jueves, 16 de noviembre 2017

La Independencia del Regulador

La presente página constituye un espacio de opinión en el que los profesores de la Maestría en Regulación de Servicios Públicos de la PUCP escriben sobre diversas materias relacionadas con la regulación de servicios públicos y sus áreas de especialización. Esperamos que estas columnas contribuyan al debate público sobre la regulación en el país y sea una fuente de ideas para la mejora de nuestra institucionalidad regulatoria. Las ideas que se presenten en esta columna son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión institucional de la Maestría ni de la PUCP.

Por: Fátima Ponce Regalado, Docente del Departamento Académico de Ciencias de la Gestión–FGAD y de la Maestría en Regulación de Servicios Públicos

Muchos autores han explicado la importancia de la intervención del Estado como regulador ante la presencia de fallas en el mercado (que genera ineficiencia en la asignación de recursos) a fin de  establecer o restaurar las condiciones que promuevan la competencia, buscando maximizar el bienestar de la sociedad desde que el objetivo primordial del regulador es solucionar problemas de interés público.

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Desde los estudios de North sobre instituciones y desempeño económico, por el cual le correspondió el Premio Nobel de 1993, muchos autores se han interesado en investigar la alta relación que existe entre el desarrollo eficiente y eficaz de las instituciones (medido por la calidad y capacidad de sus intervenciones) y el desarrollo económico de un país. Un elemento que quisiera comentar en este artículo es la medición de una variable muy importante en la definición de la fortaleza institucional del Estado, en el caso particular de los organismos reguladores y su intervención en la economía, que ha permitido desde los años 90 -cuando se dieron las principales reformas institucionales en el país- elevar el nivel de compromiso del Estado con los inversionistas, en particular en industrias de redes que requieren altos niveles de inversión en infraestructura, como es el caso de los servicios públicos (transportes, telecomunicaciones/TIC, energía y agua), generando credibilidad y predictibilidad en sus acciones y reduciendo incertidumbres por los vaivenes políticos. Este elemento es la independencia del regulador.

Muchos autores han explicado la importancia de la intervención del Estado como regulador ante la presencia de fallas en el mercado (que genera ineficiencia en la asignación de recursos) a fin de  establecer o restaurar las condiciones que promuevan la competencia, buscando maximizar el bienestar de la sociedad desde que el objetivo primordial del regulador es solucionar problemas de interés público. Sin embargo, no siempre es posible alcanzar ese bienestar máximo deseado pues existen restricciones en su accionar, algunas son informativas (riesgo moral e información asimétrica), otras son restricciones transaccionales (contratos costosos de escribir e implementar) y otras administrativas y organizacionales (límites administrativos sobre qué puede y qué no puede ser regulado, por ejemplo). De otro lado, organismos internacionales -como el Banco Mundial o la OECD- han señalado que existen características que un regulador debe cumplir para desempeñar bien sus funciones normativas-reguladoras, supervisoras, de fiscalización y de protección de los usuarios, como son: independencia, autonomía presupuestaria, alto nivel de profesionalización de sus funcionarios, transparencia y accountability.

De estas características, la que consideramos más importante, porque fortalece su toma de decisiones y desempeño, y permite entender el impacto de las mismas en el mercado de servicios públicos es la independencia del regulador, debido a que en el cumplimiento de sus funciones debe guardar equidistancia a los intereses de los agentes en el mercado (empresas, usuarios y Estado –ejecutivo o legislativo-) por el beneficio de la sociedad; de lo contrario se presentará el caso de “captura del regulador”, la cual se traduce principalmente en pérdida de competitividad (que genera mayores costos a la sociedad).

El 2016, la OCDE publicó su estudio “Being an Independent Regulator”, donde considera que la independencia real o de facto es más relevante que la formal, dado que busca garantizar la existencia de una cultura de independencia, adecuada coordinación con otros niveles de gobierno e interacción permanente con los actores de mercado

¿Cómo medir la independencia del regulador?

No hay un consenso entre los investigadores en cómo conceptualizar y medir la independencia de un regulador (Hernández, 2007). En la literatura se menciona dos tipos de independencia: i) la formal o de jure, desarrollada en los bancos centrales y relacionada a lo que las leyes o normativa legal manda, y ii) la real o de facto, referida a la independencia que deben tener los reguladores en sus decisiones prácticas cotidianas.

En la práctica más se ha medido la independencia formal, a partir de construir índices. El más conocido es el índice de Gilardi (2005), aplicado a países de Europa Oriental, y mide: el status del jefe de la agencia, el status de los miembros del consejo directivo, la relación con el ejecutivo y legislativo, la autonomía organizacional y financiera, y, las competencias regulatorias. Para el caso latinoamericano, Correa, Pereira, Mueller y Melo (2006), en un trabajo para el Banco Mundial, evaluaron la gobernanza del regulador de infraestructura a nivel federal y estatal en Brasil, considerando autonomía, procesos de toma de decisiones, herramientas para tomar decisiones efectivas, y, accountability. Kennet (2016), aplica el índice de Gilardi a los países miembros de REGULATEL (reguladores de telecomunicaciones)

El 2016, la OCDE publicó su estudio “Being an Independent Regulator”, donde considera que la independencia real o de facto es más relevante que la formal, dado que busca garantizar la existencia de una cultura de independencia, adecuada coordinación con otros niveles de gobierno e interacción permanente con los actores de mercado. La OCDE examina reguladores en 26 países para medir su nivel de independencia real e identificar áreas donde la influencia indebida puede obstaculizar su desempeño. Algunos principales hallazgos son i) la independencia regulatoria no es un fin en sí misma, sino un medio para garantizar la entrega efectiva y eficiente de los servicios públicos, ii) la independencia es un objetivo dinámico que los reguladores deben estar preparados para abordar continuamente, iii) los reguladores deben ser parte de un ecosistema de gobernanza transparente y que funcione bien.

Referencias:

Correa P., C. Pereira, B. Mueller, M. Melo (2006). Regulatory Governance in Infrastructure Industries. Assessment and Measurement of Brazilian Regulators. Banco Mundial.

https://library.pppknowledgelab.org/PPIAF/documents/2982

Gilardi, F. (2005). “The Formal Independence of Regulators: A Comparison of 17 Countries and 7 Sectors”, en Swiss Political Science Review 11(4), pp 139-167. https://www.fabriziogilardi.org/resources/papers/Gilardi-SPSR-2005.pdf

Gilardi, F. y M.Maggetti (2010) “The Independence of regulatory authorities”, en Levi-Faur, David  Eds, Handbook of Regulation, Cheltenham, Edward Elgar

http://www.maggetti.org/Sito/Publications_files/gilardi_maggetti_handbook.pdf

Hernández A., F.(2007). “La independencia de las agencias reguladoras en México. El caso de los sectores energético y de telecomunicaciones”, en Gestión y Política Pública, Vol XVI, N° 1, I Semestre de 2007, pp. 61-100. http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num_anteriores/Vol.XVI_No.I_1ersem/Federico_Hernandez_Arroyo.pdf

Kennet, M. (2016). Medición de la Independencia formal de autoridades regulatorias en telecomunicaciones utilizando una adaptación del índice de Gilardi. UIT. https://www.itu.int/dms_pub/itu-d/opb/pref/D-PREF-EF.GILARDI-2016-PDF-S.pdf

OECD (2016). Being an Independent Regulator. http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/being-an-independent-regulator-9789264255401-en.htm

Sobre el Autor: Fátima Ponce Regalado

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Magíster en Economía, Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro, Brasil.
Docente del Departamento Académico de Ciencias de la Gestión en la Pontificia
Universidad Católica del Perú. Se desempeñó como subgerente de Investigación
en la Gerencia de Políticas Regulatorias de OSIPTEL.

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