miércoles, 20 de diciembre 2017

Determinación de Tarifas en Empresas Reguladas en el Perú: Apuntes sobre el Aspecto Técnico

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La presente página constituye un espacio de opinión en el que los profesores de la Maestría en Regulación de Servicios Públicos de la PUCP escriben sobre diversas materias relacionadas con la regulación de servicios públicos y sus áreas de especialización. Esperamos que estas columnas contribuyan al debate público sobre la regulación en el país y sea una fuente de ideas para la mejora de nuestra institucionalidad regulatoria. Las ideas que se presenten en esta columna son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión institucional de la Maestría ni de la PUCP.

 

Por Alfredo Vento Ortiz. Docente de CENTRUM Católica y del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

A partir de 1993, con la entrada vigencia de nuestra actual Constitución Política del Perú, se establece que la iniciativa privada es libre y se ejercerá en una Economía Social de Mercado (Art. 58), entendiéndose por tal, a un sistema político, social y económico en el cual convergen el capitalismo con el socialismo en busca de lograr el “bien común” y la “paz social”. En este sistema prevalece la economía de mercado y por tanto; el Estado evita interferir en los procesos de interacción entre la oferta y demanda; sin embargo se le reconoce la potestad de implementar un “marco regulatorio sólido y un sistema eficiente de promoción y defensa de la libre competencia y de la defensa del consumidor[1] a través del Derecho Administrativo Económico.

Con la finalidad de realizar de manera técnica su labor reguladora, el Estado creó cuatro organismos reguladores: OSIPTEL, OSINERG, OSITRAN Y SUNASS. En nuestra opinión; lamentablemente la ausencia de un plan estratégico para la regulación de servicios públicos generó marcadas diferencias entre ellas en cuanto a funciones, estructuras organizacionales y sobretodo capacidades técnicas, quizás como consecuencia de ello, el año 2000 se promulgo la LEY 27332 – LEY MARCO DE LOS ORGANISMOS REGULADORES DE LA INVERSIÓN PRIVADA EN LOS SERVICIOS PUBLICOS a la cual debían adecuarse las leyes que crearon a estos organismos reguladores, con fines de uniformizar su normatividad. Sin embargo, nos parece que esta Ley se preocupó más del aspecto legal que del aspecto técnico; por ejemplo en su Artículo 3-Funciones- inciso b) solo se menciona: “Función reguladora: comprende la facultad de fijar tarifas de los servicios bajo su ámbito”; sin precisar los criterios técnicos generales a tener en cuenta para la determinación de las tarifas en cada sector.

Como consecuencia de ello, en la actualidad cada una de dichas instituciones aplica metodologías de valoración, variables y parámetros de valuación a discreción propia, con el riesgo de establecer tarifas inadecuadas a sus objetivos regulatorios como lo son la calidad de los servicios, la sostenibilidad de la empresa regulada y la eficiencia en sus operaciones.

Por ejemplo, en el caso de OSINERGMIN, el Articulo 125[2] del Reglamento de la Ley de Concesiones Eléctricas – DS 009-93-EM señala que la Tasa de Actualización a utilizar será la señalada en el Artículo 79 de la Ley de Concesiones eléctricas – DL 25844, que la fija en 12% real anual[3] pudiendo ser modificada “previo estudio que encargue la Comisión de tarifas Eléctricas a consultores especializados, en el que se determine que la tasa fijada es diferente a la Tasa Libre de Riesgo más el premio por el riesgo país”. En principio, no se explica la metodología para la determinación del 12% real anual (tasa que luego de varios años se mantiene vigente sin explicación alguna) y en segundo lugar, la modificación de esta tasa hace referencia al método del CAPM para la determinación del costo de capital, la cual dicho sea de paso está mal enunciada al obviar el término “premio del portafolio de similar riesgo” pues el “premio por riesgo país” es un factor adicional para adaptarlo a economías emergentes.

En el caso de la SUNASS, su Reglamento General de Regulación Tarifaria establece en su Artículo 6 que el Plan Maestro Optimizado (PMO) “es la herramienta regulatoria para determinar las formulas tarifarias” y en el Artículo 9 se señala “El PMO formulado por el Solicitante tendrá un horizonte de treinta (30) años y contendrá las proyecciones económico-financieras del desarrollo eficiente de las operaciones de la empresa”; sin embargo no se menciona la justificación de este plazo ni los criterios para su modificación, quizás se esté confundiendo la “duración del proyecto” con lo que en la evaluación de proyectos se denomina “horizonte de evaluación” que por ejemplo, en el caso del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), no podía exceder de los 10 años. Obviamente, debido a una mayor incertidumbre, a un plazo muy largo de evaluación le corresponderán mayores solicitudes de recalculo o adendas a los contratos establecidos, con el peligro implícito que ello conlleva.

En el caso de OSITRAN, si bien su REGLAMENTO GENERAL DE TARIFAS, en su Artículo 19 se establecen 7 metodologías para la fijación y revisión tarifaria, en el Anexo 1 solo se presentan breves explicaciones teóricas de cada método sin especificar cómo se aplicarían en casos específicos, aunque en el Anexo 2 sí es más específico con relación a la aplicación del método de Factor de Productividad a tarifas tope.

Para el caso de OSIPTEL, su REGLAMENTO GENERAL DE TARIFAS, en su Artículo 33 –señala que para la fijación o revisión de tarifas se pueden utilizar las metodologías de Tarifas Tope, Comparación Internacional, Empresa eficiente u otras sin mayores especificaciones para cada una de ellas.

Con la finalidad de realizar de manera técnica su labor reguladora, el Estado creó cuatro organismos reguladores: OSIPTEL, OSINERG, OSITRAN Y SUNASS. En nuestra opinión; lamentablemente la ausencia de un plan estratégico para la regulación de servicios públicos generó marcadas diferencias entre ellas en cuanto a funciones, estructuras organizacionales y sobretodo capacidades técnicas,

Como complemento de lo anteriormente expuesto, nos parece pertinente mencionar algunos hallazgos y recomendaciones que la OCDE plantea[4] para el caso peruano:

Hallazgos:

  • Los programas y estrategias de política regulatoria están dispersos en los ministerios y agencias, o dentro de las oficinas de un ministerio determinado. Además, no existe supervisión para el trabajo de estas oficinas.
  • Aunque se cuenta con algunos de los componentes, Perú no tiene un sistema formal para evaluar las propuestas de regulación y las regulaciones que están sujetas a modificaciones, con el objetivo de identificar si existe un beneficio positivo neto a la sociedad y si son coherentes con otras políticas gubernamentales.
  • No existe una política general sobre cumplimiento y aplicación regulatoria en las agencias gubernamentales, y tampoco existen siempre manuales o guías para llevar a cabo inspecciones.

Recomendaciones:

  • Establecer un órgano supervisor que concentre la mayor parte, si no es que todas, las actividades y herramientas de política regulatoria que actualmente se encuentran dispersas en diversos ministerios, agencias y oficinas.
  • Emitir una declaración de política sobre política regulatoria con objetivos claros, e incluir esta declaración en una ley u otro documento legal vinculatorio. Esta declaración debe contener todas las estrategias y herramientas específicas para una gestión eficaz de todo el ciclo de gobernanza regulatoria: desde la evaluación ex ante de la propuesta regulatoria, incluyendo el diseño de la regulación basada en evidencia; consultas públicas y participación de los actores involucrados; simplificación administrativa y revisión del inventario de regulación, incluyendo la evaluación ex post; inspecciones e implementación; y planeación prospectiva.

Como podemos observar, consideramos que se hace muy necesario abrir la discusión, por lo menos, en torno a la posibilidad de homogeneizar el uso de algunos criterios técnicos para la valoración de inversiones y metodologías para determinación de tarifas.

Al respecto y en dirección de lo recomendado por la OCDE, quizás resulte conveniente proponer esta labor al Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento con el objetivo de incorporar en el Reglamento Nacional de Tasaciones del Perú, algunas especificaciones técnicas con relación a la determinación y actualización de tarifas de servicios públicos. De hecho, ya en su TITULO V – VALUACIÓN DE PROPIEDADES EMPRESARIALES, incluye en sus CAPITULOS G, H, I y J algunos elementos técnicos para la VALUACIÓN DE UNA EMPRESA EN MARCHA y la VALUACIÓN DE BIENES INTANGIBLES que son comunes a las metodologías empleadas para la determinación de tarifas.

Definitivamente, en cualquier estrategia de desarrollo que se plantee el gobierno para los próximos años, la política regulatoria es un factor clave y por lo tanto, la labor de incrementar la calidad regulatoria es una tarea que involucra a todos los peruanos.

[1] Tassano Hebert; “Competencia y regulación”, en revista Derecho PUCP Nro 76, 2016.

[2] Referido al cálculo del precio básico de la energía.

[3] Tasa que aproximadamente equivale a una tasa efectiva nominal de 15.5% anual, tasa relativamente excesiva con fines regulatorios.

[4] Estudios de la OCDE en reforma Regulatoria, “Política regulatoria en el Perú”, 2016.

 

Sobre el auto: Alfredo Vento Ortiz

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Candidato a doctor en Ciencias Administrativas,
Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú.                                                  Magíster en Ciencias con mención en Evaluación                                                         de Proyectos, Universidad Nacional de Ingeniería.                                               Docente de CENTRUM Católica y del Departamento                                                     de Economía de la Pontificia Universidad Católica del                                           Perú. Se desempeñó como ViceDecano del Colegio                                                       de Economistas de Lima

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