La gestión pública representa un “actor” clave para el gran desafío de lograr el desarrollo de nuestro país. Ello implica que la gestión pública se oriente de acuerdo a los patrones de modernización y eficiencia que se vienen impulsando en las últimas décadas en nuestros países latinoamericanos, y específicamente en el Perú, desde la década del 90 con mayor impulso.
Los impulsos que se vienen dando para modernizar la gestión pública, lo cual no necesariamente implican aun un proceso de reforma estructural del aparato estatal, debe incorporar como un elemento fundamental el enfoque de derechos, lo cual le dará un sentido de mayor compromiso con el fin último de la función pública, que es el servicio a la comunidad.
Reforma del Estado en la década de los 90’s: procesos fallidos e inconclusos.
El proceso de modernización del Estado tiene sus antecedentes más cercanos en la década del 90, luego que Alberto Fujimori ganara las elecciones presidenciales.
“A partir de 1991 el gobierno impulsó la ejecución de tres políticas específicas, enmarcadas dentro de lo que el gobierno denominó de forma genérica como Reforma del Estado: a) la reducción del número de empleados públicos, mediante un Programa de renuncias voluntarias; b) la reorganización o creación de entidades cuyas funciones resultaban importantes para el éxito del Programa económico del gobierno (cual fue el caso de las administraciones tributaria y aduanera, por ejemplo) y c) la reorganización global de la administración pública, esto es, de las entidades que conformaban el Poder Ejecutivo y del sistema de servicio civil que las regía” .
Siguiendo a Cortazar, este proceso de reforma logró implementar solo los puntos a) y b). El tercer punto, tal vez el más importante para nuestros intereses, no se logró implementar a pesar que el Ejecutivo tenía facultades legislativas para llevar a cabo estas reformas. En el año 1995, luego de ganar por segunda vez consecutiva las elecciones presidenciales, Alberto Fujimori retoma el impulso por la reforma del Estado, nuevamente con facultades legislativas otorgadas por el Congreso de la República y con el apoyo de un organismo multilateral importante. Sin embargo, nuevamente el proceso abortó sin ningún resultado importante .
De reforma del Estado a procesos de modernización: los desafíos actuales.
Con el retorno a la institucionalidad democrática en el año 2000, se inicia un nuevo proceso de reforma del Estado, esta vez sin mayores pretensiones que la de modernizar el aparato público. Ya con Alejandro Toledo, en enero del 2002 se publica la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (ley Nº 27658) en la cual se establecen las principales líneas que debía tener este nuevo proceso de modernización.
La finalidad de la ley establece lo siguiente:
“Artículo 4.- Finalidad del proceso de modernización de la gestión del Estado.
El proceso de modernización de la gestión del Estado tiene como finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos. El objetivo es alcanzar un Estado:
a) Al servicio de la ciudadanía.
b) Con canales efectivos de participación ciudadana.
c) Descentralizado y desconcentrado.
d) Transparente en su gestión.
e) Con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados.
f) Fiscalmente equilibrado” .
En términos generales, las principales acciones que propone esta norma para lograr la modernización del Estado giran en torno a 3 temas: Participación ciudadana y reforzamiento de los programas sociales; descentralización del poder y reestructuración del aparato público para una mayor eficiencia.
El viernes 2 de marzo del presente año, el presidente de la República, el doctor Alan García Pérez, expuso frente a 200 funcionarios del Estado los lineamientos de reforma y modernización del Estado . En dicho discurso, el presidente de la República le dio impulso al proceso de modernización del Estado, conminando (como es su estilo) a los funcionarios públicos presentes, a que se comprometan de manera decisiva en este importante proceso. A continuación presento una cita en formato de imagen, puesto que es un texto escaneado, lo que para el presidente es el principal objetivo del proceso de modernización del Estado.
Como podemos percibir, el presidente de la República apuesta porque el proceso de modernización, nuevamente se inscriba en el marco del servicio a la ciudadanía como principal objetivo, tal como lo refiere la norma antes vista.
En lo que sigue de su discurso, el presidente describe el proceso de modernización en tres grandes ejes: 1) Reforma y simplificación de los trámites administrativos, 2) Reforma del funcionamiento del Estado y 3) Reforma de la estructura del Estado. La primera parte de las reformas, describe todo lo relativo a la atención burocrática hacia la ciudadanía, incorporando mecanismos de agilización de trámites como por ejemplo el uso del Internet para simplificar procesos y disminuir los costos (en términos de tiempo y de dinero). En cuanto a la segunda parte, se refiere a las medidas que se debe tomar en la administración pública para que su acción sea más eficiente, incorporando la utilización de nuevas tecnologías, la aplicación del presupuesto por resultados y aplicar procesos de evaluación a la función de los servidores públicos. Y en cuanto a la tercera parte de las reformas, éstas tienen que ver con el proceso de descentralización del poder público, la unificación de programas y oficinas públicas para no duplicar esfuerzos, entre otros aspectos de carácter organizativo.
El proceso de modernización del Estado incorpora la idea de servicio a la ciudadanía como tema prioritario. Sin embargo, la percepción ciudadana respecto a los servicios que provee el Estado no es alentadora. Existe aun mucho descontento por parte de la ciudadanía cuando se acerca a una entidad pública a realizar algún tipo de trámite y más aun cuando se trata de la superación de los niveles de pobreza y exclusión en la que muchos ciudadanos y ciudadanas de nuestro país viven. ¿Qué es lo que falta entonces para que este proceso de modernización del Estado sea sentido por la población como algo efectivo, que colabora en la realización de sus planes de vida y la satisfacción de sus necesidades primarias, cosas que el Estado debe garantizar como su misión primera? Tal vez la respuesta a esta pregunta se pueda hallar en la relevancia que tiene el enfoque de derechos en la administración pública como un eje que le otorgue sentido a su acción y por ahora parece no estar presente.
Gestión, políticas públicas y gobernabilidad. Un primer acercamiento al enfoque de Derechos.
Un primer acercamiento al enfoque de derechos tiene que ver con el concepto de gobernabilidad. Aunque hablar de gobernabilidad demande un estudio a parte, voy a procurar sintetizar algunas ideas sustantivas de este concepto.
El término gobernabilidad ha tenido diversos significados de acuerdo a distintos procesos socio-políticos, entre los cuales, podemos resaltar: 1) gobernabilidad como capacidad institucional para responder a desafíos u oportunidades; 2) en procesos de transición democrática, como la capacidad de las instituciones para garantizar el Estado de derecho y el no retorno a procesos autoritarios; 3) gobernabilidad como governance que comprende tres aspectos: a) Reglas mediante las cuales los gobiernos son elegidos, mantenidos y reemplazados, b) capacidad de los gobiernos para diseñar e implementar políticas públicas y c) el respeto de los ciudadanos y del propio Estado a las instituciones que administran la vida socio-política del país. Y por último 4) gobernabilidad desde un enfoque europeo, donde lo que se persigue es la eficiencia gubernamental en la administración de políticas dirigidas a la población y la capacidad de ejercer dicha administración en clave de red, es decir, de manera articulada .
Si ponemos atención, vemos que las distintas formas de entender la gobernabilidad apuntan hacia aspectos de carácter técnico y procedimental, con un enfoque economicista de la política. En dichas formas de comprender la gobernabilidad se extraña el fin último del ejercicio de la gestión y de la implementación de políticas públicas: la dignidad humana, el respeto a los derechos fundamentales de la persona.
Si en cambio, entendemos la gobernabilidad como una serie de interacciones institucionales que promueven el desarrollo pleno de la dignidad de las personas, la idea de los procesos institucionales, sean estos políticos, económicos, sociales o de cualquier otra índole, deben apuntar a la promoción y vigencia de los derechos de los ciudadanos.
“Por lo tanto, un enfoque de derechos humanos en las políticas públicas tiene su razón principalmente en que a través de éste es posible reafirmar que el ser humano es fin de cualquier política o decisión estatal, y por ende, la eficiencia económica, el crecimiento o el aumento de la riqueza son medios pero no fines” .
De esta manera, el enfoque de los derechos humanos implica “un principio ético por el cual los Estados deben garantizar el respeto efectivo de los derechos humanos a través de las políticas públicas” . Y podríamos añadir, a través del ejercicio de la gestión pública, dado que son los gestores los que diseñan e implementan dichas políticas.
Hasta aquí hemos señalado el papel de la gestión pública en la gobernabilidad y cómo ya, desde este momento, el enfoque de derechos resulta de vital importancia para tener un Estado democrático y eficiente. En esta última parte desarrollaré sucintamente lo que implica el enfoque de derechos y su relevancia en la administración pública.
Enfoque de derechos y gerencia pública. Los desafíos pendientes.
El enfoque de derechos en la gerencia pública, debe implicar una concepción de los derechos humanos entendidos de manera holística e integral en toda la administración pública, tanto en su sistema de relaciones institucionales e interinstitucionales, como en sus prácticas y proyectos de cara a la ciudadanía.
“En términos globales y en una situación ideal, los valores incorporados en los instrumentos internacionalmente reconocidos de los Derechos Humanos, junto con los distintos tipos de derechos consagrados, deben constituir el marco ético y normativo de cualquier concepción y práctica del desarrollo y, en general, de cualquier política pública y estrategia de intervención sobre la realidad en cualquiera de sus dimensiones y niveles” .
Si bien es cierto que el Perú ha firmado cuanto pacto, convención, convenio y declaración relativas a los derechos humanos, que permiten hacer de estos derechos obligaciones del Estado frente a la ciudadanía, lo cual incluye, por supuesto, que el diseño de cualquier política o acción estatal se enmarque en el respeto de estos derechos, lo cierto es que todo ello no basta, puesto que una cosa son las obligaciones jurídicas asumidas y otra muy distinta la valoración ética que existe por parte del Estado, y de toda la sociedad en su conjunto también, de estos derechos.
¿Qué puede significar esto de la valoración ética y qué relación tiene con el enfoque de derechos? Es muy simple, aunque muy complejo a la vez dada nuestra historia como país . Su simpleza versa sobre el sentido sobre el que se construye el aparato de derechos humanos: la dignidad de la persona humana. En ese sentido, la promoción y defensa de los derechos humanos se fundamenta en la valoración que hacemos de la dignidad de las personas y en la universalidad de dicha dignidad (en el sentido que es compartida por todas las personas). Todo gesto, toda acción y hablando de la gestión pública: todo proyecto y toda actuación estará determinada por el tipo de valoración que tenemos de la dignidad de las personas, y no tanto por los marcos jurídicos que hacen vinculantes estos derechos.
En este sentido, la valoración ética que abarca al enfoque de derechos y que lo constituye representa un modo de ver la realidad sobre la que actúa. Para el caso de la gestión pública, implica un modo de ver al público al que se dirige su acción, en este caso, a la ciudadanía en su conjunto. Asimismo, este modo de ver se sustenta, como ya hemos dicho, en marcos valorativos que, desde una óptica de derechos tiene directa relación con la dignidad humana, y se concreta en ciertos principios que realizan dicha valoración, como son los principios de igualdad con aceptación de las diferencias culturales, libertad y solidaridad, así como de participación y democracia .
Este modo de ver que propone el enfoque de derechos conlleva un modo de hacer las cosas donde se expresa de manera tangible dicho enfoque. Es decir, el enfoque de derechos no representa solo un marco valorativo y teórico, sino acciones concretas, procedimientos, tipo de atención, orientación de las políticas, etc.
Un ejemplo de lo dicho anteriormente tiene que ver, por ejemplo, con la manera como la administración pública incorpora el principio de igualdad y de no discriminación étnico-racial. ¿Hasta qué punto la modernización del Estado incorpora dicho principio con base en las diferencias étnicos-raciales en nuestro país, que es por definición multicultural? ¿Cómo acceden las poblaciones quechua-hablantes a los bienes y servicios que el Estado debe garantizar? Fui testigo no hace mucho de cómo una mujer mayor, quechua-hablante, en el Cusco, no podía realizar un trámite en el Banco del Estado porque los funcionarios no la comprendían, dejándola finalmente de lado. De la misma manera ocurre en muchas dependencias del Estado que aun no se han adecuado a las recomendaciones realizadas por la Defensoría del Pueblo para establecer mecanismos que permitan a las personas con algún tipo de discapacidad física, acceder a la realización de algún trámite público.
Si la atención al público por parte de un funcionario estatal establece formas de discriminación cultural o de cualquier índole, sea por incapacidad (como en el caso que acabo de describir de la señora quechua-hablante) o por actitudes intolerantes, es evidente que el principio de igualdad (para acceder a los bienes y servicios del Estado en igualdad de condiciones) no se concretiza.
Podríamos detallar muchos otros aspectos que revelan que el enfoque de derechos no ha sido incorporado aun como parte sustantiva del proceso de modernización y reforma del Estado Peruano. Lo referido a los derechos humanos son aun vistos y sentidos como normas de carácter jurídicos para dar cumplimiento a la ley, pero solo de manera parcial, dado que el enfoque de derechos nos muestra que esto no es suficiente para decir que las normas relativas a derechos humanos son realizadas plenamente en nuestro país, y mucho menos su valoración ética.
Colofón.
Resulta significativo escribir este artículo, mientras se inicia el juicio contra el ex presidente Alberto Fujimori por casos de violación a derechos humanos. En la intervención que tuvo en la primera audiencia, el ex presidente dijo, básicamente esto: “El país que recibí a inicios de los 90’s estaba quebrado económica y socialmente por la crisis financiera y política alentada por el terrorismo. En ese contexto hubo que hacer reformas para que el Perú que tenemos ahora sea posible, respetando los derechos humanos de 25 millones de peruanos sin excepción alguna” . Nada más lejano de la realidad, como ya sabemos. Su discurso parecía más una justificación de que los procesos de reformas emprendidos durante sus gobiernos, fueron necesarios para garantizar un país viable a la mayor cantidad de población posible. Lógica utilitarista que aun nos gobierna. Lamentablemente
Carlo Mario Velarde Bazán.
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
– Alza, Carlos y Vallenas, Kantuta Gobernabilidad, desarrollo y democracia Un enfoque de derechos humanos en las políticas públicas.. En: Derecho y Sociedad vol.15 No 22. Lima: Asociación Civil Derecho y Sociedad; Estudiantes de la Fac. de Derecho PUCP, 2004
– Bernales, Enrique (2004) “Las políticas públicas desde la perspectiva de los derechos humanos”, El enfoque de los derechos humanos en las políticas públicas. Lima: Comisión Andina de Juristas.
– Cortazar, Juan Carlos. Oportunidades y limitaciones para la reforma del Estado en el Perú de los años 90. Informe final. Pontificia Universidad Católica del Perú. Noviembre del 2002.
– Manrique, Jorge. Democracia y Nación. La promesa pendiente. En: La democracia en el Perú. Proceso histórico y agenda pendiente. PNUD, Lima, marzo del 2006.
– Tejada, David. Aspectos Operativos del enfoque de derechos. Documento no publicado. Conceptos Básicos del Enfoque de Derechos para su aplicación a las Políticas Públicas.
– Tejada, David Conceptos Básicos del Enfoque de Derechos para su Aplicación a las Políticas Públicas.
OTROS DOCUMENTOS
– Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (ley Nº 27658)
– Lineamientos de reforma y modernización del Estado. Exposición del Presidente de la República, Alan García Pérez a 200 funcionarios del Estado. Vínculo: http://www.pmde.gob.pe/archivos/2007/Reforma_Modernizacion_Marzo2007.pdf