A José Agustín de la Puente Candamo,
por José Francisco Gálvez
El Estado peruano luego de su independencia demostró hallarse en un proceso de institucionalidad, para lo cual optó por importar el modelo político francés, el cual conjugaba representatividad, forma de gobierno y manejo institucional, el mismo que derivaba en colocar al Congreso como primer poder del Estado como reflejo del principio de autoridad nacional.
Sin embargo, en el transcurrir del siglo XIX, al orden de las diversas Constituciones se incorporó el interés de lograr la estabilidad política (desde el sistema o fuera de él) y así evitar los golpes de Estado. Para ello los legisladores adoptaron indistintamente elementos tanto de la forma de gobierno Presidencialista como del Parlamentarista, donde el Congreso conservaba el liderazgo político, pese a que la idiosincrasia peruana estaba más orientada a seguir a un individuo que a una corporación.
Si bien podríamos sostener que desde 1821, se optó por la República luego del debate ideológico sostenido en las sesiones de la Sociedad Patriótica de Lima y a través de las Cartas del Solitario de Sayán, donde José Faustino Sánchez Carrión manifestaba la conveniencia de la República en oposición a la postura monárquica de Bernardo Monteagudo, más adelante el tema se orientó en precisar a que tipo de República nos referíamos: si se trataba de un Ejecutivo fuerte o débil.
Con este propósito, el artículo identifica cinco características de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo y de cómo los moldes de las formas de gobierno clásicas fueron mutando hasta crear uno propio en el Perú. Para ello, señalamos puntos que van desde la necesidad del respaldo legislativo, el desarrollo de los mecanismos de fiscalización, la modalidad en la elección de los cargos para presidente y vicepresidente de la República, el rol de los Ministros en el gobierno y la relación pragmática entre los poderes políticos. Características sustentadas en las Constituciones, la legislación, la doctrina filosófica y constitucional así como por los sucesos que han calado en nuestra tradición política.
1. La forma de gobierno y su representatividad: La Constitución de 1828 estableció la República como forma de gobierno con un diseño espacial de naturaleza unitaria, pero que no negaba la descentralización a través de las Juntas Departamentales y de la figura del Prefecto. Sin embargo, en los hechos no todos los regímenes de entonces eran partícipes por compartir las funciones del gobierno central con las juntas, primando más la cuestión de oportunidad y la inmediatez del Ejecutivo. A ello se sumó el número de Golpes de Estado, donde los caudillos militares aparecían con actitudes democráticas en la búsqueda de simpatizantes. Si la lógica era autoridad elegida, autoridad legítima; los golpistas -dictadores por naturaleza- reclamaban ese don con la convocatoria a elecciones para un Congreso constituido y constituyente. Tradición que ha continuado hasta tiempos recientes.
2. La Elección de los Presidentes: La segunda característica está relacionada con la elección de los cargos de Presidente y Vice Presidentes de la República. Proceso que originalmente realizaba el Congreso según la Constitución de 1823, en forma indirecta además de ser supervisado por este mismo colegiado. Ello cambió con la dación de la ley Bentín en 1896 que estableció el Jurado Electoral Nacional con la participación del Poder Judicial durante las elecciones mediante la participación de los vocales superiores en los Departamentos, conformando los Jurados Especiales. Ello no significó que el Congreso se desentendiera de su relación con el Ejecutivo, pues en caso que el proceso se desarrollara con dificultades, designaba al nuevo mandatario como lo ocurrido con Guillermo Billinghurst. Hecho que no se aparta años después de la coyuntura política que costó la vida al general Luis Miguel Sánchez Cerro, Presidente de la República elegido. La Constitución de 1920 ya había previsto la circunstancia de vacancia, otorgando la facultad del Congreso para convocar a un ciudadano para que concluya el mandato, recayendo en el general Óscar R. Benavides, el mismo 30 de abril de 1933, día del atentado.
3. Los Ministros de Estado: Como corolario de lo señalado, la siguiente característica está relacionada con el papel de los Ministros. Desde el Protectorado avizoramos su presencia con el llamado refrendo ministerial, que en el régimen parlamentario implicaba el traslado de poder del monarca a sus ministros lo cual se entendía en la frase francesa (1828) que el rey reina pero no gobierna. Ello implicaba en la ideología liberal el control político que antes frenaba los excesos del monarca absolutista o déspota y en adelante debía hacer lo mismo con los Ministros de Estado. Con la Ley del 4 de diciembre de 1856 o Ley del Consejo de Ministros, se creaba el cargo de Presidente del Consejo de Ministros, figura propia del Parlamentarismo, y que en Perú se entendería como colaborador permanente del Presidente de la República. Sin embargo, luego del Oncenio de Leguía o su segundo mandato (1919-1930) los legisladores optaron por debilitar la figura del Jefe de Estado peruano a tal punto que la Constitución de 1933 colocó al Presidente del Consejo de Ministros como su fiscalizador, ya que el primero no podía solicitar la renuncia de su ministro sino contaba con el aval del segundo. Lo que nos lleva a reflexionar sobre las atribuciones del Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno, que en la actualidad concurren en el cargo de Presidente de la República. Circunstancia que denota por un lado estabilidad y el pragmatismo que oscila en el accionar de ambas jefaturas. Tema que en su momento solucionó el Libertador Simón Bolívar al derivar la Jefatura de Estado en el Presidente vitalicio y la de Gobierno en el Vice-Presidente, de acuerdo a la Constitución de 1826.
Tema no zanjado y que la Comisión para el Estudio de Bases de la Reforma Constitucional (2001) retomó al proponer que el Presidente de la República sea el jefe de Estado y el Presidente del Consejo de Ministros, el de Gobierno.
4. Congresistas y Ministros: La cuarta característica se halla en la relación entre los poderes políticos, permitiéndose que los congresistas fuesen ministros de Estado. A inicios de la República, los legisladores influidos por las doctrinas, sobre todo por la norteamericana, no aceptaban la posibilidad de esta mixtura debido a la rigidez impuesta. Sin embargo, en 1872, Manuel Pardo y Lavalle, flamante presidente de la República acotaba en su Mensaje a la Nación que la idoneidad de los políticos debía superar todo escollo en beneficio del país. Argumento que prosperó más tarde durante el gobierno de Andrés A. Cáceres (1888), modificando la Constitución de 1860 en la sección referida al Poder Legislativo. De esta manera y hasta la actualidad, se hizo compatible el desempeño del congresista, previa licencia de su Cámara, para que ejerza como Ministro. Rasgo de un gobierno parlamentarista.
Y que las experiencias políticas pasadas han demostrado más la afinidad de carácter partidista que la vocación de servicio al país.
5. La ley y el control político: Esta característica estriba en el establecimiento de los mecanismos propios para la expedición de la norma y la fiscalización entre los poderes políticos. Originalmente la iniciativa de ley sólo era competencia de los congresistas, incluso ni el Presidente de la República ni sus Ministros se hallaban facultados a asistir al recinto parlamentario para los debates, pues de acuerdo a la ideología imperante ello sólo correspondía a quienes representaban la voluntad general o sea el Congreso. Poco a poco la tradición constitucional hizo posible incluso que los encargados de las carteras ministeriales expongan sus planes (Constitución de 1839).
Sólo el presidente de la República podía nombrar y remover a los ministros, sin embargo, la vigencia del período de estabilidad otorgó nuevamente poder al Congreso, que recuperaba el liderazgo político. Ello no estaba exento de discrepancias no sólo políticas sino personales en los actos de fiscalización. Resultado de ello, fue que la primera moción de censura generada contra el entonces Ministro de Hacienda Manuel del Río en 1849, producto más de una coyuntura que de las reglas que lo establecían. Experiencia que marcó el inicio de mecanismos de control, incorporándose nuevos supuestos con esta finalidad.
Podemos concluir aunque la forma de gobierno sin lugar a dudas siga siendo republicana, es conveniente detenernos para apreciar su funcionamiento que responde más a lo que nuestros legisladores han decidido, creando mixturas o híbridos bajo el argumento que el Poder Ejecutivo es tendiente a desarrollar actos arbitrarios cuando no es lejano que el Congreso también los haga.
Características que no dejan de ser materia de debate en el siglo XXI en el ejercicio político, en la búsqueda de instituciones fuertes (no arbitrarias) acorde con nuestra realidad e idiosincrasia, que evite los errores del pasado y que conlleve a un Estado sólido al servicio de la sociedad en su conjunto.
Abogado y Licenciado en Historia por la Pontificia Universidad Católica del Perú y Doctor en Historia por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor de la Facultad de Derecho en la Pontificia Universidad Católica. Miembro del Instituto Riva-Agüero, de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional, del Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Sección Perú y del Curatorium de Doctores del Perú.