 1), y 38 del Código Procesal Constitucional, este Tribunal estima que en el presente caso, aun cuando la demanda cuestiona la suma específica de la pensión que percibe la parte demandante, procede efectuar su verificación, toda vez que se encuentra comprometido el derecho al mínimo vital, establecido en S/. 415.00.

2. Al respecto este Tribunal debe manifestar que ha tomado conocimiento de que la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, integrada por los vocales superiores Ángel Romero Díaz, Emilia Bustamante Oyague y Rómulo Torres Ventocilla, ha resuelto incrementar el monto económico fijado para el reclamo de los pensionistas que presenten demandas de amparo ante el Poder Judicial, estableciéndolo en S/. 600.00, al considerar que el monto fijado en el referido precedente vinculante ha quedado desfasado porque data del 12 de julio de 2005.

3. No se puede dejar de advertir que dicho criterio sí es contrario al precedente vinculante establecido por este Tribunal, ya que el monto de referencia que se consigna en el fundamento 37.c de la STC 1417-2005-PA/TC responde al concepto de “pensión mínima” propio de las normas previsionales.

4. Como sabemos, en nuestro país existen distintos regímenes previsionales. El monto mínimo pensionario del régimen del Decreto Ley 20530 sí es equivalente a la remuneración mínima de los trabajadores, mientras que la pensión mínima del régimen del Decreto Ley 19990, regulada por la Ley 27617 y el Decreto Supremo 028-2002-EF, se mantiene invariable desde el 1 de febrero de 2002 hasta la fecha en la suma de S/. 415.00 para quienes logren acreditar 20 años de aportaciones. El mismo monto mínimo pensionario ha sido recogido en las normas del Sistema Privado de Pensiones para regular la institución de la pensión mínima.

5. Así las cosas es la remuneración mínima de los trabajadores la que luego del incremento dispuesto por el Decreto Supremo 011-2010-TR se ha incrementado a S/. 600.00 a partir del 1 de febrero de 2011, razón por la cual este Tribunal se reafirma en el precedente invocado al advertir que la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, al apartarse del monto de referencia establecido para que la pretensión se encuentre comprendida en el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la pensión, ha confundido conceptos de distintas áreas del derecho, motivo por el cual se les recuerda a todos los jueces del Poder Judicial que por imperio del artículo VII del Título Preliminar del C.P.Const. tienen la obligación de acatar el precedente vinculante mencionado a fin de no vulnerar los derechos constitucionales de los pensionistas y preservar el principio de seguridad jurídica.

6. Consecuentemente la resolución judicial que decida la admisión de la demanda apartándose del precedente vinculante establecido en el fundamento 37.c de la STC 1417-2005-PA/TC será considerada nula por contravenir en forma manifiesta el precedente vinculante.

Delimitación del petitorio

7. La recurrente, invocando la Ley 28110 solicita que se le restituya el aumento dispuesto por el Decreto Legislativo 817 (S/. 48.00) y la nivelación de julio de 1994 (S/. 28.58).

Análisis de la controversia

8. Según lo dispuesto por la Ley 28110: “La Oficina de Normalización Previsional (ONP), así como cualquier otra entidad encargada del reconocimiento, calificación, administración y pago de derechos pensionarios, se encuentran prohibidas de efectuar retenciones, descuentos, recortes u otras medidas similares derivados de pagos en exceso, a las prestaciones económicas definitivas generadas por derecho propio, derivado e invalidez luego de transcurrido un (1) año contado a partir de su otorgamiento. Las únicas excepciones admisibles serán aquellas que se realicen por mandato judicial o con la autorización del pensionista”.

9. En el presente caso la recurrente sustenta su demanda en la precitada prohibición, advirtiéndose según las constancias de pago de fojas 7 a 9 que su pensión ha sufrido un recálculo en atención a que la misma fue reajustada, según mandato judicial, aplicando lo dispuesto por la Ley 23908. Así luego de la ejecución del mandato judicial, los montos que en julio de 2009 percibía por concepto de aumento dispuesto por el Decreto Legislativo 817 y nivelación de julio de 1994, ascendentes a S/. 48.00 y S/. 28.58, respectivamente, se redujeron a S/. 12.94 y 24.87, por los referidos conceptos.

10. Pese a ello no se evidencia que la emplazada haya efectuado un recorte ilegítimo de la pensión de la recurrente, toda vez que conforme se aprecia de la constancia de pago de julio de 2009 (f. 7), la pensión que venía percibiendo ascendía a S/. 308.00 (equivalente a la pensión mínima legal que le corresponde por haber efectuado 8 años de aportaciones), mientras que de la constancia de pago de marzo de 2010 (f. 9) se advierte que su ingreso es de S/. 308.00, por lo que si bien resulta cierto que el pago efectuado respecto del Decreto Legislativo 817, así como de la nivelación de julio de 1994 han disminuido, ello no significó un recorte de su pensión, sino que ésta se mantiene igual, lo que implica que al no haberse producido un descuento en la pensión de la demandante no existe vulneración de la Ley 28110, razón por la cual la demanda debe ser desestimada.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda por no haberse acreditado la vulneración del derecho a la pensión de la demandante.

Publíquese y notifíquese.

SS.

ÁLVAREZ MIRANDA

VERGARA GOTELLI

BEAUMONT CALLIRGOS

(más…)

EXP. N.º 00010-2010-PI/TC

LIMA

SIETE MIL TRESCIENTOS

NOVENTA Y TRES ciudadanos

SENTENCIA

DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ

PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD

SIETE MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y TRES ciudadanos contra el Poder Ejecutivo

Síntesis

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por siete mil trescientos noventa y tres ciudadanos contra la Ley N.º 29157 y los Decretos Legislativos N.os 1023, 1024, 1025, 1026 y 1057.

Magistrados firmantes:

MESÍA RAMÍREZ

ÁLVAREZ MIRANDA

VERGARA GOTELLI

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

URVIOLA HANI

EXP. N.º 00010-2010-PI/TC

LIMA

SIETE MIL TRESCIENTOS

NOVENTA Y TRES ciudadanos

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima (Trujillo), a los 18 días del mes de abril de 2011, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez, Presidente; Álvarez Miranda, Vicepresidente; Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Urviola Hani, pronuncia la siguiente sentencia, con el voto del magistrado Eto Cruz, que se agrega.

I. ASUNTO

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por siete mil trescientos noventa y tres ciudadanos contra la Ley N.º 29157, mediante la que el Congreso de la República delegó facultades para legislar al Poder Ejecutivo; y, contra los Decretos Legislativos N.os 1023, publicado el 21 de junio de 2008, que crea la autoridad nacional del servicio civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos; 1024, publicado el 21 de junio de 2008, que crea el cuerpo de Gerentes Públicos para ser destinados a entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales; 1025, publicado el 21 de junio de 2008, que aprueba las normas para la capacitación y evaluación del personal al servicio del Estado; 1026, publicado el 21 de junio de 2008, que establece un régimen facultativo para los gobiernos regionales y locales con la finalidad de que puedan implementar un proceso de modernización institucional integral; y, 1057, que regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios, publicado en el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008.

II. DISPOSICIONES CUESTIONADAS

– Ley N.º 29157, que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos, y con el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento.

– Decreto Legislativo N.º 1023, que crea la autoridad nacional del servicio civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos, publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de junio de 2008.

– Decreto Legislativo N.º 1024, que crea y regula el cuerpo de gerentes públicos para ser destinados a entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de junio de 2008.

– Decreto Legislativo N.º 1025, que aprueba normas de capacitación, rendimiento y evaluación del personal al servicio del Estado, publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de junio de 2008.

– Decreto Legislativo N.º 1026, que establece un régimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral, publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de junio de 2008.

– Decreto Legislativo N.º 1057, que regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios, publicado en el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008.

III. ANTECEDENTES

§1. Argumentos de la demanda

Con fecha 14 de mayo de 2010, los demandantes solicitan se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.º 29157, mediante la cual el Congreso de la República delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre las materias que señala; y los Decretos Legislativos N.os 1023, que creó la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema de Gestión de Recursos Humanos; 1024, que crea y regula el cuerpo de gerentes públicos para ser destinados a entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales; 1025, que aprobó las normas para la capacitación y evaluación del personal al servicio del Estado; 1026, que estableció un régimen especial facultativo para los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral; y, 1057, que aprobó las normas que regulan el régimen especial de contratación administrativa de servicios.

Los fundamentos de la demanda, alegando la inconstitucionalidad formal de la impugnada Ley N.º 29157, son los siguientes:

· Refieren que el artículo 1º de la Ley N.º 29157, bajo la sumilla de disposición autoritativa general estableció: “Delegase en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre las materias especificadas en la presente ley, con la finalidad de facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda, y el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento (…)”, adolece de vicio de inconstitucionalidad porque una disposición autoritativa general es absolutamente contraria a las materias específicas de delegación de facultades para legislar y la finalidad relativa a la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos es demasiado genérico, vago e impreciso.

· Asimismo, el artículo 2º, numeral 2.1, literal b) de la Ley N.º 29157 resulta inconstitucional al vulnerar el primer párrafo del artículo 104º de la Constitución que dispone que el Congreso puede delegar al Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre materias específicas, toda vez que la materias relativas al fortalecimiento institucional, la simplificación administrativa y la modernización del Estado son términos que no satisfacen ni se ajustan en modo alguno a los requerimientos constitucionales, que exigen que las materias sean especificas, porque no determinan, no explican, ni detallan con precisión, ni identifican, ni distinguen, en forma alguna cuales son las materias que se facultan al Poder Ejecutivo para legislar.

· En el supuesto de considerar que la ley habilitante cumplió en su formación con las exigencias que dimanan del texto constitucional, es necesario tener presente cuáles son los límites dentro de los que dicha norma autorizó al Poder Ejecutivo para legislar. Los Decretos Legislativos en cuestión contienen normas que regulan lo que la Constitución denomina como la función pública en el Capítulo IV, del Título I de la Persona y de la Sociedad, vecino al Capítulo I, Derechos Fundamentales de la Persona, el Capítulo II de los Derechos Sociales y Económicos, y el Capítulo III de los Derechos Políticos y de los Deberes. Por ello, si la voluntad del Congreso es delegar en el Poder Ejecutivo la facultad para regular la función y los derechos y deberes de los servidores públicos, la ley autoritativa debe delegar específicamente dicha materia: la función pública o los derechos y deberes de los servidores públicos.

· La ley N.º 29157 no contiene disposición alguna por la que se autorice al ejecutivo a regular decretos legislativos en estas materias específicas. Por lo tanto, los Decretos Legislativos N.os 1023, 1024, 1025, 1026 y 1057, al regular una materia que no fue delegada por la mencionada ley, vulneran el artículo 104º de la Constitución.

· Sostienen, además, que las materias delegadas por la Ley N.º 29157, tales como el fortalecimiento institucional, la simplificación administrativa y la modernización del Estado, están ciertamente vinculadas, en todo caso, a la regulación y el desarrollo de la organización, la estructura y funciones del Estado, y no a las materias relativas a la función pública ni los derechos y deberes de los servidores públicos, las cuales no han sido delegadas. Destaca que las normas relativas a materia laboral, incluyendo las que se refieren a la función pública, gozan de especificidad, no siendo subsumibles dentro del fortalecimiento institucional, simplificación administrativa y modernización del Estado, lo que implica que dicha materia no ha sido delegada, y en consecuencia, los Decretos Legislativos han excedido de sus facultades.

Los fundamentos de la demanda, alegando la inconstitucionalidad material de las normas impugnadas, son los siguientes:

· El Decreto Legislativo N.º 1057, que aprobó las normas que regulan el régimen especial de contratación administrativa de servicios, con el objeto de garantizar los principios de méritos y capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la administración pública, resulta inconstitucional por el fondo por cuanto representa un nuevo régimen laboral en el sector público, caracterizado por su precariedad y la desigualdad de derechos y beneficios en relación a los regímenes laborales de la Carrera Administrativa y de la actividad privada, que también se aplican en dicho sector, violando los derechos de igualdad ante la ley, protección contra el despido arbitrario, sindicación, negociación colectiva y huelga, así como el principio de igualdad de oportunidades sin discriminación.

· El Decreto Legislativo N.º 1025, que aprueba normas de capacitación, rendimiento y evaluación del personal al servicio del Estado, como parte del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, establece una nueva causal de cese o extinción del contrato, la cual consiste en haber sido evaluado y calificado como personal de ineficiencia comprobada, de tal manera que afecta los derechos de acceso a la función pública y a la carrera administrativa, así como al trabajo.

§2. Argumentos de la contestación de la demanda

Con fecha 26 de agosto de 2010, la Procuradora Pública especializada en materia constitucional del Poder Ejecutivo contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada, por los siguientes fundamentos:

· La delegación de facultades por parte del Congreso al Poder Ejecutivo para emitir Decretos Legislativos, es una figura que solo debe darse en casos excepcionales y ante circunstancias especiales que así lo requieran.

· La particularidad que se presentó para delegar facultades al Poder Ejecutivo mediante la Ley N.º 29157 respondió a la necesidad de implementar el Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos, para lograr que entre en vigencia y permita obtener las ventajas que se generarían a favor de nuestro país.

· Así pues, dentro del marco de la Ley N.º 29157, el Poder Ejecutivo promulgó los Decretos Legislativos N.os 1023, 1024, 1025, 1026 y 1057, los cuales han sido emitidos conforme a los requisitos previstos por el artículo 104º de la Constitución, esto es, materia y plazo. Respecto a este último, la referida ley dispuso en su artículo 2º, numeral 1, un plazo de 180 días calendarios contabilizados a partir del 1º de enero de 2008. Así, el 21 de junio de 2008 fueron publicados los Decretos Legislativos N.os 1023, 1024, 1025 y 1026, y el Decreto Legislativo N.º 1057, el 28 de junio del mismo año, cumpliéndose el plazo señalado en la norma. En lo que se refiere a la materia, el artículo 104º de la Constitución presenta una limitación, al proscribir que puedan incluirse temas de reforma constitucional, tratados internacionales, leyes orgánicas, ley presupuestal y cuenta general del Estado, ninguna de las cuales se encuentran contenidas en los decretos legislativos cuestionados.

· En consecuencia, la ley autoritativa, al determinar que el ejecutivo legisle en materias contenidas en el artículo 2º, tales como la modernización y el fortalecimiento institucional del Estado, establece que vía decretos legislativos puedan emitirse normas que incidan directamente en la reforma del Estado, como ocurre con los Decretos Legislativos cuestionados, siendo estos los motivos que han determinado la creación de la autoridad nacional del servicio civil (Decreto Legislativo N.º1023); el establecimiento del cuerpo de gerentes públicos (Decreto Legislativo N.º1024); la expedición de la normativa que capacita y promociona el rendimiento del servidor público (Decreto Legislativo N.º 1025); la regulación de un régimen facultativo para la modernización de los gobiernos locales y regionales (Decreto Legislativo N.º 1026), así como la regularización del régimen especial de contratación administrativa de servicios (Decreto Legislativo N.º 1057), los cuales tienen como fundamento la relación estrecha que existe entre la administración y la gestión del personal del Estado con el acuerdo de libre comercio. En efecto, ello es así por cuanto la promulgación de los decretos legislativos implica el acatamiento y ejecución inequívoca del capítulo 17 del Acuerdo de Libre Comercio, dentro del marco de la modernización del Estado.

Por su parte, con fecha 27 de agosto de 2010, el apoderado del Congreso de la República contesta la demanda solicitando sea declarada infundada, por los siguientes fundamentos:

· La parte demandante realiza una lectura aislada de la sumilla del artículo 1º de la Ley N.º 29157, sin tener en consideración el propio texto del artículo, que establece “Delegase en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre las materias especificadas en la presente ley (…)”, y no toma en cuenta que las competencias o materias delegadas se encuentran contenidas en el artículo 2.1º de la misma norma, que señala las materias específicas y el plazo, y que constituyen los requisitos exigidos conforme al artículo 104º de la Constitución. Del contenido del artículo 2.2 de la acotada norma se establece un criterio adicional que permite definir las facultades delegadas hechas a favor del Poder Ejecutivo, siendo éstas facilitar la implementación del Tratado de Libre Comercio y que se apoye la competitividad económica para su aprovechamiento.

· Sobre la supuesta inconstitucionalidad del artículo 2º, numeral 2.1, literal b de la Ley N.º 29157, afirma que conforme a lo expuesto por el Tribunal Constitucional (Expedientes N.os 0026-2008-PI/TC y 0028-2008-PI/TC), el fortalecimiento institucional y la modernización del Estado son materias que se ajustan a los requerimientos constitucionales que exigen que las materias sean especificas. En consecuencia, las materias señaladas en la ley en cuestión están claramente precisadas y no existe indefinición o indeterminación alguna, ni mucho menos una delegación sobre temas genéricos.

IV. FUNDAMENTOS

§ Análisis por la forma

1. La pretendida inconstitucionalidad formal de la Ley N.º 29157

1. Mediante la Ley N.º 29157, publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de diciembre de 2007, el Congreso de la República delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos (“TLC” o “ALC”), y con el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento. En su artículo 1º la precitada norma establece que la finalidad de dicha delegación es “facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda, y el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento”, sustentándose para ello en los artículos 101.4º y 104º de la Constitución, así como en los artículos 76.1.dº y 90º del Reglamento del Congreso de la República.

2. El artículo 104º de la Constitución dispone que “El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente. Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley. El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de cada decreto legislativo.

3. El artículo 2.1º de la Ley N.º 29157 precisa tanto las materias como el plazo durante el cual se delegan las facultades allí detalladas.

La delegación a la que se refiere el artículo 1º tendrá un plazo de ciento ochenta (180) días calendarios y comprende la facultad de legislar sobre las siguientes materias:

a) Facilitación del comercio;

b) Mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa, y modernización del Estado;

c) Mejora de la administración de justicia e materia comercial y contencioso administrativa; para lo cual se solicitará opinión al Poder Judicial;

d) Promoción de la inversión privada;

e) Impulso a la innovación tecnológica, la mejora de la calidad y el desarrollo de capacidades;

f) Promoción del empleo y de las micro, pequeñas y medianas empresas;

g) Fortalecimiento institucional de la gestión ambiental;

h) Mejora de la competitividad agropecuaria.

4. Los demandantes manifiestan que la finalidad inmersa en el artículo 1º, relativa a la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos es demasiado genérica, y por tanto, resulta inconstitucional, al igual que las materias delegadas contenidas en el artículo 2.1.bº, pues no cumplen con el requisito de especificidad previsto en el artículo 104º de la Constitución, ya que no son especificas, no determinan, ni explican, ni detallan con precisión, ni identifican, ni distinguen en forma alguna las materias que se facultan al Ejecutivo para legislar; por el contrario son demasiado genéricas, vagas e imprecisas.

5. Respecto a las mencionadas facultades, y conforme ya ha sido establecido por este Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N.º 0002-2010-PI/TC, éstas se encuentran referidas a aspectos de gestión, como su nombre lo señala; esto es, que abarcan conceptos tales como la falta de transparencia, el exceso de trámites burocráticos, la desorganización existente dentro de las instituciones públicas para el cumplimiento de fines y metas, entre otras.

6. En ese sentido, el proceso de modernización del Estado debe abarcar aspectos y deficiencias estructurales advertidas en su funcionamiento, de modo que, resolviendo los problemas identificados, mejore la gestión del Estado. Esta inconsistencia debe ser resuelta, de preferencia, tomando en cuenta la preponderancia que tiene la competencia expresamente delegada respecto de la temática en la que se le pretende enmarcar.

7. De manera que, como ya ha sido establecido en la sentencia recaída en el Expediente N.º 0002-2010-PI/TC, este Colegiado considera pertinente reiterar que corresponde interpretar el artículo 2.1.bº de la norma que contiene las facultades delegadas, vinculadas a la “mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa, y modernización del Estado”, con el artículo 2.2º el cual limita las competencias delegadas al Poder Ejecutivo dentro de “los compromisos del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos y de su Protocolo de Enmienda, y a las medidas necesarias para mejorar la competitividad económica para su aprovechamiento”; en cumplimiento de las finalidades contenidas en el artículo 1º de la norma en cuestión.

8. En tal orden de ideas, el Tribunal Constitucional estima que las materias delegadas al Poder Ejecutivo mediante la Ley N.º 29157, para que legisle mediante Decretos Legislativos, si cumple con el requisito de especificidad, ya que si bien el artículo 2.1.bº de la norma, al detallar las facultades delegadas, hace una referencia genérica, es el artículo 2.2º de la ley el que delimita los alcances de dichas facultades, y que concuerda con la finalidad señalada en el artículo 1º de la misma norma.

9. En consecuencia, dado que la Ley N.º 29157 cumple con el requisito de especificidad al que alude el artículo 104º de la Constitución, corresponde desestimar este extremo de la demanda. Por lo mismo, los Decretos Legislativos N.os 1023, 1024 y 1026 no resultan inconstitucionales por razones de forma.

§ Análisis Material

Conviene precisar, en principio, que en la medida que mediante la demanda de autos sólo se ha alegado la inconstitucionalidad material de los impugnados Decretos Legislativos N.os 1057 y 1025, el pronunciamiento de fondo de este Tribunal Constitucional se circunscribirá únicamente a los aludidos decretos.

2. Inconstitucionalidad por el fondo del Decreto Legislativo N.º 1057

10. Mediante la demanda de autos se cuestiona la inconstitucionalidad, por el fondo, del Decreto Legislativo N.º 1057, que aprueba el denominado Contrato Administrativo de Servicios, y cuyo artículo 1º dispone que la finalidad de la referida norma es regular un régimen especial de contratación administrativa que tiene por objeto garantizar los principios de méritos y capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la administración pública.

11. Sin embargo, mediante la sentencia recaída en el Expediente N.º 00002-2010-PI/TC, este Tribunal Constitucional ya confirmó la constitucionalidad, por el fondo, del impugnado Decreto Legislativo N.º 1057, y por argumentos sustancialmente iguales a los planteados a través de la presente demanda.

12. En consecuencia, tal extremo de la demanda resulta improcedente, en aplicación del inciso 2) del artículo 104º del Código Procesal Constitucional.

3. Inconstitucionalidad por el fondo del Decreto Legislativo N.º 1025

13. El Decreto Legislativo N.º 1025 aprueba normas de capacitación, rendimiento y evaluación del personal al servicio del Estado, como parte del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos. Respecto de dicho decreto, se alega en la demanda que al establecer una nueva causal de cese o de extinción del contrato, la cual consiste en haber sido calificado como “personal de ineficiencia comprobada”, luego del proceso de evaluación del desempeño, supone una afectación de los derechos de acceso a la función pública y a la carrera administrativa.

14. Manifiestan los demandantes que la normatividad vigente contempla todo un elenco de causas justificadas posibles para la terminación anticipada de la carrera administrativa, las cuales se vinculan a la capacidad del trabajador o a su conducta, razón por la cual no era necesario agregar nuevas causales de cese ni otros procedimientos como el que incorpora la norma en cuestión. Además, al introducir un sistema de evaluación periódico, (cada dos años como máximo, según el artículo 18º, literal c del Decreto Legislativo N.º 1025) de carácter general, colectivo y sin garantías, se presta a subjetividades y abusos, y representa una clara afectación al concepto de permanencia en la carrera administrativa. Por último, se alega que el decreto en cuestión vulnera los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral.

15. El proceso de evaluación del desempeño, previsto en el artículo 18º literal c) del Decreto Legislativo N.º 1025, contiene dentro de las reglas mínimas a las que debe sujetarse, que éste se realice con una periodicidad no mayor de dos (2) años.

16. Por su parte, el artículo 20º dispone que la calificación obtenida en la evaluación es determinante para la concesión de estímulos y premios al personal servicio del Estado, preferentemente a quienes hubieran sido calificados como personal de rendimiento distinguido, así como para el desarrollo de la línea de carrera y la determinación de la permanencia en la institución.

El mismo artículo señala que los servidores públicos pueden ser calificados como:

a) Personal de rendimiento distinguido.

b) Personal de buen rendimiento.

c) Personal de rendimiento sujeto a observación.

d) Personal de ineficiencia comprobada.

Y que, “Las Oficinas de Recursos Humanos, desarrollarán un plan de capacitación para atender al personal evaluado en la categoría de personal de rendimiento sujeto a observación, que garantice un proceso adecuado de formación laboral o actualización. Si habiendo recibido este beneficio, la persona a servicio del Estado fuera evaluada por segunda vez como personal sujeto a observación, será calificada como personal de ineficiencia comprobada, configurándose una causa justificada que da lugar a la extinción del vínculo laboral o contractual o a la terminación de la carrera, según corresponda”.

17. El artículo 27º de la Constitución garantiza que la “ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario”. Así, conforme a lo expuesto por este Tribunal en el Fundamento N.º 109 de la sentencia recaída en el Expediente N.º 00025-2007-PI/TC, la doctrina laboralista ha señalado que el derecho a la estabilidad laboral comprende dos aspectos: por un lado, la estabilidad laboral de entrada, referido a la preferencia por la contratación de duración indefinida sobre la temporal, reflejada en la autorización de celebrar contratos temporales únicamente cuando la labor a cumplir sea de tal naturaleza; y, por otro, la estabilidad laboral de salida, referida a la prohibición de despido arbitrario o injustificado.

18. Sin embargo, y como lo ha establecido este Colegiado a través de su reiterada jurisprudencia, mediante dicho precepto constitucional no se consagra el derecho a la estabilidad laboral absoluta, es decir, el derecho a no ser despedido arbitrariamente, sino que solo se reconoce el derecho del trabajador a la protección adecuada contra el despido arbitrario.

19. Por ende, el derecho a la protección adecuada contra el despido arbitrario no tiene carácter ilimitado, por lo que mediante ley se pueden establecer ciertas modulaciones a su ejercicio. En el presente caso el ejercicio del derecho al trabajo de los trabajadores públicos se encuentra sujeto a que aprueben la evaluación de desempeño, lo cual resulta acorde con lo dispuesto en el artículo 39º de la Constitución, en tanto dispone que “Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación”. Si ello es así, no parece irrazonable que tales funcionarios deban ser evaluados periódicamente a efectos de alcanzar un servicio de óptima calidad.

20. En efecto, debido a la importancia que tiene el servicio que presta el personal que labora para el Estado y, dado que “un componente importante en este proceso de modernización resulta ser el funcionamiento del aparato burocrático”, según lo establecido por este Colegiado en la sentencia recaída en el Expediente N.º 0002-2010-PI, resulta necesario que dicho personal se encuentre sometido a evaluación, en aras de garantizar la provisión y permanencia en el servicio de trabajadores idóneos, para así resguardar la calidad del servicio brindado a los ciudadanos que permita el logro de los objetivos institucionales, a través de recursos humanos capacitados.

21. Con ese objetivo, el literal c) del artículo 18º del cuestionado decreto prescribe que como máximo cada dos años se realice el proceso de evaluación de desempeño de los trabajadores del sector público, el cual es obligatorio, integral, sistemático y continuo. Dicha evaluación no puede ser considerada inconstitucional pues garantiza la idoneidad de los trabajadores en el servicio público, es decir, garantiza el derecho de los ciudadanos de recibir un servicio de calidad.

22. En el mismo orden de ideas, el supuesto (artículo 20º) en el que se extingue el vínculo laboral o contractual, o la terminación de la carrera, según corresponda, de quienes luego de una segunda evaluación y haber sido catalogados como personal de rendimiento sujeto a observación, posterior a la capacitación recibida con motivo de haber obtenido la misma categoría en una primera evaluación, siendo considerados como personal de ineficiencia comprobada, no puede ser considerado como violatorio del derecho a la protección adecuada contra el despido arbitrario, ni de ningún otro derecho, pues como antes se ha señalado, no tiene la calidad de derecho absoluto.

23. Así, el invocado derecho de permanencia en la carrera administrativa se mantiene mientras los trabajadores presenten capacidad e idoneidad para el cargo, es decir, mientras se encuentren capacitados para ejercer sus labores. De igual manera existe un límite temporal fijado en la ley, esto es, un máximo de dos años, tiempo en el cual la permanencia en la carrera pública se encuentra sujeta a la aprobación de la evaluación, como se ha establecido en los artículos 18º literal c) y 20º del Decreto Legislativo N.º 1025, los cuales, a criterio de este Tribunal, resultan acordes a la Constitución Política del Perú.

24. Por tanto, establecer como causal de retiro el obtener la calificación de personal de ineficiencia comprobada, tras haber calificado por segunda vez como personal de rendimiento sujeto a observación, luego de recibir un plan de capacitación, no puede ser considerado como violatorio del derecho al trabajo ni a la estabilidad laboral, ni al acceso y la permanencia en la función pública y/o la carrera administrativa puesto que configura una causa justificada de despido, dado que el trabajador demuestra con ello que no cuenta con capacidad e idoneidad para el ejercicio del cargo.

25. En consecuencia, la demanda también debe ser desestimada respecto a este extremo.

V. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda de inconstitucionalidad, en el extremo referido al impugnado Decreto Legislativo N.º 1057, conforme a lo expuesto en los Fundamentos N.os 11 y 12, supra.

Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad en los demás extremos.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MESÍA RAMÍREZ

ÁLVAREZ MIRANDA

VERGARA GOTELLI

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

URVIOLA HANI

EXP. N.º 00010-2010-PI/TC

LIMA

SIETE MIL TRESCIENTOS

NOVENTA Y TRES ciudadanos

VOTO DEL MAGISTRADO ETO CRUZ

Con el debido respeto por la opinión vertida por mis colegas, emito el presente voto, al no encontrarme conforme con el primer extremo del fallo de la sentencia, que declara improcedente la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto Legislativo Nº 1057, estando conforme con el segundo extremo del mismo fallo de la sentencia.

§1. La procedencia de la presente demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo Nº 1057.

La demanda de inconstitucionalidad interpuesta por siete mil trescientos noventa y tres ciudadanos contra el Decreto Legislativo N.º 1057, que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, reproduce en gran medida la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más de 5000 ciudadanos contra el mismo Decreto Legislativo, en el Exp. Nº 0002-2010-PI/TC, la misma que sin embargo ha sido declarada infundada por el Tribunal Constitucional, confirmando la constitucionalidad de dicha norma legal. Más allá de la consideración de entender al contrato administrativo de servicios como un contrato laboral sujeto a un régimen especial, y de reconocer para los trabajadores sujetos a este régimen los derechos de sindicación y de huelga, el Tribunal en dicha sentencia declara constitucionales los artículos 1º, 2º, 3º 5, 6.1º, 6.2º y 6.3º del citado Decreto Legislativo.

En el presente caso, el Tribunal, afirmando el carácter de cosa juzgada de la decisión emitida en el anterior proceso de inconstitucionalidad, resuelve declarar la improcedencia de la demanda.

En primer lugar, no concuerdo plenamente con la afirmación de que en el presente caso, al existir un pronunciamiento anterior del Tribunal, la calidad de cosa juzgada de dicha resolución impida un nuevo examen del caso. Mi discrepancia está justamente en la cuestión de si, pese a existir un pronunciamiento preexistente y desestimatorio en torno a la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo N.º 1057, resulta posible (o no) reabrir el debate sobre su constitucionalidad con ocasión de la presente causa. Naturalmente, ello dependerá, a su vez, de si la presente demanda reproduce o no una controversia “sustancialmente igual” a la planteada en el anterior proceso de inconstitucionalidad, en los términos en que esto viene prescrito por el artículo 104º inciso 2 del Código Procesal Constitucional.

Al respecto, cabe precisar que este Colegiado ha interpretado que, a efectos de examinar cuándo una nueva demanda de inconstitucionalidad afecta el límite objetivo de la cosa juzgada de la sentencia desestimatoria de inconstitucionalidad, se ha de analizar: a) Si la norma constitucional que ha sido empleada como parámetro de juicio es la misma o es otra distinta; b) Si la norma constitucional parámetro de juicio ha variado en su sentido; c) Si la norma legal impugnada, objeto de control, ha variado en el sentido por el cual se dictó la sentencia desestimatoria; d) Si la conclusión a que conduce la aplicación de un principio interpretativo distinto es sustancialmente diferente a la que se aplicó en la sentencia desestimatoria [RTC N.º 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC (acumulados), f. 9].

Así las cosas, considero que para determinar si en el presente caso es posible o no emitir un pronunciamiento de fondo sobre la controversia, resulta preciso analizar si existe algún otro principio constitucional que, aplicado al caso de autos arroje una conclusión sustancialmente distinta a la que se produjo producto de la interpretación de otros principios constitucionales (supuesto d) de la RTC 0025-2005-PI/TC). En dicho contexto, creemos que dicho principio, no considerado en la sentencia anterior, y que arroja un resultado sustancialmente distinto, es el denominado “principio de progresividad de los derechos sociales”, reconocido en el artículo 26º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[1], pero cuyo reconocimiento como parte del “bloque de constitucionalidad” en nuestro ordenamiento jurídico requiere, no obstante, una reflexión más detallada.

Al respecto, es preciso recordar que, conforme al artículo 79º del Código Procesal Constitucional, para apreciar la validez constitucional de las normas, el Tribunal Constitucional ha de considerar, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona.

Partiendo de esta premisa, sin embargo, considero que, atendiendo al sentido y alcance de la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, así como a lo dispuesto en el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, es posible afirmar que si las normas constitucionales forman parte necesaria de las normas-parámetro en el proceso de inconstitucionalidad, con mayor razón lo serán aquellos tratados internacionales a cuya interpretación conjunta se encuentran obligados todos los operadores jurídicos, razón por la cual su invocación resulta válida en el contexto del juicio de constitucionalidad de la ley.

Siguiendo este razonamiento, debe entenderse que el “principio de progresividad de los derechos sociales”, configura una norma parámetro sustancialmente distinta a las analizadas en la STC N.º 00002-2010-PI/TC, razón por la cual este Tribunal Constitucional pudo analizar el Decreto Legislativo N.º 1057, que contiene el régimen de los trabajadores CAS, en confrontación con dicho principio.

Antes de ingresar a analizar dicho régimen de contratación especial a la luz de dicho principio de progresividad, es necesario sin embargo abordar algunos aspectos tratados en la sentencia anterior, pues sólo a partir de una adecuada lectura de los mismos es posible realizar, de modo adecuado, el examen que aquí se está proponiendo.

§2. Análisis del fondo del asunto.

En la primera sentencia vertida por este Tribunal sobre el régimen CAS se parte por establecer que no se puede aplicar el principio de igualdad, esto es, no se puede realizar una comparación entre los derechos que gozan quienes laboran bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 276 o el Decreto Legislativo Nº 728, y los que laboran bajo el Decreto Legislativo Nº 1057, básicamente porque cada uno de estos regímenes es de naturaleza distinta y se rige por sus propias normas de contratación. Al ser regímenes diferentes, según dicha sentencia, no se puede establecer una equiparación entre ellos, sino solo evaluar si todos ellos respetan el contenido mínimo de derechos laborales que la Constitución prescribe. Finalmente, se termina declarando la constitucionalidad del régimen CAS por otorgar dichos derechos laborales mínimos.

La argumentación esgrimida por el Tribunal en dicho caso (y que no ha sido superado en el presente) es, desde nuestro punto de vista, ajustadamente formal, lo cual impide apreciar el quid del problema constitucional que, sin embargo, se desliza ligeramente a partir de otros considerandos de dicha sentencia. No se trata pues de establecer si el régimen CAS es un régimen de contratación laboral especial, distinto a los dos ya existentes, sino de encontrar la justificación constitucional de la creación del mismo. Los regímenes laborales especiales, en el sector privado o en el público, no se crean por la mera voluntad del legislador o por un ejercicio de creativa imaginación, sino porque así lo exige la naturaleza de las cosas, esto es, la naturaleza de la labor que se realiza, la cual requiere una protección laboral especial, distinta al régimen laboral común u ordinario. Así sucede, por ejemplo, con los regímenes laborales especiales del sector minero, de construcción civil o de los trabajadores del hogar. De lo contrario llegaríamos al absurdo de contar con una innumerable cantidad de regímenes especiales de contratación laboral, quizás uno por cada orientación del gobierno de turno. Ello definitivamente no puede ser así.

En la sentencia anterior (cuyos fundamentos se confirman en la presente), el propio Tribunal sostiene en varios de sus considerandos, que la razón de creación de este “régimen especial” es simplemente superar una situación generalizada de abierta inconstitucionalidad, representada por la contratación masiva de personal en el sector público bajo la modalidad de locación de servicios o de los contratos de servicios no personales, ocultando bajo dichos contratos verdaderas relaciones laborales de naturaleza permanente, pero sin otorgar ningún derecho laboral a los trabajadores. Esta sistemática violación de derechos fundamentales, fomentada y consentida desde el propio Estado, es la que trata de remediarse con la creación del nuevo régimen CAS. No hay otra razón para crear un “régimen especial”, que establezca una situación jurídica diferenciada respecto a los otros dos regímenes laborales existentes, ni se ha ofrecido por parte del Estado, ni la ha mostrado tampoco el Tribunal en ninguno de los fundamentos de la sentencia. En realidad pues, el régimen del CAS no representa otra cosa que la concreción del principio de progresividad, bajo el cual debe analizarse, como ya se dijo, el caso de autos.

Entonces tenemos que el problema constitucional no es si este régimen es especial o no y si satisface los derechos mínimos laborales que la Constitución reconoce, sino si la situación jurídica de diferenciación (y que en este caso representa una situación de disminución de derechos laborales) es constitucionalmente justificada o no. Por lo demás, como es harto conocido, en el plano de la realidad, muchos trabajadores sienten hoy la discriminación de que ante el mismo trabajo realizado en el seno de una misma institución, muchos de ellos tienen un trato jurídico diferenciado y disminuido; son –según ellos piensan- capitii diminutio sin ninguna razón objetiva que lo justifique. Sin embargo, ¿puede establecerse un régimen laboral especial (el CAS en este caso) para superar una situación de inconstitucionalidad generalizada, pero estableciendo, al mismo tiempo una situación de diferenciación o disminución de derechos laborales?

Como ya se dijo, el régimen CAS fue creado para operar una situación de traslado de un régimen de contratación abiertamente inconstitucional, como la del contrato de locación de servicios, a un régimen laboral con requisitos mínimos de validez constitucional. Como el propio Tribunal ha dicho, dicha trasposición supone un “progreso en los derechos laborales” de los trabajadores que en el anterior régimen carecían de todo. Sin embargo, dicho avance (esto es, el principio de progresividad), para no llegar hasta el final y terminar incorporando a estos trabajadores a los regímenes ya existentes, con todos sus derechos (eliminando la diferenciación o disminución de derechos laborales), debía tener alguna justificación. Aunque esa justificación no ha sido invocada por el Estado, ni en el anterior ni en el presente proceso de inconstitucionalidad, es evidente que la única justificación real reside en el factor económico, en el costo económico que supone para el Estado incorporar a todos los trabajadores que venían trabajando bajo el régimen anterior y a los nuevos que van ingresando a cualquiera de los otros dos regímenes laborales.

El costo económico no es, sin embargo, como pudiera pensarse un motivo injustificado de limitación de derechos. En general, los derechos sociales, y entre ellos los derechos de los trabajadores del sector estatal, se hallan sujetos a la capacidad presupuestal para atender a las necesidades que se desprenden de estos derechos. No es, sin embargo, tampoco dicho costo económico o disposición presupuestal un límite absoluto a la implementación de los derechos sociales, ni puede ser invocada como carta abierta para negarlos indiscriminadamente. Debe pues guardarse un equilibrio entre la disponibilidad presupuestal y la implementación progresiva de los derechos sociales, de modo que las diversas necesidades que tiene el Estado y que atienden a muchas otras necesidades de la población sean cubiertas de la mejor manera posible. Lo crucial reside, no obstante, en fijar prioridades dentro del Presupuesto de la República para atender los derechos, pues como se sabe ellos representan necesidades básicas, que por estar en la Constitución, tienen más fuerza que cualquier otro objetivo que se plantee el Estado. En dicho contexto, como se ha recogido en el artículo 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “El Estado tiene la obligación de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos de que se disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,…, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.

Por lo tanto, cuando reconocemos que el régimen CAS se creó como una forma de equilibrar el impacto presupuestal y la satisfacción de los derechos laborales de los trabajadores del sector estatal, también reconocemos que es obligación del Estado utilizar hasta el “máximo de los recursos” para atender progresivamente los derechos laborales no otorgados a estos trabajadores y que terminen con la situación aún presente de discriminación en los trabajadores del sector público. Ello nos lleva a dos conclusiones: la primera que era obligación del Estado demostrar que en efecto se estaban utilizando hasta el máximo de los recursos disponibles (lo cual no ha sucedido ni en el primer proceso de inconstitucionalidad ni en el presente) y la otra que el régimen del CAS es esencialmente transitorio, un régimen de enlace entre una situación de abierta inconstitucionalidad y un régimen de plena constitucionalidad. Sólo así puede encontrarse justificado, desde una óptica constitucional y desde un pleno respeto a los derechos y la dignidad del trabajador, el régimen del CAS.

En el presente proceso, así como en el anterior, era pues obligación del Estado demostrar que los recursos dispuestos en el Presupuesto de la República se estaban utilizando, de modo prioritario y hasta el máximo de lo posible para superar la diferenciación aún existente entre los trabajadores del régimen CAS y los trabajadores de los otros dos regímenes existentes. Dicha exigencia para el Estado se deriva, a su vez, del canon asumido en la justicia constitucional de que la diferenciación establecida entre personas ubicadas en idéntica situación se presume inconstitucional, siendo obligación de quien introduce dicha diferenciación demostrar la constitucionalidad de la misma. No figura en el expediente, sin embargo, un análisis de ese orden que permita establecer la constitucionalidad o no del régimen CAS. Desde mi punto de vista, el proceso de inconstitucionalidad de autos debió conducirse de tal modo, que pueda verificarse, razonablemente, el empleo del máximo recursos disponibles para superar la disminución de derechos laborales del CAS, esto es, el cumplimiento estricto del principio de progresividad, como parámetro de análisis del caso de autos y que viene exigido, como ya se dijo, por el artículo 26º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al no haberse realizado tal examen ni haber demostrado el Estado la constitucionalidad de la diferenciación, sólo podía caber la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Legislativo Nº 1057.

Ello no quiere decir, por supuesto que no pueda establecerse un régimen temporal o de enlace entre una situación de abierta inconstitucionalidad y una de completa constitucionalidad; pues en ello justamente consiste el principio de progresividad de los derechos sociales, que atiende a la variable de la escasez de recursos; sin embargo dicho régimen de enlace, su justificación, así como los términos de la superación progresiva deben siempre quedar claramente determinados por el Estado y no en sentido contrario, como en el caso de autos, ausentes de toda justificación.

Finalmente, considero pertinente señalar que en el caso hipotético que el Estado hubiese demostrado una utilización hasta el máximo de los recursos, tampoco ello hubiere significado una constitucionalidad absoluta o perpetua de dicho régimen, sino, como ya se dijo, sólo una constitucionalidad temporal que, en aplicación del principio de progresividad, debía ir avanzando hacia la equiparación plena de los derechos de todos los trabajadores del sector público. Sobre la correcta aplicación de dicho principio de progresividad, por lo demás, -creemos- el Tribunal Constitucional debía asumir competencia, con el objeto de controlar el avance progresivo de los derechos fundamentales de los trabajadores y la consecución de una igualdad plena entre los regímenes laborales del sector público. Para dicho efecto tenía varios caminos: i) implementar un proceso de seguimiento de la sentencia, con un plan ordenado de equiparación progresiva, que tome en cuenta los recursos del Presupuesto Público; ii) dictar una sentencia de aviso que permita declarar en el futuro inconstitucional el Decreto Legislativo Nº 1057, si es que no se avanzaba en la equiparación dispuesta por el Tribunal como principio; o iii) generar con posterioridad un incidente de ejecución de la sentencia, si el Estado persistiera en la omisión o protección deficiente de los derechos fundamentales de los trabajadores CAS. Sobre la viabilidad de estas soluciones y su mejor adecuación para resolver temas de derechos sociales y la aplicación del principio de progresividad debió haber discutido también el Tribunal, como un avance necesario de cara a hacer realmente efectivos esta categoría específica de derechos fundamentales.

SS

ETO CRUZ

[1] Este artículo de la Convención señala lo siguiente: “[l]os Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados” [énfasis agregado]. (más…)

EXP. N.º 00616-2011-PHC/TC

LIMA

ZENÓN RUFINO

ROJAS GONZALES

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 14 días del mes de abril de 2011, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Mesía Ramírez, Eto Cruz y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Julio Ramírez Baroni, a favor de don Zenón Rufino Rojas Gonzales, contra la resolución expedida por la Cuarta Sala Penal de Reos Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 244, su fecha 13 de septiembre de 2010, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 3 de mayo de 2010 Zenón Rufino Rojas Gonzales interpone demanda de hábeas corpus contra el Juez del Juzgado Mixto de La Molina y Cieneguilla don Pedro Donaires Sánchez, y contra los Jueces que integran el Trigésimo Segundo Juzgado Penal de Lima, don Carlos Blas Ávila y don Edwin Yalico Contreras. Alega vulneración de sus derechos a la libertad individual, al debido proceso y a la tutela procesal efectiva.

El recurrente solicita que se declare nulo el proceso penal que se siguió en su contra por el delito de actos contra el pudor, artículo 176-A inciso 2 del Código Penal, en el que la Tercera Sala Penal con Reos en Cárcel confirmó la sentencia que le impuso la condena de 20 años de pena privativa de la libertad y el pago de 15,000 nuevos soles por los delitos de violación sexual de menor de edad y ofensas al pudor público. Sostiene que las pericias practicadas a la menor y al procesado no tienen valor legal porque transgreden lo señalado en el artículo 161 del Código de Procedimientos Penales, ya que los peritos deberían ser 2, sin embargo sólo se ha tenido uno; que el artículo 135 del Código de Procedimientos Penales ha sido transgredido ya que la instructiva debería terminar en un plazo máximo de 10 días y su continuación ha sido pasado 1 mes; que fue sentenciado por delitos que no fueron incluidos en la denuncia; que se vulneró el Decreto Legislativo 124, inciso 3, que establece que el plazo de instrucción no puede sobrepasar los 90 días, pues desde la fecha que se dio la resolución que le abrió el proceso, 13 de abril de 2007, transcurrieron 10 meses. Asimismo refiere que se transgredió la Ley 28105 que modifica el artículo 137 del Código Procesal Penal, que establece que la detención no debería durar más de 9 meses en el proceso ordinario, al haberse excedido los plazos sin haberse dictado sentencia; que al estar probado que nunca eludió la administración de justicia, debió variarse el mandato de detención por el de comparecencia; y que se acogió a la confesión sincera al aceptar los hechos que se le imputaron, sin embargo fue condenado a 20 años de pena privativa de la libertad.

Realizada la investigación sumaria los jueces emplazados rinden sus manifestaciones respectivas y expresan que la demanda debe ser declarada improcedente porque no existe vulneración constitucional, y que la resolución se encuentra arreglada a ley, agregando que no existe responsabilidad por consideraciones de criterio jurisdiccional.

La Cuarta Sala Especializada en lo Penal para Procesos con Reos Libres de la Corte Superior de Lima, con fecha 23 de julio de 2010, declaró improcedente la demanda por considerar que el hábeas corpus no es vía idónea para cuestionar el trámite de un proceso penal ni la decisión emitida por el órgano jurisdiccional.

La Sala revisora confirmó la apelada por los mismos fundamentos.

FUNDAMENTOS

1. El objeto de la demanda es que se declare nulo el proceso penal que se le sigue al actor por la comisión del delito de acto contra el pudor-violación sexual de menor de edad y ofensas al pudor público.

2. La Constitución establece expresamente en el artículo 200º, inciso 1, que a través del proceso de hábeas corpus se protege tanto la libertad individual como los derechos conexos a ella; no obstante, no cualquier reclamo que alegue afectación del derecho a la libertad individual o derechos conexos, puede reputarse efectivamente como tal y merecer tutela, pues para ello es necesario analizar previamente si tales actos denunciados vulneran el contenido constitucionalmente protegido del derecho tutelado por el hábeas corpus.

3. Que en el caso de autos se advierte que lo que pretende el recurrente es cuestionar mediante este proceso constitucional el trámite del proceso penal en referencia y la decisión emitida por el órgano jurisdiccional; es decir, que en puridad la demanda incoada está orientada a cuestionar actuaciones procesales de orden estrictamente legal que únicamente pueden y deben ser examinadas en sede del proceso penal citado, y no en un proceso constitucional de la libertad como es el hábeas corpus. Al respecto se debe indicar que la calificación jurídica de los hechos imputados, la subsunción de la conducta en un determinado tipo penal, determinar la inocencia o responsabilidad penal del imputado, realizar diligencias o actos de investigación, efectuar el reexamen o revaloración de los medios probatorios, así como la resolución de los medios técnicos de defensa, son tareas exclusivas del juez ordinario, que escapan a la competencia del juez constitucional. Por lo que la demanda debe ser declarada improcedente en aplicación del artículo 5º, inciso 1, del Código Procesal Constitucional.

4. Este Tribunal entiende que lo alegado respecto a que el recurrente fue sentenciado por delitos que no fueron incluidos en la denuncia que se le siguió, está referido al derecho de defensa. Sobre el derecho de defensa este Colegiado en reiterada jurisprudencia ha señalado que el derecho a la defensa comporta en estricto el derecho a no quedar en estado de indefensión en cualquier etapa del proceso penal, el cual tiene una doble dimensión: una material, referida al derecho del imputado o demandado de ejercer su propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le atribuye la comisión de determinado hecho delictivo, y otra formal, que supone el derecho a una defensa técnica, esto es, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor durante todo el tiempo que dure el proceso; y ha precisado que el derecho a no quedar en estado de indefensión se conculca cuando los titulares de los derechos e intereses legítimos se ven impedidos de ejercer los medios legales suficientes para su defensa; no obstante, no cualquier imposibilidad de ejercer esos medios produce un estado de indefensión que atenta contra el contenido constitucionalmente protegido de dicho derecho, sino que es constitucionalmente relevante cuando se genera una indebida y arbitraria actuación del órgano que investiga o juzga al individuo (Exp. N.º 0582-2006-PA/TC; Exp. N.º 5175-2007-HC/TC, entre otros). Respecto al caso de autos los delitos por los que fue sentenciado el beneficiado sí estuvieron contenidos en la denuncia, puesto que en un principio sólo se trato de la denuncia por el delito contra la libertad sexual- actos contra el pudor (fojas 57) , pero mediante dictamen del 14 de febrero de 2008 se amplió la denuncia a violación de menor de edad (fojas 73). En consecuencia, es de aplicación, a contrario sensu, el artículo 2º del Código Procesal Constitucional.

Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda respecto al punto 3.

2. Declarar INFUNDADA la demanda porque no se ha acreditado la vulneración de los derechos a la libertad individual, al debido proceso y a la tutela procesal efectiva.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MESÍA RAMÍREZ

ETO CRUZ

VERGARA GOTELLI (más…)

TC ESTABLECE NUEVA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL EN PLAZO DE PRESCRIPCIÓN EN AMPAROS CONTRA RESOLUCIONES JUDICIALES
EXP. N.° 00252-2009-PA/TC

LIMA

MÁXIMO VALERIANO

LLANOS OCHOA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 7 días del mes de octubre de 2009, reunido el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Vergara Gotelli, Presidente; Mesía Ramírez, Vicepresidente; Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Caye Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Vergara Gotelli y Landa Arroyo que se agregan

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por Pedro Puente Bazán, abogado de Máximo Valeriano Llanos Ochoa, contra la resolución de la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, de fojas 40 del segundo cuaderno, su fecha 31 de octubre de 2008, que declaró improcedente in límine la demanda de amparo de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 13 de enero de 2006, don Máximo Valeriano Llanos Ochoa interpone demanda de amparo contra la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República conformada por los vocales señores Víctor Lucas Ticona Postigo, José Isaías Carrión Lugo, Roger Williams Ferreira Vildózola, José Alberto Palomino García y Hernández Pérez, con el objeto de que se declare la nulidad de la resolución de fecha 19 de octubre del 2006, que declaró improcedente el recurso de casación interpuesto contra la resolución del 9 de marzo de 2006 expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que confirmando la apelada declaró infundada la demanda que interpuso de nulidad de cosa juzgada fraudulenta, vulnerándose así, sus derechos al debido proceso y a la debida motivación y necesaria congruencia de las resoluciones judiciales.

Con fecha 29 de enero de 2007, la Octava Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró improcedente de plano la demanda por considerar que ésta se ha presentado fuera del plazo establecido en el artículo 44° del Código Procesal Constitucional.

La Sala Superior competente confirmó la apelada por los mismos fundamentos.

FUNDAMENTOS

Petitorio

Conforme aparece del petitorio de la demanda, el objeto del presente proceso constitucional se dirige a que se declare la nulidad de la resolución de fecha 19 de octubre del 2006 emitida por la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, mediante la cual se declaró improcedente el recurso de casación interpuesto por el demandante contra la resolución del 9 de marzo de 2006 expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que confirmando la apelada declaró infundada su demanda de nulidad de cosa juzgada fraudulenta, vulnerando de este modo sus derechos al debido proceso y a la debida motivación y necesaria congruencia de las resoluciones judiciales.

Rechazo liminar y necesidad de una sentencia para dilucidar el presente caso

En el presente caso y como se aprecia de los autos, existe rechazo liminar de la demanda por parte de las dos instancias de la sede judicial, decisiones sustentadas en que sería aparentemente evidente el vencimiento del plazo para interponer la demanda constitucional de amparo de acuerdo con el artículo 44º del Código Procesal Constitucional.

Verificado el rechazo liminar, la forma del pronunciamiento a emitirse por parte de este Colegiado bien podría limitarse a la simple emisión de un auto. No obstante y como se verá enseguida, el tema procesal que ha de dilucidarse tiene indudables implicancias constitucionales, exige de este Colegiado el desarrollo de determinados criterios o líneas de discernimiento. En tales circunstancias y atendiendo a que los citados elementos de raciocinio puedan pasar a convertirse en jurisprudencia constitucional vinculante, es que se opta por la presente variante resolutiva.

Controversia sobre la existencia o no de prescripción en el presente caso

4. El demandante alega que la demanda se ha interpuesto dentro del plazo establecido en el artículo 44º del Código Procesal Constitucional en tanto dicho cuerpo normativo dispone que éste vence luego de treinta días hábiles de notificada la resolución que ordena que se cumpla lo decidido, y “no simplemente luego de los 30 días hábiles después de notificada una resolución judicial firme”.

5. En el caso de autos se aprecia que el actor conoció de la resolución que le causa el agravio mediante notificación cursada a la casilla 1424 del Colegio de Abogados de Lima con fecha 17 de noviembre de 2006, mientras que la demanda fue interpuesta el 13 de enero de 2007. Se advierte sin embargo que, con fecha 16 de marzo del 2007, es decir, con fecha posterior a la presentación de la demanda, se cursa, a la misma casilla 1424 del CAL, la notificación de la resolución N.º 36 “cumpliéndose lo ejecutoriado”.

Interpretación que se ha venido dando al segundo párrafo del artículo 44º del Código Procesal Constitucional

6. Conforme lo establece el artículo 44° del Código Procesal Constitucional “El plazo para interponer la demanda de amparo prescribe a los sesenta días hábiles de producida la afectación(…)”. Ello no obstante y de acuerdo con el segundo párrafo del citado dispositivo “Tratándose del proceso de amparo iniciado contra resolución judicial, el plazo para interponer la demanda se inicia cuando la resolución queda firme. Dicho plazo concluye a los treinta días hábiles después de la notificación que ordena se cumpla lo decidido”.

7. Es pertinente recordar que de acuerdo a lo establecido en el artículo III del Título Preliminar del mismo Código Procesal, los procesos constitucionales y sus reglas deben ser interpretadas conforme a los principios procesales que en él se destacan (principios de dirección judicial del proceso, gratuidad, economía, inmediación socialización, impulso de oficio, antiformalismo, etc.). Particular relevancia, en medio de dicho contexto, lo tiene el denominado principio pro actione, conforme al cual, ante la duda, los requisitos y presupuestos procesales siempre deberán ser interpretados en el sentido más favorable a la plena efectividad de los procesos constitucionales de manera que si existe “una duda razonable respecto de si el proceso debe declararse concluido, el Juez y el Tribunal Constitucional declararán su continuación”.

8. Pese a lo señalado en el párrafo anterior, existen diversos pronunciamientos en los que este Tribunal Constitucional, en aplicación exclusiva y excluyente del segundo párrafo del artículo 44º del Código Procesal Constitucional, ha venido declarando improcedente la demanda interpuesta contra las resoluciones judiciales firmes. Del contenido de tales pronunciamientos se puede deducir una interpretación en el sentido de que el cómputo del plazo de 30 días hábiles a que se refiere el artículo citado se contabiliza desde la notificación de la sentencia o resolución firme que causa el agravio y que de ninguna manera se extiende dicho plazo hasta los 30 días hábiles posteriores a la notificación de la resolución que ordena se cumpla con lo decidido, tal como lo expone el propio artículo 44º antes citado.

Nueva interpretación sobre el inicio y la conclusión en el cómputo del plazo de prescripción y la condición de firme de la resolución impugnada

Este Colegiado considera que existen razones sustentadas en la propia normativa del Código Procesal Constitucional, particularmente en lo establecido en el artículo III de su Título Preliminar, para modificar el criterio anteriormente descrito. En efecto, estima este Tribunal, sin perjuicio de lo que se explicará inmediatamente, que el demandante tiene la facultad de interponer la demanda de amparo desde que conoce de la resolución firme emitida en un proceso judicial que considera agraviante de sus derechos constitucionales hasta treinta días después de notificada la resolución que ordena se cumpla lo decidido.

Como se ha precisado con anterioridad, el segundo párrafo del artículo 44º del Código Procesal Constitucional establece que “Tratándose del proceso de amparo iniciado contra resolución judicial, el plazo para interponer la demanda se inicia cuando la resolución queda firme. Dicho plazo concluye a los treinta días hábiles después de la notificación que ordena se cumpla lo decidido”.

Este Colegiado, como ya se ha visto, ha venido considerado que el cómputo del plazo se inicia desde la notificación de la resolución que queda firme y concluye luego de treinta días de notificada dicha resolución; sin embargo del contenido literal de la disposición antes acotada se desprende que la conclusión del plazo se produce en realidad luego de treinta días hábiles de notificada la resolución que ordena se cumpla lo decidido. Estas posiciones merecen una interpretación adecuada que evite confusiones a la hora de determinar si se configura o no el presupuesto de procedibilidad de la acción relativo al plazo de prescripción.

Para tal efecto y atendiendo al principio pro actione, debe interpretarse que el legislador, al considerar el inicio del plazo para interponer la demanda en la fecha de notificación de la resolución que queda firme, simplemente ha dispuesto que el justiciable está facultado para interponer la respectiva demanda de amparo sin necesidad de esperar que se notifique la resolución que ordena se cumpla lo decidido, mas no está postulando que el computo de los 30 días hábiles a que se refiere la norma comienza a partir de la fecha en que se notifica la resolución que queda firme.

La misma norma, por otra parte, no indica en ningún momento que el plazo concluye a los treinta días hábiles de producida la notificación de la resolución judicial firme. Lo que la norma analizada consagra es un plazo que finaliza treinta días después de realizada la notificación de la resolución que ordena se cumpla lo decidido. En otras palabras y siempre que la resolución judicial que se juzga lesiva quede firme, se puede interponer la demanda antes de que se expida o notifique la posterior resolución que ordena se cumpla con lo decidido, pero de tal circunstancia opcional no se sigue que ello resulte obligatorio en cualquier caso. Por lo tanto la notificación de la resolución firme que causa el agravio no puede considerarse, en la generalidad de los casos, como fecha de inicio del cómputo del plazo de prescripción del proceso de amparo a efectos de que comience a correr el plazo de treinta días hábiles.

La conclusión a la que aquí se arriba no sólo se desprende de un riguroso examen del contenido literal de la antes citada norma y de la ya mencionada regla pro actione, sino de los principios interpretativos pro homine y pro libertatis, que permiten que ante eventuales diferentes interpretaciones de un dispositivo legal, que como ocurre en el presente caso, afectan al derecho al acceso a la justicia constitucional, se opte por aquella interpretación que conduzca a una alternativa lo menos limitadora posible de los derechos fundamentales, descartando de este modo aquellas que, por el contrario, los restrinjan.

Lo hasta aquí expuesto no impide sin embargo al legislador democrático la posibilidad de limitar razonablemente el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional en búsqueda de un equilibro de tal atributo con el principio de seguridad jurídica. En efecto, este Tribunal considera oportuno señalar que aunque el proceso de amparo tiene como finalidad proteger los derechos fundamentales de la persona reponiendo las cosas al estado anterior a la lesión o amenaza de lesión de un derecho constitucional, ello no supone ni debe interpretarse como una facultad para abusar de dicha institución, tanto por parte de los justiciables como incluso por parte de los encargados de su tramitación. En tales circunstancias y en procura de hacer efectivo el amparo contra resoluciones judiciales, se justifica que en atención al principio de seguridad jurídica, se exija que el plazo para promover una demanda no se desvirtúe o distinga demasiado respecto del que se otorga ante una lesión de otra naturaleza proveniente de otro tipo de autoridad, funcionario o persona. Por consiguiente y ante la literalidad del artículo 44º del Código Procesal Constitucional, que permitiría en algunos casos plazos bastante dilatados en el supuesto de no emitirse oportunamente la resolución que ordena el cúmplase con lo decidido, corresponde invocar a los jueces y salas de la República el que actúen con la debida diligencia para que el lapso comprendido entre la fecha de emisión de una resolución firme que pone fin a un proceso judicial, que adquiere la autoridad de cosa juzgada, y la notificación de la resolución que ordena se cumpla lo decidido, no se extienda irrazonablemente.

Interpretación del cómputo del inicio y conclusión del plazo de prescripción frente a la conducta dilatoria de los abogados y las partes

16. No obstante lo señalado este Colegiado no ha sido ajeno a lo que sucede en la práctica judicial generalizada advirtiéndose que el presupuesto procesal de la prescripción es en muchos casos uno de los menos respetados no sólo por nuestros operadores jurídicos, sino fundamentalmente por los abogados de las partes, pues en su afán por eludirlo han llegado a hacer uso pernicioso de los medios impugnatorios que la ley prevé, pretendiendo de esta manera dilatar el inicio de cómputo del plazo. Así, se ha hecho práctica habitual la utilización de cualquier tipo de medio impugnatorio con la finalidad de obtener hasta el último momento un pronunciamiento judicial que permita contar, recién a partir de ese momento, el plazo para la interposición de la demanda. Esto ha generado –y sigue generando- delicados problemas a la impartición de justicia y en especial a la constitucional, pues cuando los recurrentes advierten que no tienen más posibilidad de revertir el fallo de los jueces, acuden a la jurisdicción constitucional con la finalidad de que se revisen los criterios adoptados por los jueces ordinarios, intentando convertirla en una suprainstancia jurisdiccional, posibilidad que ha sido reiteradamente negada por la jurisprudencia de este Tribunal.

17. A juicio de este Colegiado una de las causas que producen la grave situación reseñada en el párrafo precedente se debe a que en nuestro ordenamiento no se tiene un concepto uniforme de lo que debe entenderse por resolución judicial firme. Así, es posible advertir que, sobre ella, existen hasta dos tipos de conceptos: uno formal y otro material. Para la concepción formal la firmeza de una resolución se adquiere simplemente con el agotamiento de todos los recursos que la ley prevé para el cuestionamiento del acto con el cual se está en desacuerdo. Para la concepción material la calidad de firmeza de una resolución se adquiere cuando se han agotado todos lo medios impugnatorios legalmente previstos, pero siempre que estos tengan la posibilidad real de revertir los efectos de la resolución que se impugna. Es decir que si lo que se cuestiona es un auto y contra éste se interpone un recurso impugnatorio alegando causales imaginarias, el pronunciamiento denegatorio que el juez emita sobre dicho asunto no podrá entenderse como generador de firmeza, puesto que al no haber sido correctamente impugnada la respectiva resolución, se debe entender que el plazo se cuenta desde que ésta fue emitida y notificada y no desde el pronunciamiento judicial que resuelve el supuesto “acto impugnatorio”. Entender lo contrario no hace más que contribuir a un uso negligente de las instituciones jurídicas que afectan el derecho de los demás a la ejecución de las sentencias y a la cosa juzgada.

18. Así las cosas y a los efectos de interpretar correctamente el segundo párrafo del artículo 44º del Código Procesal Constitucional se considera iniciado el plazo y con ello el inicio de la facultad de interponer la demanda de amparo contra la resolución judicial firme cuando se han agotado todos los recursos que prevé la ley para impugnarla dentro del proceso ordinario, siempre que dichos recursos tengan la posibilidad real de revertir los efectos de la resolución impugnada. En ese sentido, cuando el justiciable interponga medios impugnatorios o recursos que no tengan real posibilidad de revertir sus efectos, el inicio del plazo prescriptorio deberá contabilizarse desde el día siguiente de la fecha de notificación de la resolución firme a la que se considera lesiva y concluirá inevitablemente treinta días hábiles después de la notificación de la resolución que ordena el cúmplase con lo decidido, sin que igualmente se acepte articulaciones inoficiosas contra este último pronunciamiento jurisdiccional. Por lo demás el juez constitucional deberá hacer uso de los apercibimientos y multas atendiendo a la gravedad del perjuicio ocasionado por la parte que actúa con evidente mala fe procesal.

Análisis del caso concreto

En el presente caso, la resolución firme que causa el agravio fue notificada el 17 de noviembre de 2006 y la demanda fue interpuesta el 25 de enero de 2007, mientras que la resolución que ordena se cumpla lo decidido se notificó al demandante el 16 de marzo de 2007, no advirtiéndose de autos que el demandante hubiere utilizado medios para dilatar el inicio del plazo de prescripción; en consecuencia, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 44º del Código Procesal Constitucional, el proceso, prima facie, ha sido postulado dentro del plazo que establece la norma referida.

Por consiguiente y en tanto no se configura en forma manifiesta la causal de improcedencia por razones de prescripción, se ha hecho uso indebido de la facultad de rechazo liminar. Siendo así, debe revocarse las resoluciones judiciales precedentes, a efectos de que se admita a trámite de la demanda y, luego de correr traslado de ella a la parte emplazada, la judicatura deberá pronunciarse sobre el fondo de la controversia.

Doctrina constitucional vinculante

21. Debido a que se han desarrollado nuevos criterios en materia de prescripción en el caso del amparo contra resoluciones judiciales, este Colegiado en aplicación del Artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, considera pertinente reconocerlos como parte de su doctrina jurisprudencial vinculante y por tanto obligatorios para todos los jueces y tribunales del país, debiéndose incorporar como tales a la parte resolutiva de la presente sentencia.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Revocar la resolución recurrida y dejar sin efecto la apelada, debiendo la Octava Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima admitir a trámite la demanda de autos, y correr traslado de ella a la parte emplazada.

Declarar que los fundamentos 8 a 17 de la presente sentencia constituyen doctrina constitucional vinculante obligatoria para todos los jueces y tribunales del país.

Publíquese y notifíquese.

SS.

VERGARA GOTELLI

MESÍA RAMÍREZ

LANDA ARROYO

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

ÁLVAREZ MIRANDA

EXP. N.° 00252-2009-PA/TC

LIMA

MÁXIMO VALERIANO

LLANOS OCHOA

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI

Emito el presente fundamento de voto por las siguientes consideraciones:

1. El recurrente interpone demanda de amparo contra la Sala Civil Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, señores Ticona Postigo, Carrion Lugo, Ferreira Vildozola, Palomino Garcia y Hernández Perez, con el objeto de que se declare la nulidad de la resolucion de fecha 19 de octubre de 2006 que declaró improcedente el recurso de casación interpuesto contra la resolución del 9 de marzo de 2006, expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Lima, que confirmando la apelada declaró infundada la demanda de nulidad de cosa juzgada fraudulenta, considerando que con las citadas resoluciones se le está vulnerando sus derechos al debido proceso, a la debida motivación y necesaria congruencia de las resoluciones judiciales.

2. Las instancias precedentes declararon la improcedencia liminar de la demanda en atención a que la demanda ha sido presentada fuera del plazo establecido en el artículo 44° del Código Procesal Constitucional.

3. Concretamente la alzada trata de un rechazo liminar de la demanda (ab initio), en las dos instancias (grados) precedentes, lo que significa que no hay proceso y por lo tanto no existe demandado (emplazado). Por ello cabe mencionar que si el Superior revoca el auto venido en grado para vincular a quien todavía no es demandado porque no ha sido emplazado por notificación expresa y formal, corresponde entonces revocarlo y ordenar al inferior a admitir la demanda a trámite y correr traslado de ella al demandado. Lo que se pone en conocimiento es “el recurso interpuesto” y no la demanda, obviamente, mandato que tiene el propósito de vincular al pretenso demandado con lo que resulte de la intervención de este tribunal en relación especifica al auto cuestionado. Cabe mencionar que el articulo 47º del Código Procesal Constitucional es copia del articulo 427º del Código Procesal Civil en su parte final que dice: “Si la resolución que declara la improcedencia fuese apelada, el Juez pondrá en conocimiento del demandado el recurso interpuesto. La resolución superior que resuelva en definitiva la improcedencia, produce efectos para ambas partes.”, numeral que precisamente corresponde al rechazo in limine de la demanda y las posibilidades que señala para el superior (confirmar o revocar el auto apelado).

4. Debo manifestar que al concedérsele al actor el recurso extraordinario de agravio constitucional, el principio de limitación aplicable a toda la actividad recursiva le impone al Tribunal Constitucional (Tribunal de alzada) la limitación de sólo referirse al tema del cuestionamiento a través del recurso de agravio constitucional, y nada mas. Por ello es que el recurso de apelación concedido y notificado al que debería ser considerado demandado si la sala superior revoca el auto cuestionado, produce efectos para ambas partes.

5. Por cierto si el Superior revoca el auto venido en grado, para vincular a quien todavía no es demandado, tiene que ponérsele en su conocimiento “el recurso interpuesto” y no la demanda, obviamente.

6. En atención a lo señalado se concluye en que es materia de la alzada el pronunciamiento de este tribunal respecto del rechazo liminar, estando en facultad sólo para pronunciarse por la confirmatoria del auto recurrido o su revocatoria; sin embargo este colegiado ha venido considerando que excepcionalmente podría ingresar al fondo, para darle la razón al demandante, en casos de suma urgencia cuando se verifique la existencia de situaciones de hecho que exijan la tutela urgente, es decir cuando se evidencie estado de salud grave o edad avanzada del demandante.

7. En el presente caso observamos que el recurrente cuestiona la resolución judicial que declaró improcedente el recurso de casación que fue interpuesto contra la resolución que confirmando la apelada declaró infundada la demanda sobre nulidad de cosa juzgada. Es en tal sentido se aprecia que presentada la demanda de amparo, las instancias precedentes han declarado la improcedencia liminar en atención a que el recurrente la interpuso fuera del plazo establecido en el artículo 44° del Código Procesal Constitucional. Por ello considero que debe sólo evaluarse el hecho de la prescripción para revocar o para confirmar el auto de rechazo liminar.

8. El artículo 44° del citado Código expresa en su primer parrafo que “El plazo para interponer la demanda de amparo prescribe a los sesenta días hábiles de producida la afectación, siempre que el afectado hubiese tenido conocimiento del acto lesivo y se hubiese hallado en posibilidad de interponer la demanda. Si esto no hubiese sido posible, el plazo se computará desde el momento de la remoción del impedimento.” Asimismo en su segundo párrafo realiza la distinción respecto a las demandas de amparo presentadas contra resoluciones judiciales, expresando que “Tratándose del proceso de amparo iniciado contra resolución judicial, el plazo para interponer la demanda se inicia cuando la resolución queda firme. Dicho plazo concluye treinta días hábiles después de la notificación de la resolución que ordena se cumpla lo decidido. Es así que se advierte que si bien existe un plazo preciso para las demandas de amparo que denuncian un acto lesivo determinado (60 días), sin embargo en el caso de las demandas de amparo interpuestas contra resoluciones judiciales dicho plazo preciso no existe. Y digo ello por la siguiente razón: El código señala en el segundo párrafo del artículo 44° que el plazo para interponer la demanda de amparo contra resoluciones judiciales se inicia: a) a partir de que la resolución quede firme; y concluye b) 30 días hábiles después de la notificación de la resolución que ordena se cumpla lo decidido. En tal sentido la norma nos expresa un plazo indeterminado que comienza desde la existencia de una resolución firme y concluye treinta días después de la emisión de la resolución que ordena se cumpla lo decidido, lo que nos da como resultado el tiempo que va desde la notificación de la resolución firme hasta la resolución que ordena cúmplase lo decidido (el tiempo en este supuesto es indeterminado) más 30 días, un día después de dicho supuesto la demanda será extemporánea.

9. Por lo expuesto después del análisis realizado del caso se observa que el recurrente recepcionó la notificación que le comunicaba respecto al contenido de la resolución firme el 17 de noviembre de 2006, interponiendo la demanda de amparo el 13 de enero de 2007. Pero también se observa que la resolución que ordenó se cumpla con lo ejecutoriado se notificó el 16 de marzo de 2007, por lo que debe entenderse que la demanda se presentó dentro del plazo, puesto que se realizó dicho acto antes de que se le notificará la resolución que ordenó cumpla con lo ejecutoriado.

10. En tal sentido considero que las instancias precedentes incurrieron en un error al juzgar puesto que consideraron que la demanda se había interpuesto fuera del plazo, por lo que debe revocarse el auto de rechazo liminar de la demanda, debiéndose en consecuencia admitirse a tramite la demanda.

Por las consideraciones expuestas mi voto es porque se declare FUNDADO el recurso de agravio constitucional y en consecuencia revocarse el auto de rechazo liminar debiéndose disponer la admisión a tramite de la demanda.

SS.

VERGARA GOTELLI

EXP. N.° 00252-2009-PA/TC

LIMA

MÁXIMO VALERIANO

LLANOS OCHOA

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO LANDA ARROYO

Si bien comparto los criterios establecidos en materia de prescripción para iniciar un proceso de amparo contra resoluciones judiciales, así como, su aplicación en el caso concreto, considero que dichas reglas deben ser interpretadas tomando en cuenta las siguientes consideraciones:

Conforme al principio de unidad de la Constitución, el derecho fundamental a la pensión reconocido en los artículos 10 y 11 de la Norma Suprema, no puede ser entendido sino como una manifestación de los principios/derechos a la dignidad humana y a la igualdad y solidaridad; en virtud de los cuales, el Estado establece un sistema de seguridad social –público, privado o mixto- y garantiza frente a las contingencias que establece la ley, el derecho a vivir con dignidad.

Por ello, el derecho fundamental a la pensión: “(…) impone a los poderes públicos la obligación de proporcionar las prestaciones adecuadas a las personas en función a los criterios y requisitos determinados legislativamente, para subvenir sus necesidades vitales y satisfacer los estándares de “procura existencial” (STC Nº 050-2004-PI y acumulados. F.J Nº 74).

Tomando en consideración lo señalado, se debe considerar el derecho a la pensión, como uno de carácter básico alimentario. De allí que, cualquier violación a su contenido esencial protegido tenga una naturaleza permanente, hasta cuando no se demande su tutela. Con lo cual, no existiría un plazo de prescripción formal, sino material, para los procesos de amparo en materia del derecho a la pensión o análogos. Más aún, si conforme lo dispone el artículo 44º, inciso 3) del Código Procesal Constitucional, considera como regla de prescripción que: “Si los actos que constituyen la afectación son continuados, el plazo se computa desde la fecha en que haya cesado totalmente su ejecución”. Y como no existe cesación ante la vulneración de la pensión, es lógico que se siempre pueda demandarse su violación, tal y como lo hemos afirmado en el voto singular emitido a propósito de la STC Nº 00500-2009-PA/TC.

SR.

LANDA ARROYO
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I. INTRODUCCIÓN

De entre las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional hay algunas que han sido motivo de controversia entre el referido tribunal y otros órganos del Estado, especialmente el Poder Legislativo. Se trata de un conjunto de sentencias a través de las cuales el organismo jurisdiccional constitucional ha establecido normas jurídicas o mandatos generales de obligatorio cumplimiento, como medida adicional o alternativa a la declaración de inconstitucionalidad de una ley, con el objeto de evitar que el vacío jurídico originado por la expulsión del ordenamiento jurídico de la norma cuestionada, genere una afectación mayor al ordenamiento constitucional.

El Tribunal Constitucional se refiere al conjunto de estas sentencias como sentencias interpretativas-manipulativas o normativas. Edgar Carpio, por su parte, se refiere al género sentencias manipulativas, dentro de las que agrupa a las sentencias interpretativas, aditivas, sustitutivas, de mera incompatibilidad y exhortativas. Por nuestra parte, preferimos agrupar a estos diversos tipos, únicamente, bajo la denominación sentencias normativas(1).

Mientras que el Tribunal Constitucional sustenta la legitimidad que en su condición de máximo interprete de la Constitución tiene para expedir sentencias normativas; algunas voces del Poder Legislativo han considerado que el referido organismo jurisdiccional se excede en sus atribuciones al expedir este tipo de sentencias, asumiendo las funciones de un órgano legislativo y desnaturalizando su naturaleza jurisdiccional, ya que al expedirlas el tribunal estaría legislando sin tener el mandato constitucional o legal para hacerlo.

El objeto de estos apuntes es reflexionar sobre la mencionada controversia, para lo cual, en primer término, resulta necesario delimitar lo que entendemos por sentencias normativas y conocer su tipología. Luego, corresponde determinar cuál es el poder que detenta el Tribunal Constitucional en nuestro ordenamiento constitucional, para lo cual se debe contextualizar el rol que le corresponde desempeñar dentro de un Estado Constitucional de Derecho, regido por el principio de la división funcional del poder del Estado, que implica la existencia de los frenos y contrapesos –los famosos checks and balances a que se refirieron los federalistas entre los órganos detentadores del poder del Estado; y cual es su relación con esos otros órganos, en especial con el Poder Legislativo. Luego, se analizará si la emisión de sentencias normativas por parte del Tribunal Constitucional está comprendida dentro del ámbito de su poder frente al órgano legislativo o si, por el contrario, al hacerlo se constituye en legislador positivo, arrogándose con ello el poder del Parlamento.

II. PROPUESTAS DE CLASIFICACIÓN DE LAS SENTENCIAS DE INCONSTITUCIONALIDAD “ATÍPICAS”. LAS SENTENCIAS NORMATIVAS

En principio, la pretensión contenida en una demanda de inconstitucionalidad puede tener dos destinos: ser estimada (declarada fundada) o desestimada (declarada infundada). La sentencia estimatoria tendrá por efecto “derogar” la norma declarada inconstitucional. La sentencia desestimatoria “confirmará” la constitucionalidad de la norma, desde cuyo momento no se la podrá inaplicar.

De allí viene la clasificación de las sentencias de inconstitucionalidad en estimatorias y desestimatorias, según el fallo declare fundada o infundada la pretensión de inconstitucionalidad.

Sin embargo, junto a esas sentencias “típicas”, la jurisdicción constitucional, en diversas partes del mundo, fue incorporando nuevas modalidades de sentencias que no encajan dentro de la división convencional entre sentencias estimatorias y desestimatorias.

A través de estas “sentencias atípicas”, los órganos encargados de la jurisdicción constitucional no se limitan a pronunciarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes sometidas a su juicio constitucional, sino establecen lineamientos, disposiciones o sentidos interpretativos de obligatorio cumplimiento, con el objeto de evitar que el vacío jurídico originado por la expulsión del ordenamiento jurídico de la norma cuestionada genere una afectación mayor al orden constitucional.

Varios han sido los intentos de clasificar a esas sentencias atípicas. Seguidamente reseñaremos algunos y, luego, expondremos nuestra propuesta de clasificación.

1. La doctrina del Tribunal Constitucional sobre las sentencias “manipulativas-interpretativas” o “normativas”

A través de la sentencia expedida en el Exp. Nº 010-2002-AI, seguidos por Marcelino Tineo Silva y más de 5,000 ciudadanos, sobre acción de inconstitucionalidad interpuesta contra los Decretos Leyes Nº 25475, 25659, 25708 y 25880(2), así como contra sus normas complementarias y conexas, el Tribunal Constitucional, por vez primera, dejó sentada su posición en relación con los tipos de sentencias que puede emitir.

En el numeral 33 de los fundamentos de la referida sentencia, se menciona que esta es una “sentencia estipulativa”, puesto que expone los conceptos, alcances y efectos de ella, de manera que, más adelante, ya no tenga que volver a explicarlos. En tal sentido, entre los numerales 28 a 35 de los fundamentos, el organismo jurisdiccional constitucional realiza una explicación sobre el carácter y la tipología de sus sentencias, en los términos reseñados seguidamente.

Tras aludir a la clasificación tradicional que divide a las sentencias en estimatorias o desestimatorias, según se acoja o rechace el petitorio de la demanda, el Tribunal Constitucional señala que el dinámico contexto social del país lo ha obligado, como a su turno ocurrió con otros tribunales constitucionales (Italia, España y Alemania), a dictar resoluciones que en cierta medida se apartan de esa distinción clásica, innovando así la tipología de sus sentencias, siendo este el caso de las denominadas sentencias interpretativas, aditivas, sustitutivas y exhortativas.

A través de las sentencias interpretativas los tribunales constitucionales evitan crear vacíos y lagunas de resultados funestos para el ordenamiento jurídico y, además, permiten disipar las incoherencias, galimatías, antinomias o confusiones que puedan contener normas con fuerza o rango de ley. Ahora bien –siempre según el Tribunal Constitucional–, las sentencias interpretativas, cuyo fallo se pronuncia fundamentalmente respecto al contenido normativo, pueden ser, a su vez, estimatorias y desestimatorias. Mediante las sentencias interpretativas desestimatorias se dispone que una figura legal no sea inconstitucional si puede ser interpretada conforme a la Constitución. Ello supone que la disposición tenga al menos dos opciones interpretativas, una de las cuales sea conforme con la Constitución. En este caso, el Tribunal Constitucional declara que la disposición legal no será declarada inconstitucional en la medida en que se la interprete en el sentido que es conforme con la Constitución.

Mediante las sentencias aditivas se declara la inconstitucionalidad de una disposición o parte de ella, en cuanto se deja de mencionar algo [“en la parte en la que no prevé que (…)”] que era necesario que se previera para que ella resulte conforme a la Constitución. En tal caso, no se declara la inconstitucionalidad de todo el precepto legal, sino solo de la omisión, de manera que, tras la declaración de inconstitucionalidad, será obligatorio comprender dentro de la disposición aquello omitido.

Mediante las sentencias sustitutivas se declara la inconstitucionalidad de una ley en la parte en que prevé una determinada cosa en vez de prever otra. En tal caso, la decisión sustitutiva se compone de dos partes: una que declara la inconstitucionalidad de un fragmento o parte de la disposición impugnada, y otra que la “reconstruye”, a través de la cual se dota a la disposición de un contenido diferente, de acuerdo con los principios constitucionales vulnerados.

Finalmente, mediante las sentencias exhortativas, al advertir una manifestación de inconstitucionalidad en determinado dispositivo legal, el Tribunal Constitucional solo declara su mera incompatibilidad y exhorta al legislador para que, en un plazo razonable, introduzca aquello que es necesario para que desaparezca el vicio meramente declarado (y no sancionado).

Todos esos tipos de sentencias se sustentan en la necesidad de no crear vacíos legislativos o generar peores efectos que los que se podrían producir con la declaración de la inconstitucionalidad de una disposición legal. Asimismo, al igual que cualquier sentencia constitucional, ellas vinculan a los poderes públicos, y si bien no determinan un plazo concreto o determinado dentro del cual deba subsanarse la omisión, transcurrido un plazo razonable, a propósito de la protección de derechos constitucionales, pueden alcanzar por completo sus efectos estimatorios, hasta ahora solo condicionados(3).

Finalmente, el Tribunal Constitucional considera en esta sentencia que la existencia de todos estos tipos de sentencias es posible solo si se tiene en cuenta que, entre “disposición” y “norma”, existen diferencias; siendo necesario subrayar que en todo precepto legal se puede distinguir: a) el texto o enunciado, es decir, el conjunto de palabras que integran un determinado precepto legal (disposición); y, b) el contenido normativo, o sea el significado o sentido de ella (norma)(4).

Posteriormente, en la sentencia expedida en el Exp. Nº 004-2004-CC, seguidos por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo sobre conflicto de competencia, el Tribunal Constitucional propuso una tipología más compleja. Al respecto, el tribunal alude a una doble clasificación admitida por la doctrina: la primera distingue entre sentencias de especie o de principio, y la segunda entre sentencias estimativas o desestimativas.

Según la primera clasificación, las sentencias de especie se constituyen por la aplicación simple de las normas constitucionales y demás preceptos del bloque de constitucionalidad a un caso particular y concreto. En este caso, la labor del juez constitucional es meramente “declarativa”, ya que se limita a aplicar la norma constitucional o los otros preceptos directamente conectados con ella. Por su parte, las sentencias de principio son las que forman la jurisprudencia propiamente dicha, porque interpretan el alcance y sentido de las normas constitucionales, llenan las lagunas y forjan verdaderos precedentes vinculantes(5).

En la segunda clasificación, las sentencias estimativas son las que declaran fundada una demanda de inconstitucionalidad. Su consecuencia jurídica específica la eliminación o expulsión de la norma cuestionada del ordenamiento jurídico, mediante una declaración de invalidez constitucional. En dicha hipótesis, la inconstitucionalidad se produce por la colisión entre el texto de una ley o norma con rango de ley y una norma, principio o valor constitucional. A su vez, las sentencias estimativas pueden ser de simple anulación, interpretativa propiamente dicha o interpretativas-manipulativas (normativas).

En el caso de las sentencias de simple anulación se resuelve dejar sin efecto una parte o la integridad del contenido de un texto. La estimación es parcial cuando se refiere a la fracción de una ley o norma con rango de ley (un artículo, un párrafo, etc.); y, por ende, ratifica la validez constitucional de las restantes disposiciones contenidas en el texto normativo impugnado. La estimación es total cuando se refiere a la plenitud de una ley o norma con rango de ley; por ende, dispone la desaparición íntegra del texto normativo impugnado del ordenamiento jurídico.

En el caso de las sentencias interpretativas propiamente dichas, el Tribunal Constitucional, según sean las circunstancias que rodean el proceso constitucional, declara la inconstitucionalidad de una interpretación errónea efectuada por algún operador judicial, lo cual acarrea una aplicación indebida. Dicha modalidad aparece cuando se ha asignado al texto objeto de examen una significación y contenido distinto al que la disposición tiene cabalmente. Así, el órgano de control constitucional puede concluir en que por una errónea interpretación se han creado “normas nuevas”, distintas de las contenidas en la ley o norma con rango de ley objeto de examen. Por consiguiente, establece que en el futuro los operadores jurídicos estarán prohibidos de interpretar y aplicar aquella forma de interpretar declarada contraria a la Constitución.

En el caso de las sentencias interpretativas-manipulativas o sentencias normativas(6), el órgano de control constitucional detecta y determina la existencia de un contenido normativo inconstitucional dentro de una ley o norma con rango de ley. La elaboración de dichas sentencias está sujeta alternativa y acumulativamente a dos tipos de operaciones: la ablativa y la reconstructiva. La operación ablativa o de exégesis consiste en reducir los alcances normativos de la ley impugnada “eliminando” del proceso interpretativo alguna frase o hasta una norma cuya significación colisiona con la Constitución. Para tal efecto, se declara la nulidad de las “expresiones impertinentes”; lo que genera un cambio del contenido preceptivo de la ley. La operación reconstructiva o de reposición consiste en consignar el alcance normativo de la ley impugnada “agregándosele” un contenido y un sentido de interpretación que no aparece en el texto por sí mismo.

Este tipo de sentencias se justifica por la necesidad de evitar los efectos perniciosos que puedan presentarse en determinadas circunstancias, como consecuencia de los vacíos legales que surgen luego de la “expulsión” de una ley o norma con rango de ley del ordenamiento jurídico. Tales circunstancias tienen que ver con la existencia de dos principios rectores de la actividad jurisdiccional-constituyente, a saber; el principio de conservación de la ley y el principio de interpretación desde la Constitución.

Existe una pluralidad de sentencias manipulativo-interpretativas: las sentencias reductoras, las aditivas, las sustitutivas, las exhortativas y las estipulativas.

Las sentencias reductoras señalan que una parte del texto cuestionado es contraria a la Constitución, y ha generado un vicio de inconstitucionalidad por su redacción excesiva y desmesurada. En ese contexto, la sentencia ordena una restricción o acortamiento de la “extensión” del contenido normativo de la ley impugnada. Dicha reducción se produce en el ámbito de su aplicación a los casos particulares y concretos que se presentan en la vía administrativa o judicial. Para tal efecto, se ordena la inaplicación de una parte del contenido normativo de la ley cuestionada en relación con algunos de los supuestos contemplados genéricamente; o bien en las consecuencias jurídicas preestablecidas. Ello implica que la referida inaplicación abarca a determinadas situaciones, hechos, acontecimientos o conductas originalmente previstas en la ley; o se dirige hacia algunos derechos, beneficios, sanciones o deberes primicialmente previstos. En consecuencia, la sentencia reductora restringe el ámbito de aplicación de la ley impugnada a algunos de los supuestos o consecuencias jurídicas establecidas en la literalidad del texto.

Sobre las sentencias aditivas, además de lo dicho anteriormente –en la STC Nº 010-2002-AI– se explicita que mediante estas se determina la existencia de una inconstitucionalidad por omisión legislativa, ante cuya ocurrencia se procede a “añadir” algo al texto incompleto, para transformarlo en plenamente constitucional. En ese sentido, la sentencia indica que una parte de la ley impugnada es inconstitucional, en tanto no ha previsto o ha excluido algo. De allí que el órgano de control considere necesario “ampliar” o “extender” su contenido normativo, permitiendo su aplicación a supuestos inicialmente no contemplados, o ensanchando sus consecuencias jurídicas.

Respecto a las sentencias sustitutivas, se aclara respecto a lo manifestado anteriormente, que la norma incorporada en reemplazo de la parte de la ley declarada inconstitucionalidad, es decir, la “parte sustituyente”, no es otra que una norma ya vigente en el ordenamiento jurídico. En este caso, la actividad interpretativa se canaliza con el traslado de los supuestos o las consecuencias jurídicas de una norma aprobada por el legislador, hasta la parte de la ley cuestionada –y en concreto afectada de inconstitucional–, con el objeto de proceder a su inmediata integración.

Sobre las sentencias exhortativas, en la STC Nº 004-2004-CC se especifica que la exhortación puede concluir por alguna de las tres vías siguientes:

• Expedición de la ley sustitutiva y reformante de la norma declarada incompatible con la Constitución.

• Conclusión de la etapa suspensiva y, por ende, aplicación plenaria de los alcances de la sentencia; situación que ocurre cuando el legislador ha incumplido con dictar la ley sustitutiva dentro del plazo expresamente fijado en la sentencia.

• Expedición de una segunda sentencia; situación que se produce por el no uso parlamentario del plazo razonable para aprobar la ley sustitutiva.

También se precisa que existen sentencias exhortativas que, a diferencia de las descritas, no tienen efectos vinculantes. Dichas sentencias son recomendaciones o sugerencias que, partiendo de su función armonizadora ante los conflictos, se plantean al legislador para que en el ejercicio de su discrecionalidad política en el marco de la constitución pueda corregir o mejorar aspectos de la normatividad jurídica. En tales sentencias opera el principio de persuasión y se utilizan cuando, al examinarse los alcances de un proceso constitucional, si bien no se detecta la existencia de un vicio de inconstitucionalidad, se encuentra una legislación defectuosa que de algún modo conspira contra la adecuada marcha del sistema constitucional.

Mediante las sentencias estipulativas el Tribunal Constitucional establece, en su parte considerativa, las variables conceptuales o terminológicas que utilizará para analizar y resolver una controversia constitucional.

Finalmente, en esta segunda clasificación, las sentencias desestimativas son las que declaran, según sea el caso, inadmisibles, improcedentes o infundadas las acciones de garantía, o resuelven desfavorablemente las acciones de inconstitucionalidad. En este último caso, la denegatoria impide una nueva interposición fundada en idéntico precepto constitucional (petición parcial y específica referida a una o varias normas contenidas o en una ley); además, el rechazo de un supuesto vicio formal no obsta para que esta ley no pueda ser cuestionada ulteriormente por razones de fondo. Ahora bien, la praxis constitucional reconoce una pluralidad de formas y contenidos sustantivos de una sentencia desestimativa. En el caso de la desestimación por rechazo simple se resuelve declarar infundada la demanda presentada contra una parte o la integridad de una ley o norma con rango de ley. En el caso de la desestimación por sentido interpretativo se declara la constitucionalidad de una ley cuestionada, en la medida que se la interpreta en el sentido que se considera adecuado, armónico y coherente con el texto fundamental. En tal entendido, se desestima la acción presentada contra una ley, o norma con rango de ley, previo rechazo de algún o algunos sentidos interpretativos considerados como infraccionantes (sic) de la Constitución; estableciéndose, asimismo, la obligatoriedad de interpretar dicha norma de conformidad con la interpretación declarada como única, exclusiva y excluyentemente válida.

De este largo catálogo de tipos de sentencias, las que nos interesan, principalmente, son las que el tribunal ha agrupado bajo la denominación sentencias interpretativas-manipulativas o sentencias normativas.

Hacemos la salvedad, sin embargo, que a nuestro juicio las denominadas sentencias estipulativas –a las que el Tribunal Constitucional ha considerado dentro del grupo de las sentencias interpretativas-manipulativas– no deberían considerarse dentro de dicho grupo. Esto porque, a diferencia del resto de tipos de sentencias de este grupo, las estipulativas tienen una un objetivo meramente conceptual, pero no implican la emisión de disposiciones o normas por parte del tribunal.

Asimismo, incluimos en nuestro análisis a las denominadas sentencias desestimativas por sentido interpretativo, toda vez que este tipo de sentencias –de acuerdo a la descripción realizada por el propio Tribunal Constitucional– establecen la obligatoriedad de interpretar una norma de conformidad con la interpretación declarada como única, exclusiva y excluyentemente válida por el órgano de control constitucional; es decir, emiten una “norma jurídica” o “regla de derecho” de carácter general que tendrá que ser aplicada obligatoriamente por los operadores del Derecho.

2. Las sentencias “manipulativas” o “atípicas”

Edgar Carpio, siguiendo la tradición italiana, agrupa a diversos tipos de sentencias: las interpretativas, las aditivas, las sustitutivas, las de mera incompatibilidad y las exhortativas –a falta de una denominación mejor– bajo el genérico sentencias manipulativas(7).

Carpio explica que las sentencias interpretativas encuentran sus gérmenes en la jurisprudencia de la Corte Suprema norteamericana, específicamente en el voto del Justices Samuel Chase formulado en el caso Hylton vs. United States (resuelto por la Supreme Court en 1796), en el que este juez expresaría que “si la corte tiene tal poder (de declarar la inconstitucionalidad de una ley), soy libre de declarar que nunca lo ejerceré si no se trata de un caso muy claro”(8).

Posteriormente, ya afirmada la competencia judicial para el ejercicio del judicial review of legislation, en el caso Darmouth Collage vs. Woodward (1819), el presidente de la Corte Suprema norteamericana, Jhon Marshall, sostuvo que “no es sino por el debido respeto (decent respect) a la sabiduría, la integridad y el patriotismo del cuerpo legislativo que sancionó la ley, que hay que presumir en favor de su validez, en tanto su violación de la Constitución sea probada más allá de toda duda razonable (…) [esta Corte] ha declarado que en ningún caso dudoso declararía a un acto legislativo contrario a la Constitución”(9).

A través de estas sentencias la Corte Suprema norteamericana y los tribunales constitucionales no declaran la inconstitucionalidad de una ley si es que entre las diversas opciones interpretativas que de esta se pueda derivar, existe cuando menos una que permita que la ley se interprete de conformidad con la Constitución.

El fundamento último de este tipo de sentencias, en los países que cuentan con una Constitución normativa, se encuentra en el principio de constitucionalidad, según el cual el carácter normativo de la Constitución no se hace efectivo solo anulando una ley incompatible con ella, sino, en general, interpretando y aplicando las leyes y reglamentos, de conformidad con la Constitución, que es la norma que preside el ordenamiento jurídico. “De ahí que se considere que el empleo de las sentencias interpretativas no sea una exclusividad de los tribunales constitucionales, sino constituya también una exigencia de los jueces ordinarios”(10).

Por otro lado, las sentencias aditivas tienen su origen en la reacción de la Corte Constitucional italiana frente al incumplimiento por parte del legislador de sus exhortaciones para introducir modificaciones a la legislación en los casos en que el tribunal así lo sugería.

Mediante las sentencias aditivas, “la Corte constitucional declara la inconstitucionalidad de una norma implícita (esto es, un sentido interpretativo) de carácter restrictivo o negativo, y al hacerlo, crea otra norma (sentido interpretativo), de significado opuesto (extensivo o positivo), que adiciona a la disposición, de manera que después del juicio de constitucionalidad al cual está sujeto, la disposición resulta alterada tanto en su formulación lingüística como en sus significados interpretativos”(11).

Como es de suponer, la emisión de este tipo de sentencias ha sido criticada por considerársele una injerencia del órgano de control de la constitucionalidad en las funciones propias del legislador.

Una submodalidad de este tipo de sentencias son las sentencias aditivas de principio. En el caso de la sentencia aditiva ‘clásica’, ante una omisión en la disposición que se considera inconstitucional, la Corte colma el vacío que esta acusa, mediante una norma que integra a la disposición, de manera que una vez que la disposición sale del juicio de constitucionalidad, la integración normativa practicada en la sentencia es plenamente aplicable. En cambio, “en las sentencias aditivas de principio, la omisión considerada inconstitucional no viene precisada de modo particular, pues la corte considera que existe una pluralidad de formas u opciones con las cuales la laguna podría ser suplida, correspondiendo su elección, por tanto, al legislador. Sin embargo, ello no impide que la corte destaque, de manera general, un principio que el legislador deberá tener en cuenta al momento de legislativamente integrar la disposición en aquello que se ha considerado inconstitucionalmente omitido”(12).

Las sentencias sustitutivas también son creación italiana. Mediante estas sentencias se declara que la ley no es inconstitucional en su totalidad, sino en alguna o algunas de sus formulaciones lingüísticas. Es decir, se considera que la disposición es inconstitucional en cuanto prevé una cosa determinada, debiendo haberse previsto otra cosa para que sea constitucionalmente conforme. El fallo de este tipo de sentencias tiene dos partes diferentes. “Por un lado, un contenido ablatorio, es decir, anulatorio, mediante el cual se demuele una parte de la disposición; y de otro, un contenido reconstructivo, mediante el cual la disposición aparece con un contenido que la torna compatible con la Constitución”(13).

Al igual que en el caso de las sentencias aditivas, la emisión de sentencias sustitutivas ha generado resistencias en cierto sector de la doctrina, que las ha considerado como una injerencia del órgano jurisdiccional constitucional en las funciones del órgano legislativo.

Las sentencias de mera incompatibilidad son consideradas por algunos como el principal aporte del Tribunal Constitucional Federal alemán. Mediante esta modalidad de sentencias, “el Tribunal Constitucional constata que una disposición es incompatible (…) con la Constitución, pero no declara su nulidad, de modo que pese a aquella constatación de incompatibilidad, la disposición continúa con su vigencia, de modo que tiene que seguir siendo aplicada en cuanto ella resulte necesaria”(14).

Según el Tribunal Constitucional Federal alemán, este tipo de sentencias debe considerarse cuando, con la declaración de nulidad, se podría crear una situación aún más lejana del orden constitucional, que con la vigencia de la reglamentación inconstitucional, o cuando el legislador tiene mayores posibilidades de eliminar la inconstitucionalidad.

Finalmente, mediante las sentencias exhortativas los tribunales constitucionales evitan declarar la inconstitucionalidad de una ley y, en cambio, exhortan al Poder Legislativo para que este realice las modificaciones que el Tribunal Constitucional hubiese considerado necesarias a los efectos de salvar sus objeciones de inconstitucionalidad.

Su uso en Alemania surgió vinculada a un tipo de sentencia denominado “(…) ‘todavía constitucional’ (…), mediante la cual el Tribunal [Constitucional] Federal Alemán declaraba que la disposición impugnada aún no se declaraba inconstitucional, pero que en un futuro inmediato, más o menos largo, podía serlo, si es que el legislador no cumplía con introducir las modificaciones exhortadas por este. Se trata de una declaración de constitucionalidad de una ley ‘provisoria’ o ‘temporal’, que de no mediar una reforma, puede devenir en una declaración de inconstitucionalidad ‘definitiva’”(15).

3. Nuestra propuesta: las sentencias normativas

Por nuestra parte, consideramos útil la tipificación presentada por Edgar Carpio, aunque nos resistimos a la idea de aceptar sin reparos el uso del término genérico sentencias manipulativas, propio de la doctrina constitucional italiana.

Como lo reconoce implícitamente el propio Carpio, la denominación “manipulativas” para referirse a un tipo de sentencias tiene cierta connotación peyorativa y, de hecho, ha sido utilizado como elemento de crítica a la emisión de ese tipo de sentencias por la justicia constitucional italiana.

En efecto, Carpio considera que el rechazo a este tipo de sentencias, “so pretexto de su adjetivización como ‘manipulativas’ o, en su defecto, porque no se encuentran previstas por las leyes que regulan los efectos de las sentencias constitucionales, no pueden ser consideradas como críticas serias contra ellos, ya sea porque las clasificaciones en las ciencias no pueden estimarse como verdaderas o falsas, sino como útiles o inútiles; y, de otro lado, porque en la medida de que las sentencias manipulativas formalmente son estimatorias o desestimatorias, estas no son ajenas al ordenamiento jurídico-procesal que regula los efectos de las sentencias constitucionales”(16).

Considerando las palabras de Carpio sobre las clasificaciones en las ciencias, considero que no es útil utilizar una denominación que contiene una carga peyorativa y que, además, no tiene la virtud de dar cuenta adecuadamente sobre el elemento que define y caracteriza a este tipo de sentencias, y que, por último, es un barbarismo.

En efecto, a diferencia de términos como interpretativo (que significa “perteneciente o relativo a la interpretación” o “que sirve para interpretar algo”), aditivo (“que puede o que debe añadirse”), sustitutivo (“que puede reemplazar a algo en el uso”) o exhortativo (sinónimo de exhortatorio, “perteneciente o relativo a la exhortación”); los vocablos “manipulativo” o “manipulatorio” no existen en nuestro idioma; son, pues, barbarismos derivados del verbo manipular.

De otro lado, el verbo manipular tiene por lo menos dos connotaciones negativas. Según una de estas consiste en “intervenir con medios hábiles y, a veces, arteros, en la política, en el mercado, en la información, etc., con distorsión de la verdad o la justicia, y al servicio de intereses particulares”; según otra, consiste en “manejar alguien los negocios a su modo, o mezclarse en los ajenos”(17).

Lo que caracteriza a la sentencias interpretativas, a las aditivas, a las sustitutivas, a las de mera incompatibilidad, y a las exhortativas, lo que define su identidad común, no es ser “manipulativas” o “manipuladoras”–que, en todo caso, debiera ser el término apropiado, ya que sí existe en nuestro idioma y significa “que manipula”, sino el hecho que a través de estas los tribunales constitucionales del mundo, establecen normas o disposiciones de obligatorio cumplimiento, como medida adicional o alternativa a la declaración de inconstitucionalidad de una ley, con el objeto de evitar que el vacío jurídico originado por la expulsión del ordenamiento jurídico de la norma cuestionada, genere una afectación mayor al ordenamiento constitucional.

Lo que define a estas sentencias, entonces, es su carácter normativo; tan es así que incluso, para criticarlas, se afirma que con estas sentencias los tribunales constitucionales estarían arrogándose la potestad legislativa propia del poder legislativo y actuando como legisladores positivos. Son, pues, sentencias normativas, sentencias a través de las cuales los tribunales constitucionales establecen normas jurídicas o mandatos generales de obligatorio cumplimiento, convirtiéndose en una fuente de Derecho alternativa a la legislativa.

En tal sentido, el Tribunal Constitucional acierta al utilizar la denominación “sentencias normativas” como alternativa a “sentencias interpretativas-manipulativas”. Sin embargo, consideramos que aquella denominación debiera utilizarse como principal o única, por ser técnicamente correcta y, por tanto, posibilitar una clasificación, a nuestro juicio, más útil.

Que los tribunales tengan, o no, el poder o la legitimidad para emitir sentencias normativas es la cuestión que empezaremos a dilucidar seguidamente.

III. EL PODER DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Como sabemos, los tribunales constitucionales se conformaron en Europa continental bajo la influencia de las ideas de Hans Kelsen, constituyéndose en una suerte de legisladores negativos encargados de derogar las leyes aprobadas por los parlamentos (los legisladores positivos), que a su juicio resultasen inconstitucionales.

Desde que se crearon los primeros tribunales constitucionales (el austriaco y el checoslovaco), en 1920, hasta la actualidad, estos organismos han ido evolucionando de ser organismos que respondían al modelo concentrado clásico (el modelo kelseniano o europeo, opuesto al modelo difuso de la justicia constitucional de los Estados Unidos) a ser organismos que responden a una fórmula mixta, que contiene elementos de ambos sistemas. Es así que los modernos tribunales constitucionales “han adoptado, del modelo americano, la protección de los derechos individuales en casos concretos; y del modelo kelseniano, la defensa y protección abstracta del orden constitucional”(18). Y es esto precisamente lo que ha ocurrido en el caso del Tribunal Constitucional peruano que, por un lado, conoce en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y acción de cumplimiento (artículo 202, inc. 2), es decir, los procesos constitucionales destinados a la protección de los derechos constitucionales de los ciudadanos en casos concretos; y, por otro lado, tiene la competencia de conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad, así como los conflictos de competencia o atribuciones entre los órganos del poder del Estado, es decir, los procesos constitucionales destinados a la protección abstracta del orden constitucional.

Para efectos de este artículo, nos interesa analizar a los tribunales constitucionales, en general, y al Tribunal Constitucional peruano, en particular, en tanto ejercen el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes o de las normas con rango de ley, es decir, en tanto se constituyen como órganos de control de las entidades del Estado que ejercen función legislativa.

Como refiere el profesor español Luis López Guerra, en el modelo europeo-kelseniano los procedimientos de justicia constitucional aparecen sobre todo como técnicas para proteger el orden constitucional mediante la resolución de conflictos o controversias entre poderes del Estado (o partes de esos poderes). Es así que en estos procedimientos “no se discuten pretensiones individuales, no se decide sobre derechos en juego de ciudadanos concretos, sino que se decide sobre la regularidad constitucional in abstracto de la actuación de los poderes públicos, buscando la protección del orden constitucional, y llevando, eventualmente, a la declaración de inconstitucionalidad y eliminación del ordenamiento de aquellas normas que se consideren contrarias a ese orden. Son los poderes públicos, pues, y no el ciudadano los protagonistas del procedimiento, y esos conflictos se resuelven mediante resoluciones con fuerza erga omnes; resoluciones que configurarían esencialmente al Tribunal Constitucional como un legislador negativo”(19).

Como habíamos señalado, de conformidad con los artículos 200, inciso 4, y 202, inciso 1, de la Constitución, el Tribunal Constitucional peruano tiene la potestad de declarar, en instancia única, la inconstitucionalidad de las normas con rango de ley –leyes o reglamentos del Congreso (aprobadas por el Poder Legislativo), decretos legislativos y decretos de urgencia (aprobados por el Presidente o el Poder Ejecutivo), tratados, normas regionales de carácter general (aprobadas por los consejos regionales) u ordenanzas municipales (aprobadas por los concejos municipales)– que contravengan la Constitución por vicios de forma o de fondo.

Es decir, el Tribunal Constitucional tiene el poder de decidir si las leyes (o normas con rango de ley) son constitucionales o inconstitucionales y, en caso de considerarlas inconstitucionales, expulsarlas del ordenamiento jurídico; y al hacerlo se constituye en un órgano que frena el poder de los órganos legislativos del Estado, cuando estos, al ejercer su función legislativa, violan la Constitución, de modo tal que se preserve la integridad del orden constitucional y prevalezca el principio de supremacía de la Constitución.

Al ejercer este poder, según lo señala el propio Tribunal Constitucional peruano, la jurisdicción constitucional se constituye “en el elemento de equilibrio que garantiza el no retorno al absolutismo parlamentario, en el que, so pretexto de representar a ‘la mayoría’, se culmina por instaurar el dominio autocrático frente a quienes, ajenos al poder, no participan de los idearios del gobierno de turno”(20).

Por otro lado, de conformidad con el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Nº 26435, los fallos de este organismo jurisdiccional son vinculantes para todos los poderes públicos, y de manera específica para los jueces, pues estos, de conformidad con la primera disposición general de la misma ley, interpretan y aplican las leyes y toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resultan de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos. Lo señalado es coherente con el hecho que, de acuerdo al artículo 1 de la misma ley, el Tribunal Constitucional es el supremo intérprete de la Constitución.

En tal sentido, las sentencias del Tribunal Constitucional se convierten en precedentes de obligatorio cumplimiento, de manera análoga a lo que ocurre con la jurisprudencia vinculante en países que se rigen por el sistema jurídico anglosajón, construido sobre el common law, en los cuales la interpretación judicial contenida en las sentencias no solo es fuente de Derecho, sino es la principal fuente de Derecho.

Ahora bien, respecto a la función de intérprete de la Constitución atribuida a los tribunales constitucionales, cabe señalar que esta cada vez adquiere mayor importancia en el Derecho comparado. Sobre el particular, Luis López Guerra da cuenta del hecho que, al menos en aquellos países que tienen cierta estabilidad política y un clima de consenso básico entre sus partidos, como suele ser en general el caso en los países de Europa Occidental, paulatinamente ha ido disminuyendo la función de “legislador negativo” de los tribunales constitucionales al haberse convertido en innecesaria; no obstante lo cual el papel de estos tribunales es cada vez más relevante en la vida jurídica europea, debido a que estos cumplen una función (muchas veces no expresa en las Constituciones) de intérprete de la Constitución, y de orientador de los demás poderes del Estado (incluyendo desde luego al Poder Legislativo) a la hora de interpretar y aplicar el texto constitucional(21). De este modo –explica López Guerra–, progresivamente se confirma que la tarea crucial que los tribunales constitucionales deben llevar a cabo es la interpretación de los preceptos constitucionales, con el objeto de suministrar a los jueces, legisladores, abogados y funcionarios criterios orientadores generales relativos, no solo al sentido de las cláusulas constitucionales, sino, aún más decisivamente, a cómo deben interpretarse y aplicarse las leyes ordinarias para que esa interpretación y aplicación se adecuen a los mandatos de la Constitución(22)(23).

Como consecuencia inmediata del desarrollo de la referida labor interpretativa, los tribunales constitucionales (incluyendo el Tribunal Constitucional peruano) han empezado a introducir, en los sistemas jurídicos de sus respectivos países, normas jurídicas a través de resoluciones jurisdiccionales; con lo cual los sistemas jurídicos romano-germánicos, a los que pertenecen los países que cuentan con tribunales constitucionales, han empezado a incorporar elementos propios del common law, relativizando la supuesta radical diferencia entre ambos tipos de sistemas jurídicos.

Finalmente, debemos considerar que el poder de los tribunales constitucionales se expresa a través de sus sentencias. Ahora bien, como lo señala el profesor chileno Humberto Nogueira Alcalá, la sentencia de un Tribunal Constitucional “más que un acto procesal que pone término a un conflicto jurídico, como ocurre con las sentencias de los tribunales ordinarios de justicia, es además, una decisión con trascendencia política, ya que realiza una labor de interpretación de valores y principios y una actividad integradora del derecho”(24). En el mismo sentido, el catedrático español Raúl Bocanegra Sierra considera que “el papel atribuido al Tribunal Constitucional sobre la norma fundamental y las cuestiones sobre las que tiene que pronunciarse, sin perder en absoluto su carácter jurídico, tiene inevitablemente una proyección y una trascendencia políticas, muchas veces de importancia decisiva, lo que sitúa al Tribunal Constitucional, aun cuando sus sentencias continúan siendo pronunciamientos estrictamente jurídicos, en una posición principalmente distinta a la de los tribunales ordinarios”(25).

Teniendo en consideración los poderes del Tribunal Constitucional descritos en las líneas precedentes, nos corresponde ahora determinar si esos poderes, en el caso peruano, lo facultan a emitir sentencias normativas.

IV. LEGITIMIDAD Y LÍMITES DE LAS SENTENCIAS NORMATIVAS

1. Legitimidad de las sentencias normativas

En la misma sentencia estipulativa expedida en el Exp. Nº 010-2002-AI, el Tribunal Constitucional enfatiza que el fundamento y la legitimidad de uso de las sentencias normativas “(…) radica en el principio de conservación de la ley y en la exigencia de una interpretación conforme a la Constitución, a fin de no lesionar el principio básico de la primacía constitucional; además, se deberá tener en cuenta el criterio jurídico y político de evitar en lo posible la eliminación de disposiciones legales, para no propender a la creación de vacíos normativos que puedan afectar negativamente a la sociedad, con la consiguiente violación de la seguridad jurídica. Por tales razones, el Tribunal Constitucional sostiene que dictar en el presente caso una sentencia interpretativa, además, aditiva, sustitutiva, exhortativa y estipulativa, no solamente es una potestad lícita, sino fundamentalmente constituye un deber, pues es su obligación la búsqueda, vigencia y consolidación del Estado Constitucional de Derecho, siempre fundada en los principios y normas constitucionales y los valores que configuran la filosofía jurídico-política del sistema democrático”(26).

Posteriormente, en los fundamentos 53 a 59 de la sentencia expedida en el Exp. Nº 030-2005-PI, seguidos por más del 25% del número legal de congresistas, sobre demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley Nº 28617, que modifica los artículos 20 y 87 de la Ley Orgánica de Elecciones, Nº 26859, y el artículo 13, inciso a), de la Ley de Partidos Políticos, Nº 28094, el Tribunal Constitucional amplió sus fundamentos sobre la legitimidad que tiene para emitir sentencias interpretativas e integrativas –por nosotros denominadas normativas–, en los siguientes términos:

• Dado que al Parlamento le asiste legitimidad democrática directa como representante de la Nación (artículo 93), el juez debe presumir la constitucionalidad de las leyes, de modo tal que solo pueda inaplicarla (control difuso) o dejarla sin efecto (control concentrado), cuando su inconstitucionalidad sea manifiesta; es decir, cuando no exista posibilidad alguna de interpretarla de conformidad con la Constitución. De esta manera, el fundamento constitucional de las sentencias interpretativas propiamente dichas se encuentra en los artículos 38, 45 y 51 de la Constitución, que la reconocen como norma jurídica (suprema); ergo, interpretable; así como en el principio de presunción de constitucionalidad de las leyes, derivado del artículo 93 de la Constitución.

• De conformidad con el artículo 45 de la Constitución, el Tribunal Constitucional debe actuar con las responsabilidades que la norma fundamental exige. Por ello, advertido el vacío normativo que la declaración de inconstitucionalidad de una norma puede generar, y la consecuente afectación de los derechos fundamentales que de ella puede derivar, tiene el deber –en la medida de que los métodos interpretativos o integrativos lo permitan– de cubrir dicho vacío normativo a través de la integración del ordenamiento pues, según el artículo 139, inciso 8, de la Constitución, los jueces no pueden dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley.

• Dado que en la generalidad de los casos las sentencias aditivas e integrativas, buscan reparar la desigualdad derivada de aquello que se ha omitido prescribir en la disposición sometida a control, el fundamento normativo para declarar la inconstitucionalidad de la omisión descrita, a efectos de entender incluido en el supuesto normativo de la disposición al grupo originalmente discriminado, se encuentra en el artículo 2, inciso 2, de la Constitución, que proclama la igualdad ante la ley y proscribe todo tipo de discriminación; en su artículo 200, que reconoce el principio de razonabilidad (principio que transita y se proyecta a la totalidad del ordenamiento jurídico); y en el artículo 51, que exige la unidad constitucional del ordenamiento jurídico.

• Las sentencias exhortativas propiamente dichas, en las que el Tribunal Constitucional modula los efectos en el tiempo de sus sentencias de manera tal que el Congreso de la República pueda, por vía legal, adoptar las medidas que eviten las consecuencias inconstitucionales que puedan derivarse de la expulsión de una ley del ordenamiento, tienen sustento constitucional en el artículo 45, que exige a dicho Tribunal medir responsablemente las consecuencias de sus decisiones; así también en la fuerza de ley de dichas sentencias, prevista en el tercer párrafo del artículo 103, y, en consecuencia, en los distintos efectos temporales que aquellas pueden alcanzar, sobre todo cuando versan sobre materias específicas, como la tributaria (artículo 74) y penal (artículo 103).

• Si el Tribunal Constitucional no procediera de la forma descrita y se limitara a declarar la inconstitucionalidad de la norma, sin ningún tipo de ponderación o fórmula intermedia, como la que ofrecen tales sentencias, el resultado sería manifiestamente inconstitucional y entonces nos encontraríamos ante un tribunal que, con sus resoluciones, fomentaría un clima de inseguridad jurídica, perjudicial al Estado social y democrático de derecho.

• La Constitución normativa no solo se hace efectiva cuando se expulsa del ordenamiento la legislación incompatible con ella, sino también cuando se exige que todos los días las leyes deban ser interpretadas y aplicadas de conformidad con ella (sentencias interpretativas); cuando se adecua (o se exige adecuar) a estas a la Constitución (sentencias sustitutivas, aditivas, exhortativas); o cuando se impide que la Constitución se resienta sensiblemente por una declaración simple de inconstitucionalidad, no teniéndose en cuenta las consecuencias que esta genera en el ordenamiento jurídico (sentencias de mera incompatibilidad).

• El reconocimiento de que al Parlamento le asiste la legitimidad directa del pueblo (artículo 93 de la Constitución), el deber de concebir al ordenamiento jurídico como una proyección unitaria y armónica de los valores constitucionales (artículo 51 de la Constitución) y el deber de la jurisdicción constitucional de actuar “con las limitaciones y las responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen” (artículo 45 de la Constitución), exigen que la sentencia constitucional, no solo pueda ser una afirmación o negación de la ley, sino también su complemento, de modo tal que, por vía de la interpretación constitucional, se evite, en la medida de lo posible, la expulsión de la ley del ordenamiento, si de ello se pueden derivar inconstitucionalidades mayores a aquella en la que incurre.

A lo señalado por el Tribunal Constitucional, nos parece oportuno añadir algunos elementos que, a nuestro juicio, también contribuyen a sostener la legitimidad que el órgano de control de la constitucionalidad tiene para emitir sentencias normativas.

Conforme explica López Guerra, al declarar la inconstitucionalidad de una ley, el Tribunal Constitucional no introduce su voluntad en lugar de la voluntad parlamentaria, sino, vuelve a un statu quo anterior, que puede ser reformado o reconfigurado únicamente por el legislador, siempre que se ajuste a los parámetros constitucionales o reforme estos parámetros. Sin embargo “[el] problema es más complejo en lo que se refiere a la función de introducción de criterios interpretativos de la Constitución y de las leyes, como ocurre cuando el Tribunal Constitucional introduce mandatos al legislador, o mandatos de carácter general a los órganos jurisdiccionales y administrativos. (…) ¿Hasta qué punto ello no supone un secuestro de la potestad legislativa reservada al Parlamento, o incluso de la misma voluntad del constituyente? A diferencia de su actividad como legislador negativo, en estos casos, el Tribunal Constitucional no deja opciones al legislador para que reforme libremente el statu quo. Pero cabe también preguntarse si el moderno Derecho Constitucional deja otra opción. La concepción de la Constitución como norma vinculante, y no meramente programática implica que el cumplimiento de sus mandatos no puede dejarse a la discreción del legislador. Y sin duda, los mandatos de las modernas Constituciones suponen obligaciones de hacer, directa o indirectamente derivadas del texto constitucional. Y ello, no solo en el cada vez más amplio campo de los mandatos ‘sociales’ sino en áreas como el due process of law, la tutela judicial, o la realización del principio de igualdad. La inactividad del legislador no puede, desde esta perspectiva, truncar la fuerza normativa de la Constitución. Por ello, la función del Tribunal Constitucional aparece quizás forzosamente, como una función de sustitución del legislador, cuando este no lleva a cabo tareas que se derivan obligatoriamente de los mandatos constitucionales”(27).

Ante los cuestionamientos respecto a la legitimidad de los tribunales constitucionales de emitir sentencias normativas, en la práctica constitucional europea se han desarrollado diversas técnicas de ingeniería constitucional, como la designación parlamentaria de los magistrados constitucionales o la limitación temporal de su mandato, para adecuar la actuación de los tribunales constitucionales al principio democrático, lo que –a decir de López Guerra– ha repercutido en que no se hayan presentado enfrentamientos graves entre estos tribunales y otros órganos del Estado.

En efecto, “(…) a diferencia de los altos órganos de la jurisdicción ordinaria, los miembros de los Tribunales Constitucionales suelen ser, total o mayoritariamente, designados por instancias parlamentarias. Lo que a veces se denomina ‘politización’ de los Tribunales Constitucionales sería así más una ventaja que un inconveniente, sobre todo si este origen parlamentario, que asegura una cierta conexión con la voluntad popular, va unido a requisitos de elección que impidan el monopolio del nombramiento de los miembros del tribunal por la mayoría parlamentaria del momento, así como a garantías de la independencia de los jueces constitucionales”(28).

De este modo, los tribunales constitucionales, al momento de emitir sentencias normativas, subsanando las deficiencias de la actividad legislativa de los órganos legislativos, no lo hacen apelando únicamente a su “capacidad técnica” e “imparcialidad” propia de ser órganos jurisdiccionales especializados, sino, lo hacen porque cuentan con la legitimidad democrática que les otorga el hecho de haber sido nombrados precisamente por el órgano que representa de manera más directa a la voluntad popular, el Parlamento.

De otro lado, también a diferencia de los jueces ordinarios, “(…) el mandato del juez constitucional suele ser un mandato temporalmente limitado. Ello trae como consecuencia una renovación continua y periódica de los Tribunales Constitucionales que, unida a su procedencia parlamentaria, impide que los jueces constitucionales se configuren como una casta definida profesionalmente y desvinculada de las creencias y sentimientos de la sociedad en cada momento respecto de lo que significa la democracia constitucional. Finalmente, la generalizada prohibición de reelección contribuye a que se produzca una circulación interna de jueces dentro del Tribunal Constitucional, aportando ideas y concepciones nuevas en forma regular”(29).

2. Límites de las sentencias normativas

Mediante la sentencia expedida en el Exp. Nº 030-2005-PI –seguidos por más del 25% del número legal de miembros del Congreso de la República contra el Congreso de la República, pretendiendo la inconstitucionalidad de la Ley Nº 28617, que modifica los artículos 20 y 87 de la Ley Orgánica de Elecciones (Ley Nº 26859), y el artículo 13, inciso a), de la Ley de Partidos Políticos (Ley Nº 28094)–, el Tribunal Constitucional, considera que, aunque su labor interpretativa e integrativa se encuentra al servicio de la optimización de los principios y valores de la Constitución, tiene también en las disposiciones de esta a sus límites; ya que el hecho que sea el supremo intérprete de la Constitución, en nada relativiza su condición de poder constituido, sometido, como todos, a los límites establecidos en la Constitución(30).

En efecto, la fuerza normativa de la Constitución, establecida por el artículo 51, y las responsabilidades constitucionales con las que deben actuar los poderes públicos, a las que se refiere el artículo 45 de la Constitución, son las que, en última instancia, otorgan fundamento constitucional al dictado de sus sentencias interpretativas e integrativas, y son, a su vez, las que limitan los alcances y oportunidad de su emisión.

Bajo dicha premisa, el Tribunal Constitucional establece los límites al dictado de las sentencias normativas –denominadas por el tribunal “interpretativas”, o “integrativas”, o “interpretativas-manipulativas” en los siguientes términos:

• En ningún caso deben vulnerar el principio de separación de poderes, previsto en el artículo 43 de la Constitución. Esto significa que, a diferencia de la competencia del Congreso de la República de crear derecho ex novo dentro del marco constitucional (artículos 90 y 102, inciso a, de la Constitución), las sentencias interpretativas e integrativas solo pueden concretizar una regla de derecho a partir de una derivación directa de las disposiciones de la Constitución e incluso de las leyes dictadas por el Parlamento “conforme a ellas”. En suma, deben tratarse de sentencias cuya concretización de normas surja de una interpretación o analogía secundum constitutionem.

• No cabe dictarlas cuando, advertida la inconstitucionalidad en la que incurra la ley impugnada, y a partir de una adecuada interpretación del texto constitucional y del análisis de la unidad del ordenamiento jurídico, exista más de una manera de cubrir el vacío normativo que la declaración de inconstitucionalidad pueda generar. En tal caso, corresponde al Congreso de la República y no al tribunal optar por alguna de las fórmulas constitucionales que permitan reparar la inconstitucionalidad en que la ley cuestionada incurre, por lo que solo compete al tribunal apreciar si ella es declarada de inmediato o se le concede al Parlamento un plazo prudencial para actuar conforme a sus competencias y atribuciones.

• Solo cabe dictarlas con las responsabilidades exigidas por la Carta Fundamental (artículo 45 de la Constitución). Es decir, solo pueden emitirse cuando sean imprescindibles a efectos de evitar que la simple declaración de inconstitucionalidad residente en la ley impugnada, genere una inconstitucionalidad de mayores alcances y perversas consecuencias para el Estado social y democrático de derecho.

• Solo son legítimas si el tribunal argumenta debidamente las razones y los fundamentos normativos constitucionales que justifiquen su dictado. Entonces, su uso es excepcional, y solo tendrá lugar en aquellas ocasiones en que resulten imprescindibles para evitar que se desencadenen inconstitucionales de singular magnitud.

• La emisión de estas sentencias requiere de la mayoría calificada de votos de los miembros del Tribunal Constitucional(31).

Finalmente, el propio Tribunal Constitucional establece, en el fallo de la sentencia citada, que los referidos criterios constituyen precedentes vinculantes para todos los poderes públicos, de conformidad con el artículo VII del Código Procesal Constitucional.

V. ¿SOLO LA LEGISLACIÓN ES FUENTE DE DERECHO?

En palabras de Marcial Rubio, “fuente formal de Derecho es aquel procedimiento a través del cual se produce, válidamente, normas jurídicas que adquieren el rasgo de obligatoriedad propio del Derecho y, por lo tanto, la característica de ser impuestas legítimamente a las personas mediante los instrumentos de coacción del Estado”(32). Ahora bien, tal como señala el profesor español Angel Latorre, cada sistema jurídico tiene su propio sistema de fuentes(33).

Como sabemos, en los países europeo-continentales e iberoamericanos (pertenecientes a la familia de los sistemas jurídicos romano-germánicos), la principal fuente de Derecho es la ley y, solo secundariamente, la costumbre, la jurisprudencia o la doctrina. En cambio, en los sistemas jurídicos anglosajones, basados en el common law, aunque también la ley es fuente de Derecho, tradicionalmente ha sido la jurisprudencia la principal fuente de Derecho.

Históricamente, la importancia de la jurisprudencia en el sistema jurídico anglosajón es tan grande, que la enseñanza del Derecho en sus escuelas de leyes aún se realiza, principalmente, a través del método de casos, tomando al juez como la autoridad central del sistema legal. No obstante, en los últimos tiempos viene ocurriendo una progresiva pérdida de importancia de la jurisprudencia, como fuente de Derecho, frente a la legislación, la cual, inversamente, cada vez cobra mayor relevancia en el sistema jurídico anglosajón.

Sobre este particular, el profesor norteamericano Dominick Vetri afirma –quizá algo dramáticamente– que si bien se supone que el common law envuelve en el fondo algunas áreas básicas de la ley hecha por los jueces; formada, controlada y desarrollada por los jueces; tal hecho “(…) seguramente fue cierto hace unos cien años, pero es este aspecto del common law el que ha disminuido y es más propenso a, virtualmente, desaparecer en los próximos cien años. Los reglamentos(34) son ahora la principal forma de dar leyes en los Estados Unidos. El common law ha sido relegado al triunvirato de los contratos, daños y perjuicios y derecho de propiedad. Según mi punto de vista creo que inclusive estos tres han sido seriamente cercenados por la codificación de tipo legislativa en los últimos 25 años. (…) Hemos ingresado a la era regulatoria, en donde existen reglamentos específicos por todos lados. (…) esta desenfrenada actividad legislativa(…), no se ha detenido en el umbral del common law; los reglamentos han invadido lo que podría ser considerado como las áreas fundamentales del Common Law: contratos, propiedad y daños y perjuicios. Estamos experimentando un cambio fundamental en la ley de Norteamérica. No somos más un sistema dominado por el common law; nos hemos convertido en un sistema en el cual los reglamentos son la fuente primordial de la ley”(35).

De otro lado, si bien es cierto en los sistemas romano-germánicos la importancia que tiene la ley como fuente formal de Derecho es fundamental –tanto que la palabra ley se usa, en una acepción amplia, como equivalente a Derecho o norma jurídica, en general–; también es cierto que, paulatinamente, se han empezado a incorporar, en tales sistemas jurídicos, elementos propios del common law, fenómeno que, como lo hemos señalado, se ha desarrollado, precisamente, como consecuencia inmediata de la labor interpretativa de los tribunales constitucionales.

En efecto, como refiere López Guerra, “[los] Tribunales Constitucionales han dejado de ser exclusivamente (si alguna vez lo fueron) “legisladores negativos”, para convertirse en gran manera en creadores de normas jurídicas, por la vía de la interpretación (…) ya que los Tribunales Constitucionales no se limitan, como los Tribunales ordinarios, a interpretar la ley, sometidos a los cambios que en esta quiera introducir el legislador, sino que, además, pueden dar instrucciones al legislador sobre cómo debe llevar a cabo su función legislativa, si no quiere incurrir en inconstitucionalidad”(36).

El propio Tribunal Constitucional peruano es perfectamente consciente que sus sentencias normativas son una fuente de Derecho alternativa a la ley o a las normas con rango de ley emitidas por los órganos que constitucionalmente cuentan con potestades legislativas. En tal sentido, según el órgano de control de la constitucionalidad “(…) la jurisdicción no puede legislar desde un punto de vista formal; es decir, no tiene la capacidad de creación jurídica ex novo dentro del marco constitucional, pues dicha competencia ha sido reservada constitucionalmente al Congreso (artículos 90 y 102, inciso1) y, en su caso, al Poder Ejecutivo, a través del dictado de decretos legislativos (artículo 104) o decretos de urgencia (artículo 188, inciso 19). Sin embargo, dado que la sentencia constitucional conlleva una función interpretativa (concretizadora) de la Constitución y las leyes, es también fuente de derecho [sic], pues permite definir con carácter vinculante y efectos generales los alcances normativos de sus disposiciones. Por ello, cuando los artículos 138, 201, 202, inciso 1, y 204, establecen el control difuso y concentrado de constitucionalidad de las leyes, no reservan a la jurisdicción constitucional solamen (más…)