La presente página constituye un espacio de opinión en el que los profesores de la Maestría en Regulación de Servicios Públicos de la PUCP escriben sobre diversas materias relacionadas con la regulación de servicios públicos y sus áreas de especialización. Esperamos que estas columnas contribuyan al debate público sobre la regulación en el país y sea una fuente de ideas para la mejora de nuestra institucionalidad regulatoria. Las ideas que se presenten en esta columna son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión institucional de la Maestría ni de la PUCP.

Por Alberto Cairampoma, Profesor Ordinario de la Facultad de Derecho de la PUCP y docente de la Maestría en Regulación de los Servicios Públicos

La finalidad de esta primera entrega es dar a conocer, de manera descriptiva, los aspectos generales del Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) recientemente regulado en nuestro ordenamiento, ello en el marco del proceso de simplificación administrativa que se viene impulsando en nuestro país.

Normas aplicables: El 30 de diciembre de 2016 se publicó en el Diario Oficial El Peruano el Decreto Legislativo N° 1310, que aprueba medidas adicionales de simplificación administrativa que, entre diversas disposiciones, regula una de especial importancia: el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) de procedimientos administrativos (artículo 2). Posteriormente, se aprueba el 14 de julio de 2017 el Decreto Supremo N° 075-2017-PCM, que reglamenta el artículo 2° del referido Decreto Legislativo (en adelante, el Reglamento).

Forman parte del ámbito de aplicación de dicha norma, todas las entidades del Poder Ejecutivo, las cuales se encuentran obligadas a revisar de manera integral, gradual y continua todas las normas reglamentarias – no Leyes o normas con rango legal – que establezcan procedimientos administrativos a fin de identificar, reducir y/o eliminar aquellos procedimientos o requisitos que resulten innecesarios, injustificados, desproporcionados, redundantes o no se encuentren adecuados al Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2017-JUS.

Tomando en cuenta lo señalado, las entidades del Poder Ejecutivo (se deben considerar todas aquellas bajo el ámbito de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, por tanto, se deben excluir a los otros Poderes del Estado, Organismos Constitucionalmente Autónomos, Gobiernos Regionales y Locales) deben basar el análisis o revisión respecto a la legalidad, necesidad, efectividad y proporcionalidad de los procedimientos administrativos que se encuentran bajo su ámbito de competencia.

Se debe precisar que de acuerdo a la Primera Disposición Final Complementaria del Reglamento no requieren pasar por el ACR: i) “Las Resoluciones Ministeriales que se emiten dentro de un proceso de simplificación administrativa (…), referidas a la eliminación de procedimientos o requisitos o a la simplificación de los mismos, así como aquellas referidas a modificaciones que no impliquen la creación de nuevos procedimientos, incremento de derechos de tramitación o requisitos, según lo dispuesto por el párrafo 39.3 del artículo 39 y párrafo 43.5 del artículo 43 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444”; ii) “Las disposiciones normativas de carácter general que no crean, modifican o establezcan procedimientos administrativos de iniciativa de parte, las disposiciones que regulen procedimientos sancionadores, procedimientos administrativos disciplinarios, procedimientos administrativos de gestión interna, procedimientos iniciados y tramitados de oficio por parte de las entidades públicas”; iii) “Las disposiciones normativas emitidas por los Organismos Reguladores que no establezcan procedimientos administrativos de iniciativa de parte”; iv) “Los Reglamentos de Organización y Funciones y demás instrumentos de gestión los mismos que se elaboran y aprueban en el marco de las disposiciones vigentes que los regulan”; y, v) “Disposiciones normativas de naturaleza tributaria, salvo los derechos de tramitación a que se refiere el artículo 51 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General”.

Respecto de los principios orientadores para realizar el ACR, en el Reglamento se establece que para el ACR, las entidades deben tomar en cuenta el cumplimiento de los siguientes principios: i) Principio de Legalidad o Juridicidad, el cual exige que las entidades  respeten la Constitución, las leyes y al derecho y; por tanto, regulen solo aquellos procedimientos que se encuentran dentro de su competencia; ii) Principio de Necesidad, que exige que las entidades se aseguren que “el procedimiento administrativo contribuya al objetivo de la regulación de resolver un problema relevante, así como analizar si existen o no otras mejores alternativas al procedimiento administrativo”;  iii) Principio de Efectividad, el cual exige que se verifique “que cada una de las obligaciones de información exigida es relevante por contribuir de manera efectiva a alcanzar el objeto del procedimiento administrativo, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria”; y, iv) Principio de Proporcionalidad, que exige que las entidades analicen “la debida proporción entre el objeto del procedimiento administrativo y las obligaciones de información exigidas mediante la determinación y reducción de las cargas administrativas que se genera a los administrados”.

Al respecto, se debe precisar que las entidades deben evaluar los principios establecidos siguiendo los lineamientos establecidos en el “Manual para la aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria”, aprobado por Resolución Ministerial N° 196-2017-PCM (http://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2017/08/Manual-Analisis-de-Calidad-Regulatoria.pdf).

Si tomamos en cuenta que en nuestro ordenamiento se reconocen procedimientos iniciados de parte (Procedimientos Administrativos Generales y Trilaterales) y de oficio (por ejemplo, los Procedimientos Administrativos Sancionadores), para el ACR se debe tomar en cuenta los del primer grupo, específicamente los que se encuentran recogidos en el respectivo Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la entidad. Ello se corrobora con lo establecido respecto de las normas que no se encuentran sujetas al ACR que hemos mencionado.

“De acuerdo a la norma bajo análisis, si las entidades no cumplen con realizar el ACR de los procedimientos vigentes o en stock (ex post) y los que se piensan emitir (ex ante), quedan automáticamente derogados o no entran en vigencia, lo cual tiene la misma consecuencia jurídica respecto de la eficacia de las mismas”

Además, el Decreto Legislativo N° 1310 establece que el ACR realizado por las entidades deberá ser validado por una Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria, la cual es presidida por la Presidencia del Consejo de Ministros y, conforme al Reglamento, tiene naturaleza permanente y su finalidad es validar el ACR que realizan las entidades del Poder Ejecutivo. Otro órgano a destacar es la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, la que a través de la Subsecretaría de Simplificación Administrativa y Análisis Regulatorio, ejerce el rol de Secretaría Técnica de la Comisión.

El ACR debe realizarse de manera ex post respecto de las normas que establecen procedimientos vigentes (procedimientos en stock), de manera ex ante respecto de los procedimientos que desean emitirse o sus modificaciones; y, cada tres (3) años de los procedimientos que hayan sido revisados (para la aplicación de la ACR se debe remitir seis meses antes de este vencimiento).

De acuerdo a la norma bajo análisis, si las entidades no cumplen con realizar el ACR de los procedimientos vigentes o en stock (ex post) y los que se piensan emitir (ex ante), quedan automáticamente derogados o no entran en vigencia, lo cual tiene la misma consecuencia jurídica respecto de la eficacia de las mismas.

Habiendo la entidad cumplido con realizar el ACR de los procedimientos, este debe ser remitido a la Comisión Multisectorial, la cual debe emitir uno de los siguientes informes: i) De ratificación (en el caso de procedimientos en stock o vigentes); o, ii) De validación (en el caso de los procedimientos que se proponen emitir). Para el primer caso, la Comisión debe ratificar los procedimientos en stock en el plazo máximo que vence el 31 de diciembre de 2018, el cual puede ser ampliado hasta por seis (6) meses adicionales.

Considerando que se ha establecido la ineficacia de las normas o procedimientos que no sean ratificados o validados antes de su emisión, se dispone como medida la posibilidad que los administrados puedan recurrir a la Comisión de Barreras Burocráticas del INDECOPI para que se adopten las acciones correspondientes según sus facultades.

El cronograma establecido en el reglamento para el ACR es el siguiente:

Sin dudas, estas medidas resultan importantes para el proceso de simplificación, no obstante existen muchos retos no solo para las entidades que deben realizar el ACR de las normas bajo su ámbito de aplicación, sino para la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria, la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros  y la Subsecretaría de Simplificación Administrativa y Análisis Regulatorio, entre otras entidades como la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del INDECOPI, tal como lo veremos en la siguiente parte.

Sobre el Autor: Alberto Cairampoma

Magíster en Economía y Regulación de los Servicios Públicos, Universidad de Barcelona,España. Miembro de la Comisión de Protección al Consumidor N° 3 de INDECOPI. Profesor asociado en la Academia de la Magistratura. Profesor Ordinario de la Facultad de Derecho de la PUCP.