En vía de ejecución de sentencia, el Tribunal Constitucional ha declarado que los profesores a tiempo parcial deben ser homologados en forma proporcional a sus similares de tiempo completo, conforme al artículo 11.2 del Decreto de Urgencia Nº 002-2006, Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2006
Así ha sido dispuesto por el Expediente Nº 00023-2007-PI/TC, publicada el domingo 12 de junio.
Igualmente se ha ordenado que las universidades, en el marco de su presupuesto, deberán adecuar las remuneraciones de los docentes a tiempo parcial a lo establecido en la norma citada o, en su defecto, solicitar al Ministerio de Economía y Finanzas que les provea de los recursos necesarios para tal fin.
Por otro lado, ante la solicitud presentada por los demandantes, mediante la que se solicitaba que el Supremo Interprete de la Constitución se pronuncie, en etapa de ejecución de sentencia, el Colegiado ha recordado que es competente para evaluar la correcta ejecución de las sentencias de un proceso de instancia única.
Así, sobre el pedido, que refiere que la homologación de las remuneraciones de los docentes de las universidades públicas, dispuesta en la Ley del Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2011, el Tribunal no había considerado la homologación de remuneraciones de los docentes a tiempo parcial, aún cuando existe el mandato explícito en el artículo 2 del Decreto de Urgencia Nº 033-2005; sin embargo, el Colegiado, aún cuando no se hubo pronunciado sobre los profesores a tiempo parcial, ha afirmado en esta ocasión que dado que la mención a los docentes a tiempo parcial en la referida norma no fue impugnada, considera que el cumplimiento de dicho dispositivo legal es materia también de ejecución de esta sentencia, pues su contenido normativo es accesoria y consecuente del contenido normativo que el Tribunal decretó como constitucional en el referido proceso de inconstitucionalidad.
RIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
0023-2007-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Del 15 de octubre de 2008
PROCESO DE
INCONSTITUCIONALIDAD
Asunto: Federación Nacional de Docentes Universitarios del Perú y más de cinco mil ciudadanos contra los Decretos de Urgencia 033-2005 y 002-2006.
Magistrados presentes:
MESÍA RAMÍREZ
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ÁLVAREZ MIRANDA
Sumario
I. Asunto
II. Datos generales
III. Normas cuestionadas
IV. Antecedentes
a) Argumentos de la demanda
b) Argumentos de la contestación de la demanda
V. Materias constitucionalmente relevantes
VI. Fundamentos
§1. Sustracción de la materia y declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas en los Decretos de Urgencia 033-2005 y 002-2006
§2. Examen constitucional de los Decretos de Urgencia 033-2005 y 002-2006
§3. Sobre el tipo de sentencia que corresponde emitir en el presente caso.
3.1. La sentencia interpretativa, integrativa-reductora
§4. El parámetro de control en el proceso de inconstitucionalidad
4.1. El Bloque de constitucionalidad
4.2. ¿La ley universitaria forma parte del bloque de constitucionalidad para el presente caso?
§5. Análisis del contenido de las disposiciones impugnadas
a) Análisis del artículo 2 del Decreto de Urgencia 033-2005
5.1. El tratamiento del profesor contratado.
5.2. El tratamiento del jefe de práctica, ayudante de cátedra o de laboratorio.
5.3. El caso de los cesantes y jubilados
b) Análisis del artículo 3 del Decreto de Urgencia 033-2005
c) Análisis del artículo 4 del Decreto de Urgencia 033-2005
d) Análisis del artículo 9 del Decreto de Urgencia 033-2005
e) Análisis conjunto de los demás artículos impugnados del Decreto de Urgencia 033-2005
f) Sobre los artículos 11 y 12 del Decreto de Urgencia 002-2006
§6. Efectos de la presente sentencia en los procesos de cumplimiento o amparo en trámite ante el Poder Judicial.
VII. Fallo
EXP. N.º 00023-2007-PI/TC
LIMA
FEDERACIÓN NACIONAL DE
DOCENTES UNIVERSITARIOS
DEL PERÚ Y MÁS DE CINCO
MIL CIUDADANOS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 26 días de agosto de 2008, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, integrado por los magistrados Mesía Ramírez, Presidente; Vergara Gotelli, Vicepresidente; Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Federación Nacional de Docentes Universitarios del Perú y más de cinco mil ciudadanos contra los Decretos de Urgencia 033-2005 y 002-2006.
II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso : Proceso de Inconstitucionalidad.
Demandantes : Federación Nacional de Docentes Universitarios del Perú y más de cinco mil ciudadanos.
Normas sometidas a control : Artículos 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9 y 11 del Decreto de Urgencia 033-2005, y los artículos 11 y 12 del Decreto de Urgencia 002-2006.
Normas constitucionales
cuya vulneración se alega : Artículos 118, inciso 19), 102, inciso 2), 2 inciso 1), 118, inciso 1), 18 y 43. Ley Universitaria Nº 23733
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 11 del Decreto de Urgencia 033-2005, y los artículos 11 y 12 del Decreto de Urgencia 002-2006.
III. NORMAS CUESTIONADAS
A) Decreto de Urgencia 033-2005
Artículo 2.- Ámbito de aplicación del Programa de Homologación
El Programa de Homologación se aplica solo a los docentes nombrados en las categorías Principal, Asociado y Auxiliar de las Universidades Públicas, sean a dedicación exclusiva, tiempo completo o parcial.
Artículo 3.- Cuadro de Equiparación y escala de ingresos homologados
Aprobar el Cuadro de equivalencias y equiparación del Programa de Homologación vigente al culminar el proceso de homologación aplicada a los docentes señalados en el Artículo precedente.
Categoría de Equiparación
Nivel Magistrado
Ingreso Mensual (S/.)
Grado Académico
Tiempo Servicio
Auxiliar TC
Título Profesional
100 % Juez de Primera Instancia
2,008
Auxiliar DE
Título Profesional
105% Juez de Primera Instancia
2,108
Asociado TC
Asociado TC I
Título Profesional
Al menos 3 años como Auxiliar
2,200
Asociado TC II
Master
5 o más años como Auxiliar, o 7 años en la carrera de los cuales 3 años deben ser como asociado.
100% Vocal Superior
3,008
Asociado DE
Asociado DE I
Título Profesional
Al menos 3 años como Auxiliar
2,300
Asociado DE II
Master
5 o más años como Auxiliar o 7 años en la carrera de los cuales 3 años deben ser como Asociado.
106% Vocal Superior
3,200
Principal TC
Principal TC I
Master
Al menos 5 Años como Asociado
3,300
Principal TC II
Doctorado
10 o más años como Asociado, a 20 años en la carrera de los cuales 5 años deben ser como Principal
75% Vocal Supremo
5,000
Principal DE
Principal DE I
Master
Al menos 5 años como asociado
3,430
Principal DE II
Doctorado
10 o más años como Asociado, o 20 años en la carrera de los cuales 5 años deben ser como Principal
82% Vocal Supremo
5,500
Artículo 4.- De las evaluaciones para el ingreso, promoción y ratificación
Las evaluaciones para el ingreso, promoción y ratificación de los docentes deben comprender necesariamente los siguientes indicadores y proporciones:
1. Grados y Títulos: hasta 20% del puntaje total. Entre la obtención del grado de Maestro y la obtención del grado de Doctor debe existir un puntaje diferencial de no menos del 30%.
2. Actualizaciones y capacitaciones: hasta el 10% del puntaje total. Se debe privilegiar las pasantías o cursos llevados en el extranjero que impliquen calificación en instituciones públicas o universidades acreditadas.
3. Trabajos de investigación (sea para artículos de revistas o libros): hasta 10% del puntaje total. Solo se considerarán los trabajos sujetos a evaluación o jurado o comité editorial o similar.
4. Informes del departamento: hasta el 10% del puntaje total. En estos informes se deben incluir aspectos administrativos internos tales como puntualidad, cumplimiento de normativas internas, o similares.
5. Clase Magistral y entrevista personal: hasta el 10% del puntaje total.
6. Cargos directivos o apoyo administrativo: hasta el 5% del puntaje total. Esto incluye los puntajes por la organización de eventos (seminarios, simposios, congresos, etc.), excepto la participación como ponente o panelista.
7. Elaboración de materiales de enseñanza: hasta el 5% del puntaje total
8. Idiomas: 3% del puntaje total por cada idioma en el nivel avanzado, hasta el 10% del puntaje total.
9. Asesoría a alumnos: hasta el 10% del puntaje total. Se debe asignar un mayor puntaje a las asesorías vinculadas a grados académicos (diferenciados entre si) y privilegiar los que lleven a la obtención del grado por parte del alumno.
10. Evaluación de los alumnos: no menos del 10% del valor del puntaje total.
11. Actividades de proyección Social: hasta el 9% del valor del puntaje total.
Las evaluaciones no deben incluir los siguientes criterios:
– Tiempo de servicios.
– Carga lectiva
– Cargos políticos y distinciones que no correspondan a logros académicos o profesionales, como, por ejemplo, cargos en colegios profesionales.
Artículo 5.- Se autoriza incremento en los ingresos de los docentes en el marco del Programa de Homologación
A fin de cumplir con el Programa de Homologación a que se refiere el Artículo 1 de este Decreto de Urgencia, se autoriza un incremento que se calculará sobre el 10% de la diferencia entre el ingreso percibido por el docente nombrado a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia y el monto establecido para el nivel más alto de su categoría fijada en el Cuadro de Equiparación del Artículo 3°. El incremento será aplicado a partir del mes de enero del año 2006.
Artículo 6.- Incrementos a los docentes que se encuentran desempeñando un cargo académico y/o administrativo
Las subvenciones por responsabilidades directivas para autoridades o funcionarios financiadas por Recursos Directamente Recaudados se reducirán en un monto igual al incremento a que se refiere el Artículo 5° del presente Decreto de Urgencia.
Artículo 8.- Financiamiento
Facultar al Ministerio de Economía y Finanzas para que en un plazo no mayor de sesenta (60) días realice un proceso de racionalización de recursos en su presupuesto institucional, a fin de generar las economías necesarias para financiar la aplicación del presente dispositivo. Para tal efecto, mediante Decreto Supremo con el refrendo del Ministro de Economía y Finanzas se efectúan las modificaciones presupuestarias en el nivel institucional que correspondan, a favor de las universidades públicas comprendidas en esta norma.
Artículo 9.- Condiciones para el segundo incremento que se realizará en el segundo trimestre del Año 2006
Aprobar las siguientes condiciones para el segundo incremento:
1. Se calculará sobre el 10% de la diferencia entre remuneración percibida por el docente nombrado a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia y el monto establecido por el nivel más alto de su categoría fijada en el cuadro de equiparación del Artículo 3º del Decreto de Urgencia.
2. La aplicación de los incrementos posteriores al otorgado mediante el presente Decreto de Urgencia estará sujeto al cumplimiento de los siguientes ratios, que se establecen tanto para cada universidad pública como para el conjunto de ellas:
• Se mantiene un ratio de autoridades / docentes nombrados no mayor a 0,09.
• Se mantiene un ratio de alumnos matriculados / universo de docentes no mayor a 12,75. En este caso, entiéndase por “universo de docentes” a los profesores nombrados, contratados y a los jefes de práctica.
3. Cada universidad pública tiene la obligación de informar al Ministerio de Economía con periodicidad semestral sobre el cumplimiento de los ratios establecidos en el párrafo precedente, bajo responsabilidad de sanción al Director General de Recursos Humanos de cada Universidad Pública o del Funcionario que haga sus veces. El Órgano de Control interno de cada Universidad Pública semestralmente deberá efectuar un control posterior sobre el cumplimiento, bajo responsabilidad, dando cuenta al titular de la entidad y a la Contraloría General de la República del cumplimiento de la disposición.
Artículo 11.- Derogaciones
Derogar y dejar sin efecto toda norma que se oponga a lo previsto en el presente Decreto de Urgencia.
B) Decreto de Urgencia 002-2006
Artículo 11.- Disposiciones para la aplicación del Decreto de Urgencia N.° 033-3005
11.1. El cuadro de equiparación dispuesto en el artículo 3 del Decreto de Urgencia N.° 033-2005 no modifica las categorías que los docentes universitarios ostentaban a la fecha de emisión de dicha norma. En el caso de los docentes principales que no cuenten con el grado de master como resultado de la excepción otorgada en la Ley N.° 23733, para efectos de la equiparación, son considerados como Principal Tiempo Completo I y Dedicación Exclusiva I, según corresponda.
11.2 En el caso de los profesores nombrados a tiempo parcial, el incremento se calcula de manera proporcional a su similar de tiempo completo.
11.3 Modifíquese los ratios señalados en el numeral 2 del artículo 9 del Decreto de Urgencia Nº 033-2005 por los siguientes:
– Ratio autoridades / docentes nombrados: No mayor a 0,09.
– Ratio alumnos matriculados / universo de docentes: No menor a 12,75, entendiéndose por universo de docentes a los profesores nombrados, contratados y a los jefes de práctica.
11.4 De conformidad con las normas presupuestales vigentes los nombramientos, ascensos y promociones de docentes de las Universidades Públicas deben contar, previamente, con la plaza respectiva debidamente financiada y cumplir con los ratios establecidos en el inciso anterior, los cuales se calculan, en primer lugar, para el conjunto de universidades y, en segundo lugar, para cada universidad en forma individual.
11.5 Las equivalencias y equiparaciones del Programa de Homologación, el financiamiento y los ratios antes indicados deben ser verificados por la Contraloría General de la República, a través del Sistema Nacional de Control.
11.6 El Ministerio de Economía y Finanzas mediante Decreto Supremo dictará las normas reglamentarias necesarias para la aplicación del Decreto de Urgencia Nº 033-2005 y del presente Decreto Urgencia.
Artículo 12.- Financiamiento del Decreto de Urgencia N.° 033-2005 para el año fiscal 2006
12.1. Para el año fiscal 2006, el Programa de Homologación dispuesto por el Decreto de Urgencia N.° 033-2005 se financia inicialmente con los recursos transferidos a las Universidades Públicas mediante los artículos 1° y 2° del presente Decreto de Urgencia. El Ministerio de Economía y Finanzas queda facultado para proponer las normas necesarias que posibiliten el financiamiento del incremento dispuesto en el artículo 5° del citado Decreto de Urgencia.
12.2 El desagregado de los recursos a ser transferidos a las Universidades Públicas toma como referencia la información proporcionada por dichas Universidades a la Comisión creada por el Decreto Supremo Nº 121-2005-EF.
12.3 Los costos anuales del Programa de Homologación se atenderán en el marco de la programación presupuestaria de cada ejercicio fiscal, dejándose sin efecto cualquier disposición que se oponga a lo dispuesto en el presente artículo.
IV. ANTECEDENTES
1. Argumentos de la demanda
Con fecha 21 de agosto de 2007, la Federación Nacional de Docentes Universitarios del Perú – FENDUP y más de 5,000 ciudadanos interpone demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9 y 11 del Decreto de Urgencia 033-2005, y los artículos 11 y 12 del Decreto de Urgencia 002-2006, emitidos por el Poder Ejecutivo y publicados el 22 de diciembre de 2005 y el 21 de enero de 2006, respectivamente.
El apoderado, don Julio Ernesto Lazo Tovar, manifiesta que las normas impugnadas establecen una postergación o suspensión de la vigencia efectiva del artículo 53 de la Ley Universitaria, Ley 23733, que establece un régimen de homologación de las remuneraciones de los docentes universitarios con las remuneraciones de los magistrados del Poder Judicial. En ese sentido, fundamenta su demanda conforme a los siguientes argumentos:
a) El artículo 2 del Decreto de Urgencia 033-2005 vulnera el artículo 2, inciso 1) de la Constitución referido a la igualdad ante la ley, pues excluye del Programa de Homologación a los docentes contratados, cesantes y jubilados; así como a los jefes de práctica, reformando materialmente a la Ley Universitaria 23733, pues esta señala en su artículo 44 que los profesores universitarios son: Ordinarios, Extraordinarios y Contratados. Asimismo, este artículo viola la reserva de ley, pues la ley universitaria es una ley parlamentaria y jurídicamente un decreto de urgencia no se encuentra habilitado para regular esferas que son de atribución y competencia del Congreso.
b) Conforme al artículo 3 del precitado decreto de urgencia, solo un pequeño sector de docentes serían los que se beneficiarían con el Programa de Homologación, dado que en forma discriminatoria, impone que para acceder a este programa los docentes tengan grados de maestría y doctorado. De igual manera, según el mencionado artículo, no se cumple con la homologación al 100% respecto a los profesores principales, a tiempo completo y a dedicación exclusiva.
c) El Decreto de Urgencia 033-2005 estaría violando el bloque de constitucionalidad dado que la Ley Universitaria 23733 es una norma interpuesta que forma parte de este bloque, generándose una infracción inconstitucional indirecta.
d) El artículo 4 del Decreto de Urgencia 033-2005 es inconstitucional por la forma en la medida en que vulnera el carácter de fuente formal de la Constitución, pues un decreto de urgencia no puede estar habilitado para regular materias que están reservadas para otro tipo de normas.
e) Conforme al artículo 5 del decreto de urgencia en mención el Programa de Homologación solo acoge a los docentes nombrados hasta diciembre de 2005, excluyendo a todos los demás docentes, incluyendo a los cesantes. Asimismo, este artículo le otorga al Programa de Homologación un plazo indeterminado para su cumplimiento, lo cual vulnera la seguridad jurídica.
f) El artículo 6 del Decreto de Urgencia 033-2005 es inconstitucional por la forma pues no contiene una regulación extraordinaria como lo exige el artículo 118, inciso 19) de la Constitución. Asimismo, tampoco regula materia económica o financiera.
g) El artículo 8 del Decreto de Urgencia 033-2005 debe ser interpretado a través de una sentencia aditiva estableciendo que conforme al artículo 78 de la Constitución el Ministerio de Economía y Finanzas debe prever dentro del presupuesto de un determinado año fiscal la homologación de remuneraciones al 100%.
h) Lo dispuesto por el artículo 9 del referido decreto de urgencia incide sobre el monto establecido en el cuadro de equiparación del artículo 3 del mismo decreto de urgencia, por lo que es inconstitucional por conexidad. Asimismo, este artículo vulnera la garantía institucional de la autonomía universitaria, pues la naturaleza jurídica del decreto de urgencia no lo autoriza a regular materias reservadas al Congreso. Esto mismo ocurre con el artículo 11 del Decreto de Urgencia 033-2005.
i) Las materias reguladas en el artículo 11 numerales 1 y 2 del Decreto de Urgencia 002-2006 deben estar comprendidas en una ley ordinaria. Asimismo, el numeral 3 del mencionado artículo modifica los ratios señalados en el numeral 2 del artículo 9 del Decreto de Urgencia 033-2005, revelando una falta de coherencia en la política de gobierno, que debe responder a una planificación estatal.
j) El numeral 4 del artículo 11 del Decreto de Urgencia 002-2006 no regula materias económicas o financieras, con lo cual se desnaturaliza la figura del decreto de urgencia. De igual manera, los numerales 5 y 6 del referido artículo 11 vulneran la garantía institucional de la autonomía universitaria.
k) El artículo 12 del Decreto de Urgencia 002-2006 revela la forma coyuntural e inmediata y no planificada con que el Gobierno viene afrontando la problemática de la homologación de haberes. El numeral 1 del artículo en mención establece que el financiamiento de la homologación queda en manos del Ministerio de Economía y Finanzas y supeditado a esta entidad, sin embargo, el estado de bienestar general no sólo debe recaer en una cartera ministerial. Asimismo, el numeral 2 de dicha norma supedita que el desagregado de los recursos a ser transferidos a las universidades públicas va a tomar como referencia la información proporcionada por dichas universidades a la Comisión que fuera creada por el Decreto Supremo 121-2005-EF, cuando lo cierto es que dicha Comisión hoy ya no está articulada ni vigente.
2. Argumentos de la contestación de la demanda
El Procurador Público de la Presidencia del Consejo de Ministros, en representación del Poder Ejecutivo, contesta la demanda conforme a los siguientes argumentos:
a) Los decretos de urgencia impugnados versan sobre materia económica y financiera, pues la homologación solicitada por los docentes tendrá un impacto necesario en el Presupuesto General de la República. Asimismo, para hacer viable la homologación se tendrá que desarrollar criterios objetivos, pautas, directrices y/o lineamientos que hagan posible su realización.
b) El Decreto de Urgencia 033-2005 pasa el test de proporcionalidad. En ese sentido, se cumple el principio de idoneidad en la medida que la finalidad buscada por dicho decreto de urgencia es normar el beneficio otorgado a los profesores universitarios, implementándolo de la forma más eficaz y célebre posible; se cumple el principio de necesidad pues la forma como se ha dispuesto el Programa de Homologación ha sido la más rápida posible; y, finalmente se cumple el principio de proporcionalidad en sentido estricto dado que existe una causa objetiva y razonable que sustenta la desigualdad, la cual proviene del mismo contenido del beneficio de homologación.
c) Si el Programa de Homologación va a significar mejoras a los docentes universitarios, resulta razonable y proporcional establecer requisitos para el acceso a dicho programa, fundados en los grados académicos obtenidos por el beneficiario. Este requisito es congruente con el propósito de la norma, que es mejorar la educación universitaria.
d) La Ley Universitaria no forma parte del bloque de constitucionalidad pues no contiene regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción normativa; no regula un contenido materialmente constitucional; y tampoco determina competencias o límites de las competencias de los distintos órganos constitucionales.
e) Es razonable que se establezca algún tipo de diferenciación basada en la meritocracia, siendo los criterios establecidos por la norma cuestionada objetivos y justos, para efectos de evaluar a los profesores.
f) Lo establecido por el artículo 5 del Decreto de Urgencia 033-2005 fue por motivos presupuestales y para establecer un orden de cierre en el programa, pero no para excluir a los demás maestros, porque la Ley 29070 amplió el programa a los profesores nombrados al 10 de junio de 2007. Se debe declarar la sustracción de la materia respecto al mencionado artículo pues este regulaba un aspecto presupuestal correspondiente al año 2005.
g) La constitucionalidad del artículo 6 del referido decreto de urgencia debe ser analizada en forma conjunta con los artículos 3 y 5 de dicha norma, teniendo en cuenta que lo que se busca es elevar la calidad de la educación universitaria en las universidades públicas.
h) Se debe declarar la sustracción de la materia respecto a los artículos 8 y 9 del Decreto de Urgencia 033-2005 por cuanto el mismo regulaba el programa de homologación en el marco del ejercicio presupuestal del año 2005.
i) A través de las Leyes 29035, 29070 y 29137 el Congreso ha reafirmado la constitucionalidad de la existencia de ratios que se constituyen como requisitos inherentes al proceso de homologación.
j) No se vulnera la autonomía universitaria pues ninguno de los artículos cuya inconstitucionalidad se cuestiona pretende modificar los estatutos o reglamentos de funcionamiento de las universidades nacionales.
k) Disponer una homologación inmediata vulnera el principio de equilibrio presupuestal y por ende el de legalidad presupuestaria. De otro lado, solicitar la inexistencia de ratios vulnera el principio de justicia presupuestaria, pues la homologación universitaria debe ir de la mano con garantizar la calidad de la educación universitaria.
l) Respecto a los artículos 11 y 12 del Decreto de Urgencia 002-2006 se debe declarar la sustracción de la materia pues únicamente tuvieron eficacia y aplicación para el año fiscal 2006.
m) Los decretos de urgencia impugnados son el resultado de un trabajo comisionado con la participación de todos los involucrados, hecho que evidencia que los mismos han sido expedidos teniendo en cuenta el interés nacional.
V. Materias constitucionalmente relevantes
Este Colegiado estima que el análisis de constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas debe centrarse en los siguientes temas:
1. La naturaleza temporal de las normas presupuestales producen per se la sustracción de la materia ¿Se ha configurado la sustracción de la materia en autos?
2. Las materias contenidas en las normas impugnadas ¿debieron ser reguladas en un decreto de urgencia?
3. Examen de constitucionalidad de los Decretos de Urgencia
4. ¿Es posible una sentencia interpretativa tratándose del control de un Decreto de Urgencia?
5. ¿Forma parte del bloque de constitucionalidad en el presente caso la ley universitaria?
6. ¿Constituye materia objeto de regulación mediante un Decreto de Urgencia el tema de la homologación de las remuneraciones de los docentes universitarios de las universidades públicas? ¿Debe incluirse en el programa de homologación a los docentes contratados, cesantes, jubilados y jefes de práctica?
7. ¿Cuáles deben ser los efectos de la presente sentencia y a qué órganos debe emplazarse para su real eficacia?
VI. FUNDAMENTOS
§1. Sustracción de la materia y declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas en los Decretos de Urgencia 033-2005 y 002-2006
1. En principio, este Tribunal considera pertinente pronunciarse respecto a la alegada sustracción de la materia que –según la Presidencia del Consejo de Ministros – se habría configurado al haberse solicitado, como parte del petitorio, la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 5 del Decreto de Urgencia 033-2005 y de los artículos 11 y 12 del Decreto de Urgencia 002-2006, disposiciones que por tratarse de normas presupuestarias y atendiendo al carácter anual del presupuesto nacional solamente tuvieron vigencia durante los años 2005 y 2006, respectivamente.
2. Con relación a la vigencia, derogación, validez e inconstitucionalidad de las normas este Tribunal Constitucional ha señalado que:
“Una norma se encuentra vigente desde el día siguiente al de su publicación, salvo disposición contraria de la misma norma que postergue su vigencia en todo o en parte (artículo 109° de la Constitución), y pierde vigencia con su derogación; empero, cabe señalar que las normas derogadas, de conformidad con la dogmática jurídica relativa a la aplicación de la ley en el tiempo, puede tener efectos ultractivos.
La validez en materia de justicia constitucional, en cambio, es una categoría relacionada con el principio de jerarquía normativa, conforme al cual la norma inferior (v.g. una norma con rango de ley) será válida sólo en la medida en que sea compatible formal y materialmente con la norma superior (v.g. la Constitución). Constatada la invalidez de la ley, por su incompatibilidad con la Carta Fundamental, corresponderá declarar su inconstitucionalidad, cesando sus efectos a partir del día siguiente al de la publicación de la sentencia de este Tribunal que así lo declarase (artículo 204° de la Constitución), quedando impedida su aplicación a los hechos iniciados mientras tuvo efecto, siempre que estos no hubiesen concluido, y, en su caso, podrá permitirse la revisión de procesos fenecidos en los que fue aplicada la norma, si es que ésta versaba sobre materia penal o tributaria (artículos 36° y 40° de la Ley N.° 26435 — Orgánica del Tribunal Constitucional).
En suma, la declaración de inconstitucionalidad, a diferencia de la derogación, anula por completo la capacidad regulativa de las normas declaradas inconstitucionales.
De ello se concluye que no toda norma vigente es una norma válida, y que no toda norma derogada se encuentra impedida de ser sometida a un juicio de validez pues, aun en ese caso, existen dos supuestos en los que procedería una demanda de inconstitucionalidad: a) cuando la norma continúe desplegando sus efectos, y, b) cuando, a pesar de no continuar surtiendo efectos, la sentencia de inconstitucionalidad puede alcanzar a los efectos que la norma cumplió en el pasado, esto es, si hubiese versado sobre materia penal o tributaria.”[1]
3. Partiendo de la premisa indicada, la demandada ha precisado, respecto a los artículos 11 y 12 del Decreto de Urgencia 002-2006, que éstos “[…] tuvieron eficacia y aplicación únicamente para el Año Fiscal 2006 pues sus disposiciones son de contenido presupuestal. Por tanto, el Tribunal Constitucional no debería pronunciarse sobre tales normas no vigentes.” En la misma línea argumentativa, se ha señalado, respecto al artículo 5 del Decreto de Urgencia 033-2005, que éste regulaba “(…) un aspecto presupuestal a efectos de garantizar el programa de homologación docente, respecto al ejercicio presupuestal del año 2005 (específicamente el cierre de los beneficiarios del programa para calcular el presupuesto) y atendiendo al carácter anual del Presupuesto Nacional, se deberá declarar la sustracción de la materia respecto al pedido de inconstitucionalidad.”
4. Cuando este Tribunal realizó el análisis de la naturaleza jurídica de la Ley Anual del Presupuesto consideró que dicha institución debía entenderse a la luz de cuatro perspectivas, siendo una de ellas la perspectiva jurídica. Según este aspecto, “El presupuesto emana de un acto legislativo que otorga eficacia y valor jurídico a la política económica. El presupuesto surge de la acción parlamentaria en una ley con trámite diferenciado, debido a su naturaleza especial y a la importancia que tiene per se; además de tener una vigencia limitada y predeterminada con una función específica y constitucionalmente diferida. Dado su carácter jurídico, se presenta como la condición legal necesaria para que el Ejecutivo ejerza algunas de sus competencias.”[2] La vigencia limitada constituye una particularidad de la Ley Anual del Presupuesto que dimana del principio de anualidad, y por el cual “la ejecución presupuestal debe realizarse dentro de un plazo preciso, determinado y extinguible de un año calendario; es decir, entre el 1 de enero y el 31 de diciembre.”[3] Dicha característica – que la distingue de otras normas– determina que la previsión de gastos e ingresos se efectúa anualmente, por lo que a su vencimiento la ley del presupuesto deja de tener vigencia.
5. El artículo 5 del Decreto de Urgencia 033-2005 autorizó un incremento para el docente nombrado a la fecha de entrada en vigencia de dicha norma, el cual se aplicaría a partir de enero de 2006. Posteriormente, mediante el artículo 3 del Decreto de Urgencia 019-2006 se dispone que el incremento a que se refiere el indicado artículo se aplica sólo a los docentes nombrados a la fecha de entrada en vigencia el Decreto de Urgencia 033-2005, y además, de acuerdo a su categoría y régimen de dedicación a dicha fecha. Por último, el artículo 2.1 del Decreto Supremo 089-2006-EF reitera los alcances del incremento previsto originalmente por el artículo 5 del Decreto de Urgencia en cuestión. Como puede observarse de las disposiciones glosadas, el objeto de las mismas fue establecer determinadas características de aplicación referidas a la forma, modo y tiempo en el pago del incremento a los docentes, lo cual al estar relacionado por conexidad, entre otros, con el artículo 3º del Decreto de Urgencia 033-2005 que establece el cuadro de equiparación y escala de ingresos homologadas no puede compartir la característica que tiene la Ley Anual de Presupuesto, esto es, tener una vigencia limitada y preestablecida, sino que por su propia naturaleza sigue siendo una norma vigente, y es más, despliega sus efectos dado que el límite temporal impuesto a su ámbito de aplicación, vale decir, solo para docentes nombrados hasta la fecha de entrada en vigencia del Decreto de Urgencia 033-2005, es utilizado para efectos del pago del incremento.
6. El artículo 11 del Decreto de Urgencia 002-2006 establece disposiciones para la aplicación del Decreto de Urgencia 033-2005. En ese sentido, se advierte de las mismas que su objeto es regular aspectos de carácter general como la modificación de los ratios previstos en el numeral 2 del artículo 9 del Decreto de Urgencia 033-2005 o establecer facultades fiscalizadoras a la Contraloría General de la República respecto de las equivalencias y equiparaciones, circunstancias que no guardan relación con el carácter presupuestal aducido para solicitar la sustracción de la materia.
7. En lo que concierne al artículo 12 del Decreto de Urgencia 002-2006, debe precisarse que si bien el epígrafe se refiere al financiamiento del Decreto de Urgencia 033-2005 para el año fiscal 2006, el artículo 12.1 del indicado texto legal hace especial énfasis en que el Ministerio de Economía y Finanzas queda facultado a proponer normas necesarias para la financiación del incremento previsto por el artículo 5 del Decreto de Urgencia 033-2005, mientras que el artículo 12.3 alude al uso de la información preparada por la Comisión nombrada por el Decreto Supremo 121-2005-EF, lo cual – tal como se señala supra – importa que la regulación del incremento estipulado sirve de elemento articulador de todo el Programa de Homologación. De tal modo, es innegable la relación entre el artículo 5 del Decreto de Urgencia 033-2005 y las demás disposiciones legales sobre dicha materia, como ocurre con el artículo 12 del Decreto de Urgencia 002-2006, que responde a una misma estructura que al complementarse sigue desplegando efectos.
El Tribunal concluye entonces en este punto, que existen elementos de conexión entre los dos decretos impugnados, que permiten poner en evidencia que sus efectos no han cesado pese a la aparente transitoriedad del Decreto de Urgencia N° 002-2006, por lo que el análisis de su validez constitucional se hará en conjunto y por conexión.
§2. Examen constitucional de los Decretos de Urgencia 033-2005 y 002-2006
8. Teniendo en cuenta lo señalado supra corresponde analizar si los cuestionados decretos de urgencia responden a los criterios establecidos, tanto en el artículo 118º inciso 19, como en nuestra propia jurisprudencia[4], o por el contrario, exceden las competencias propias del Poder Ejecutivo para emitir este tipo de normas. Dicho análisis debe hacerse además, conforme ya se ha adelantado en los dos niveles, tanto formal como material y en ese orden.
9. La parte demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9 y 11 del Decreto de Urgencia 033-2005, así como de los artículos 11 y 12 del Decreto de Urgencia 002-2006. Al respecto, y teniendo en cuenta el contenido de los referidos artículos, corresponde establecer si la materia regulada en los mismos es propia de un decreto de urgencia, conforme a lo establecido en el artículo 118, inciso 19) de la Constitución, así como conforme a la jurisprudencia de este Colegiado.
10. El Decreto de Urgencia Nº 033-2005 establece el marco normativo y presupuestal del programa de homologación de los docentes de las universidades públicas, conforme a lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley Nº 28603 que, derogando la Décima Disposición Final de la Ley Nº 28427 (Ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2005), dispuso la restitución de la vigencia del artículo 53º de la Ley Nº 23733 (Ley Universitaria). Por su parte, el Decreto de Urgencia N° 002-2006, cuyos artículos 11 y 12 también se impugna, se refiere a las modificaciones en la Ley de Presupuesto del año 2006 a efectos de atender el programa de homologaciones. El Tribunal considera que, dada su directa conexión, su análisis se hará en conjunto y conforme ya ha sido adelantado supra.
11. Como se señalara en los acápites precedentes, la expedición de un Decreto de Urgencia, al ser extraordinario, debe responder: a) a una situación de necesidad y urgencia; b) que no haya podido ser prevista oportunamente; c) debiendo tratarse de una situación que de no actuar de modo inmediato puede ponerse en grave riesgo el interés nacional, finalmente; d) la materia o contenido de los decretos de urgencia debe estar referida a situaciones relacionadas con la economía o las finanzas públicas.
12. Si se toma en cuenta las exigencias reseñadas, es fácil concluir en este punto, que la regulación del programa de homologación de los docentes universitarios, siendo una situación de necesidad, a efectos de que los docentes universitarios puedan beneficiarse del derecho que les confiere la Ley Universitaria en su artículo 53º, no obstante, en principio, no cumple con los demás requisitos de urgencia e imprevisibilidad. Esto ultimo, sobre todo si se toma en cuenta que el legislador ha guardado silencio desde el año de 1983 en que fue publicada la referida Ley, pese a que, tal como lo relatan los demandantes, éstos han realizado, en forma conjunta o por separado, innumerables peticiones tanto al propio Parlamento, como también a través de procesos judiciales, exigiendo el cumplimiento de la referida Ley.
13. Respecto al requisito que exige que los Decretos de Urgencia versen sobre “materia económica y financiera” tal como se lee en el artículo 118.19 de la Constitución, el análisis debe desarrollarse atendiendo a los efectos que pueda causar la materia regulada. Es decir, debe de tratarse de algún tipo de impacto en la caja fiscal cuya atención no puede esperar el trámite parlamentario habitual, de manera que el principio de legalidad presupuestaria se ve excepcionado a efectos de no dejar sin respuesta oportuna dicha situación extraordinaria. En este extremo, si bien el control resulta siendo amplio, en la medida que la mayoría de las decisiones legislativas tienen alguna incidencia económica o financiera, no obstante, este Tribunal entiende que la naturaleza de los Decretos de Urgencia debe estar referida a cubrir exigencias económicas que no pueden esperar el ciclo normal de la legislación ordinaria.
14. En este sentido, el programa de homologación dispuesta en el Decreto de Urgencia 033-2005, no cabe duda, tiene incidencia económica y financiera en el presupuesto público, sin embargo, dicha incidencia económica no se presentaba en este caso como imprevisible ni urgente, en el sentido que requiriese la actuación inmediata del Poder Ejecutivo para impedir alguna situación perjudicial para la economía nacional que fuera irreparable. En cualquier caso, si de alguna situación de urgencia o inmediatez para la actuación del poder ejecutivo puede hablarse en este caso, ello solo resultaría de los permanentes conflictos y huelgas nacionales que venía y viene ocasionando la inacción por parte de los poderes públicos en la atención de la homologación dispuesta en su momento por la ley universitaria.
15. Sin embargo, el análisis que debe hacerse ahora es si pese haberse constatado la evidente falta de urgencia e imprevisibilidad en la expedición de los referidos Decretos de Urgencia, es decir, si pese a haberse incurrido, ambos decretos, en la causal de inconstitucionalidad por la forma, no obstante, un pronunciamiento por parte de este Colegiado en dicho sentido, no resultará a la postre mas perjudicial para los propios docentes que han recurrido a esta vía; pues la homologación es lo que han venido solicitando los demandantes durante tantos años, y el programa de homologación, aunque regulado por una norma formalmente no habilitada para ello, venía a hacer realidad el cumplimiento tan postergado del artículo 53º de la Ley Universitaria. Todo ello a pesar que, como los demandantes alegan, las normas en cuestión no sólo han ingresado en materia no prevista para ser regulada mediante un Decreto de Urgencia, sino que además, habrían incorporado condiciones y restricciones que no prevé la Ley bajo cuyo parámetro se ha emitido el aludido Decreto.
16. En efecto, si se toma en cuenta que los maestros universitarios han esperado por más de 20 años la emisión de una norma que establezca los mecanismos, así como que autorice el desembolso del presupuesto público a efectos de cubrir el costo que supone la homologación, resulta razonable entender que la anulación sin mas, dejando una vez más en manos del Parlamento (que no cumplió dicho mandato durante muchos años), la obligación de legislar en la forma y modo que corresponda conforme a la naturaleza de los derechos en cuestión, supondría en la práctica, generar un vacío normativo frustrando las expectativas de todos aquellos profesores que se han incorporado al proceso de homologación cumpliendo los requisitos que exige el Decreto de Urgencia 033-2005. En atención a ello, este Colegiado, considera que resulta más acorde con los derechos de los profesores, sí como para la propia estabilidad del sistema de competencias y responsabilidades de los poderes públicos, el que este Colegiado acuda una vez más a la modalidad de sus sentencias intermedias (STC 004-2004-CC/TC).
§3. Sobre el tipo de sentencia que corresponde emitir en el presente caso
17. Atendiendo a las consideraciones precedentes, este Colegiado estima necesario preservar las disposiciones normativas contenidas en los Decretos de Urgencia impugnados que resulten compatibles con las exigencias constitucionales que prevén la emisión de este tipo de normas, expurgando, todas aquellos supuestos que resultan fuera de las potestades que la Constitución reconoce al titular del Poder Ejecutivo. De este modo, creemos, se logra armonizar, tanto la función que corresponde a este Tribunal conforme al artículo 200.4 de la Constitución, así como también la que corresponde al Presidente de la República de “cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones”, previsto en el artículo 118.1 de la misma Ley Fundamental. Esto en la medida que los Decretos de Urgencia, han sido emitidos con el propósito de dar cumplimiento a este mandato constitucional.
18. En tal sentido, este Colegiado siguiendo la tipología de sentencias desarrolladas en la jurisprudencia comparada, ha recogido una variedad de fórmulas intermedias entre la simple anulación de una ley o su confirmación de constitucionalidad (Vid. STC 0004-2004-CC, Fundamento 3.3). Tales fórmulas se han desarrollado en el marco de la colaboración que corresponde a los poderes del Estado en la defensa de los derechos fundamentales y la primacía constitucional. Estos mecanismo de colaboración han permitido no sólo declarar la incompatibilidad de leyes dictadas por el Parlamento, sino también, con frecuencia, a través de las sentencias interpretativas y exhortativas, este Colegiado, sin declarar la inconstitucionalidad de una norma sometida a control, ha podido alertar al legislador a efectos de promover su actuación en determinado sentido, a efectos de no incurrir en supuestos de evidente inconstitucionalidad.
19. A modo de ejemplo puede rescatarse en este sentido: a) Sentencias interpretativas propiamente dichas. STC 0004-1996-AI;STC 0014-1996-AI; STC 0050-2004-AI / 0051-2004-AI / 0004-2005-PI / 0007-2005-PI / 0009-2005-PI (acumulados); STC 0019-2005-PI; b) Sentencias reductoras: STC 0015-2001-AI / 0016-2001-AI / 0004-2002-AI (acumulados); STC 0010-2002-AI; c) Sentencias aditivas e integrativas; STC 0006-2003-AI; STC 0050-2004-AI / 0051-2004-AI / 0004-2005-PI / 0007-2005-PI / 0009-2005-PI (acumulados); d) Sentencias exhortativas y de mera incompatibilidad: STC 0009-2001-AI; STC 0010-2002-AI; STC 0023-2003-AI.
20. Esta tipología de decisiones, conforme hemos señalado “(…) encuentran su fundamento normativo en diversas disposiciones constitucionales. Dado que al Parlamento le asiste legitimidad democrática directa como representante de la Nación (artículo 93º), [como al juez que imparte justicia en nombre del pueblo y bajo el ordenamiento jurídico constitucional]; por ello, el juez tiene el deber de presumir la constitucionalidad de las leyes, de modo tal que sólo pueda inaplicarla (control difuso) o dejarla sin efecto (control concentrado), cuando su inconstitucionalidad sea manifiesta; es decir, cuando no exista posibilidad alguna de interpretarla de conformidad con la Constitución. De esta manera, el fundamento constitucional de las sentencias interpretativas propiamente dichas se encuentra en los artículos, 45º, 51º, 138º y 202.1 de la Constitución, que la reconocen como norma jurídica (suprema); ergo, interpretable; así como en el principio de presunción de constitucionalidad de las leyes, derivado del artículo 93º de la Constitución”.
21. Dentro de esta tipología de decisiones intermedias, las sentencias de integración constitucional o llamadas por la doctrina italiana como sentencias manipulativas constituyen una fórmula excepcional que sólo deben ser usadas en casos excepcionales y cuando, “(…)sean imprescindibles a efectos de evitar que la simple declaración de inconstitucionalidad residente en la ley impugnada, genere una inconstitucionalidad de mayores alcances y perversas consecuencias para el Estado social y democrático de derecho; d) Sólo resultan legítimas en la medida de que se argumenten debidamente las razones y los fundamentos normativos constitucionales que, a luz de lo expuesto, justifiquen su dictado; y, e) La emisión de estas sentencias requiere de la mayoría calificada de votos de los miembros del Tribunal Constitucional (STC 0030-2005-AI/TC FJ 61).
22. Si bien dichas restricciones toman en cuenta que la norma objeto de integración por parte del Tribunal es una Ley del Parlamento, nada impide para que este tipo de decisiones recaiga también sobre normas que tienen rango legal y que por ese efecto han sido sometidas a un proceso de inconstitucionalidad ante este Colegiado. Podría incluso afirmarse que la presunción de constitucionalidad de un Decreto de Urgencia es más débil que la que acompaña a la Ley del Parlamento y, por eso mismo, la labor de integración por parte del Tribunal encuentra mayor legitimidad en aras de restablecer la constitucionalidad en el sistema jurídico. De manera que creemos que la decisión que corresponde emitir en esta ocasión, es una sentencia del género manipulativa, y más específicamente, una sentencia de integración constitucional o también llamada, “manipulativa de acogimiento parcial o reductora”.
3.1. La sentencia interpretativa, integrativa- reductora
23. Las sentencias interpretativas de integración reductora, es en principio, una sentencia del género de estimación parcial. Mediante este tipo de decisiones, los Tribunales declaran la inconstitucionalidad de determinada parcela de las disposiciones sometidas a control que resultan insoportablemente contrarias a la Constitución, dejando a salvo aquello que, resultando compatible con las exigencias constitucionales, logran cumplir una finalidad en la dirección propuesta por el legislador. Como se ha dicho, en estos casos, “La disposición viene dividida en dos partes normativas, una de las cuales es declarada inconstitucional”[5]. Roberto Romboli, ha precisado que mediante este tipo de decisiones, el Tribunal o Corte, “(…) procede a una modificación e integración de las disposiciones sometidas a su examen, de manera que éstas salen del proceso constitucional con un alcance normativo y un contenido diferente del original”[6].
24. En consecuencia, el análisis que este Tribunal procede a realizar de los Decretos de Urgencia sometidos a control, tanto en la forma como en el fondo, permitirá establecer, en qué extremos éstos resultan desnaturalizando el carácter a que debe responder este tipo de disposiciones normativas. Antes sin embargo, conviene establecer el parámetro de control, puesto que entre los fundamentos de la demanda, se ha planteado como argumento para establecer la inconstitucionalidad de los cuestionados Decretos, el que los mismos habrían transgredido la Ley Universitaria, norma que los demandantes consideran parte del “bloque de constitucionalidad” en lo que atañe a los docentes universitarios.
§4. El parámetro de control en el proceso de inconstitucionalidad
25. En efecto, los demandantes sostienen que los cuestionados decretos de urgencia (específicamente el Decreto de Urgencia 033-2005) transgreden la Ley Universitaria 23733, la cual, según argumentan, tiene el carácter de norma interpuesta, es decir, forma parte del bloque de constitucionalidad.
En ese sentido, corresponde determinar si efectivamente la Ley Universitaria 23733 forma parte del bloque de constitucionalidad a efectos de establecer el parámetro dentro del cual se debe analizar la constitucionalidad de los decretos impugnados.
4.1. El bloque de constitucionalidad
26. Con la finalidad de establecer si existe una infracción constitucional indirecta, a través de la vulneración de la Ley Universitaria 23733 como parte integrante del bloque de constitucionalidad, es necesario analizar los lineamientos bajo los cuales se rige esta noción.
Como bien lo precisara Ignacio de Otto[7], “La existencia de este llamado bloque de constitucionalidad no es mas que el resultado de que la Constitución haya introducido en la ordenación de las fuentes el criterio de la distribución de materias dando lugar así al fenómeno de las normas interpuestas, esto es, normas a las que la Constitución atribuye la virtualidad de condicionar la creación de otras que, sin embargo, son de su mismo rango”.
27. Ello pone en evidencia, como ya lo advirtiera en su momento Rubio Llorente, que la noción de bloque de constitucionalidad recogido también en nuestro sistema jurídico, no guarda parecido con la noción introducida por la doctrina francesa al referirse al bloc de constitutionnalité. Esto porque en Francia, dicha noción se construyó para ensanchar el contenido de una Constitución escueta en su enunciado de derechos y, por tanto, para otorgar jerarquía constitucional a la declaración de derechos de 1789, así como al preámbulo de la propia Constitución de 1946, anterior a la vigente que data de 1958. En el caso de nuestros sistemas no obstante, la noción de bloque de constitucionalidad es bastante diferente. Se trata de una heterogeneidad de normas, que formalmente no tienen la condición de constitucionales, pero que no obstante ello, “(…) su común naturaleza materialmente constitucional hace imposible regatearles, al menos el adjetivo, y es esta tensión entre materia y forma la que, naturalmente, ha llevado a la adopción de una denominación que, separada de su significado originario, se adaptaba milagrosamente a nuestras necesidades”[8].
28. Estas consideraciones también son sustancialmente válidas para el caso peruano. Por “bloque de constitucionalidad” en el caso nuestro hay que entender en efecto, no sólo normas materialmente constitucionales, sino también normas interpuestas en el control de constitucionalidad como es el caso, por ejemplo, de las leyes que delegan facultades al Poder Ejecutivo para que legisle sobre determinadas materias conforme al artículo 104 de la Constitución. Aquí la ley de delegación forma parte del bloque y se convierte por tanto en parámetro para controlar la legislación delegada. De manera que nuestra regulación formal, tanto en el anterior artículo 22º de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, como en la actual (art. 79º del CPConst.), no se corresponden necesariamente con lo que sucede en la práctica, cuando se incluye en el concepto de “bloque” sólo a las leyes orgánicas u otro tipo de leyes que regulan las “atribuciones de los órganos del Estado.” (Cursivas agregadas).
29. En efecto, el vigente artículo 79º del CPConst, establece que “Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona.” (Cursivas agregadas).
30. El bloque de constitucionalidad, como ya ha dicho este Colegiado en reiteradas oportunidades (Expedientes Nºs 0002-2005-AI/TC; 0013-2003-CC/TC; 0005-2005-CC/TC; 3330-2004-AA/TC), puede ser entendido como aquella “hipótesis de infracción indirecta, al parámetro de control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual el Tribunal evaluará la validez de la ley cuestionada, está integrado por la Constitución, pero también por todas las leyes a las que esta confirió la capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango” (STC 0047-2004-AI/TC FJ 128 ).
31. En esta misma dirección hemos precisado que “Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de éstos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos [STC 0046-2004-AI, fundamento 4, in fine]”
32. Respecto a las mencionadas normas interpuestas, este Colegiado ha precisado que deben cumplir los siguientes requisitos (STC 0020-2005-PI, fundamento 28).
a) La regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción normativa. En la STC 0041-2004-AI, el Tribunal Constitucional, estableció que el requisito de ratificación de las ordenanzas distritales por parte de la Municipalidad Provincial, previsto en el artículo 40 de la Ley 27972 —Ley Orgánica de Municipalidades—, constituye un requisito de validez de tales ordenanzas.
b) La regulación de un contenido materialmente constitucional. Es el caso, por ejemplo, de las leyes que, por mandato de la propia Constitución, se encuentran encargadas de configurar determinados derechos fundamentales.
c) La determinación de las competencias o límites de las competencias de los distintos órganos constitucionales. Tal es el caso de la Ley de Bases de la Descentralización. Normas legales de esta categoría servirán de parámetro cuando se ingrese en la evaluación de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las ordenanzas regionales.
4.2. ¿La Ley Universitaria forma parte del bloque de constitucionalidad para el presente caso?
33. A partir de las premisas establecidas precedentemente, debemos ahora examinar si para el caso de autos, la Ley Universitaria puede ser configurada como norma interpuesta o conformante de un bloque de constitucionalidad. La demandante, parte del contenido del artículo 18 de la Constitución, que contempla la garantía institucional de la autonomía universitaria, para concluir en que “[…] no cabe duda que la ley 23733, resulta ser una norma interpuesta y que forma parte del bloque de constitucionalidad, por lo que, los decretos de urgencia, en este caso, también generan infracción constitucional indirecta […]”.[9]
34. Por su parte, la demandada precisa que “No basta para que una Ley pueda ser considerada parte de dicho bloque, que la Constitución h