Le dimos la bienvenida al año 2020 sin imaginarnos lo que nos esperaba. Al inicio del año se veía todo bien, la economía marchaba como siempre, las personas hacían planes a futuro (como viajes, eventos, matrimonio, maestría, hijos, etc.), las empresas invertían, contrataban personal, compraban inmuebles, vehículos, se endeudaban, etc.; hasta que llegó el 15 de marzo.

El presidente Vizcarra mediante un mensaje presidencial daba inicio a un Estado de Emergencia Nacional y ponía al país entero en cuarentena, pues teníamos el primer caso detectado con el virus COVID-19 en nuestro país.

Ante esta situación, teníamos muchas preguntas sin respuestas, normas empezaron a publicarse en el ámbito tributario, haciendo todo el panorama más confuso para los contribuyentes, en especial para aquellos que habían iniciado un procedimiento o necesitaban iniciar uno. En base a ello, varias interrogantes empezaron a surgir respecto a la suspensión y reinicio del computo del plazo de los procedimientos administrativos, las cuales vamos aclarar en las siguientes líneas.

1. Contexto Normativo:

El 11 de marzo de 2020 se publicó el D. S. N° 08-2020-SA, mediante el cual se declara Emergencia Sanitaria a nivel nacional, por el plazo de 90 días calendario, ante la existencia del COVID-19. Que un país declare emergencia sanitaria significa que todo el sistema de salud de dicho país se enfoca y prioriza la pandemia por el COVID-19. Las personas infectadas por este virus, son prioridad en el momento de la atención, la compra de las medicinas, la implementación de nuevas áreas de atención especiales para este tipo de enfermedad, etc., todo se centra en la atención de la enfermedad objeto de la pandemia, pero sin descuidar las demás enfermedades.

Posteriormente, el 15 de marzo se publica el D. S. N° 44-2020-PCM y se declara el Estado de Emergencia Nacional por el plazo de 15 días calendario y se dispone el aislamiento social obligatorio (cuarentena) por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19, del 16 al 31 de marzo de 2020[1].

Durante el Estado de Emergencia queda restringido el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, así como la libertad de reunión y de tránsito en el territorio nacional, estando autorizadas a circular por las vías de uso público las personas únicamente para la prestación y acceso a los servicios y bienes esenciales señalados en el citado decreto supremo.

En cumplimiento del D. S. N° 44- 2020-PCM y mediante Comunicado del 16 de marzo de 2020, la SUNAT ha informado que no habrá atención en los Centros de Servicio al Contribuyente hasta el 31 de marzo de 2020.

En la misma fecha, la SUNAT informó que quedan suspendidas las fiscalizaciones y citaciones programadas hasta el 31 de julio de 2020; mientras que el Tribunal Fiscal ha suspendido a partir del 16 de marzo de 2020 y hasta nuevo aviso las diligencias de informe oral las cuales serán reprogramadas oportunamente según lo indicado por dicha institución. Actualmente, tanto la SUNAT como el Tribunal Fiscal se encuentran brindado el servicio de recepción de documentos, escritos, a través de su Mesa de Partes Virtual.

Por otro lado, la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 26-2020, de manera excepcional, declaró la suspensión por 30 días hábiles contados a partir del 16 marzo de 2020, del cómputo de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos (incluidos los tributarios) sujetos a silencio positivo y negativo que se encuentren en trámite, con excepción de aquellos que cuenten con un pronunciamiento de la autoridad pendiente de notificación a los administrados. Cabe precisar que dicho plazo, puede ser prorrogado mediante Decreto Supremo refrendado por el Presidente de Consejo de Ministros.

Posteriormente, se publicó el Decreto de Urgencia N° 29-2020 el 20 de marzo de 2020, el cual establece la suspensión, por 30 días hábiles contados a partir del 21 de marzo de 2020, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la 2ª DCF del Decreto de Urgencia Nº 26-2020.

El panorama normativo es el siguiente:

2. Procedimientos Administrativos:

Conforme lo indicado en el artículo 31° de la Ley Procedimiento Administrativo General, los procedimientos iniciados a pedido de parte pueden ser de dos clases: Procedimiento de Aprobación Automática y Procedimiento de Evaluación Previa. La referida ley también prevé los siguientes procedimientos especiales: Trilateral (artículo 219º), sancionador (artículo 229º), de consulta y petición graciable (artículos 111º y 112º).

Los procedimientos automáticos son aquellos en que la solicitud es considerada aprobada desde su presentación ante la entidad competente bajo la condición de cumplir con los requisitos y entregar la documentación completa que se exige en el TUPA de la entidad. Ese es el caso, por ejemplo, de la obtención de copias certificadas y constancias, o de la autenticación de la firma de un funcionario, etc. En estos casos, las entidades no emiten ningún pronunciamiento expreso confirmatorio de la aprobación automática, debiendo sólo realizar la fiscalización posterior.

Antes de la pandemia y del estado de emergencia nacional, los contribuyentes enviaban sus solicitudes y luego recogían sus pedidos. Ahora en el Estado de emergencia nacional, los contribuyentes han tenido que esperar que se apertura una mesa de partes virtual y una mesa de recojo presencial en la entidad del estado correspondiente o se procede con el envío a un correo electrónico del documento solicitado.

Los procedimientos de evaluación previa se caracterizan porque antes de que la administración emita su decisión, el recurso del administrado está sujeto a una substanciación, probanza y pronunciamientos previos de los órganos de la entidad; actividad procedimental que no se produce en los procedimientos de aprobación automática.

Es ahí donde nos encontramos con el silencio administrativo, el cual constituye un mecanismo de respuesta al administrado frente a la inactividad de la administración pública en un procedimiento administrativo. En ese caso, contamos con dos clases: Positivo y Negativo.

Para la aplicación del silencio administrativo se requiere que:

1. La petición sea admitida válidamente a trámite.
2. El supuesto esté previsto en el TUPA o en una norma expresa.
3. El petitorio del administrado sea jurídica y físicamente posible.
4. Haya transcurrido el término preciso para aprobar y notificar la decisión administrativa (dato objetivo).
5. La actuación del administrado sea de buena fe.

En este orden de ideas, si bien la administración tiene la obligación de dar repuesta a cualquier requerimiento, su omisión no se puede considerar necesariamente como una aceptación tácita o denegatoria. El Silencio Administrativo Positivo o Negativo, sólo proceden si existe un mandato expreso que declare su aplicación, pues, como ha señalado el Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia: “el silencio administrativo no constituye una franquicia del administrado para optar por uno u otro sentido (positivo o negativo)”[2].

3. Procedimiento Tributario:

En el ámbito tributario, podemos señalar que conforme lo indicado en el artículo 112° del TUO del Código Tributario, aprobado por D. S. N° 133-2013-EF (en adelante CT), señala que los procedimientos tributarios, además de los que se establezcan por ley, son:

• Procedimiento de Fiscalización.
• Procedimiento de Cobranza Coactiva.
• Procedimiento Contencioso-Tributario.
• Procedimiento No Contencioso.

En ese orden de ideas, vamos a indicar cuál de estos procedimientos se les aplica Silencio Administrativo Positivo o Negativo y a cuáles no. 

3.1.-Procedimientos sujetos a silencio Administrativo:

 3.1.1.-Silencio Administrativo Positivo.

 El Silencio Administrativo Positivo es aquella herramienta que opera a favor del administrado ante el incumplimiento de la administración pública de resolver la solicitud del administrado dentro del plazo establecido en la norma especial.

Tal como señala MORON[3], independientemente de las razones por las cuales la resolución, pese a haber sido emitida, no fue notificada oportunamente, una vez cumplido el plazo, éste opera a favor del administrado.

Cabe precisar que, el plazo empieza a computarse desde que la administración recibe la solicitud sujeta a Silencio Administrativo Positivo. Y que pueden existir casos en que la solicitud se presenta ante una autoridad que no es competente para conocer el requerimiento, por lo que hay que esperar a que sea recibida por la entidad competente de destino para iniciar el cómputo del plazo.

Ahora bien, no sólo basta el transcurso del plazo, sino que se requiere que la solicitud cumpla con todos los requisitos y que el Silencio Administrativo Positivo esté previsto en el ordenamiento. Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional, para el que, además del transcurso del plazo, se requiere que el solicitante cumpla con presentar la solicitud pertinente, acompañando la documentación sustentatoria y requerida, y la existencia de un mandato expreso que declare dicho mecanismo procesal[4].

Ahora, conforme lo indicado en la 2ª DCF del Decreto de Urgencia N° 26-2020, el computo de los plazos de tramitación de los procedimientos tributarios sujetos a silencio administrativo positivo y negativo que se encuentren en trámite, se suspenden por treinta (30) días hábiles contados a partir del 16 de marzo del 2020, con excepción de aquellos que cuenten con un pronunciamiento de la autoridad pendiente de notificación a los administrados.

Posteriormente, mediante  el Artículo 1 del Decreto Supremo N° 076-2020-PCM, publicado el 28 abril 2020, se prorroga dicho cómputo, por el término de quince (15) días hábiles contados a partir del 29 de abril del 2020. Y, finalmente, el Artículo 1 del Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, publicado el 20 mayo 2020, vuelve a prorrogar hasta el 10 de junio del 2020 la suspensión del cómputo de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos sujetos a silencio positivo y negativo que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la citada norma.

En el ámbito tributario, tenemos varios procedimientos administrativos a los cuales se les aplica el Silencio Administrativo Positivo como, por ejemplo:

• El Procedimiento de Cobranza Coactiva Municipal, la que la tramitación de la solicitud de suspensión de cobranza coactiva, opera el silencio administrativo positivo si la Administración Tributaria no se pronuncia en el plazo de quince (15) días hábiles[5].
• El Procedimiento de Solicitud de Licencia de Funcionamiento, la cual tiene una evaluación previa, pero si la Administración no se pronuncia dentro del plazo establecido (15 días hábiles), el administrado puede considerar aprobada su solicitud.
• La solicitud de certificación de recuperación de capital invertido, procedimiento no contencioso vinculado a la determinación de la obligación tributaria, si la SUNAT no emite el certificado dentro de los 30 días hábiles de presentada la solicitud, la certificación se entenderá otorgada en los términos expresados por el contribuyente.

3.1.2. Silencio Administrativo Negativo.

 En el caso del Silencio Administrativo Negativo, tenemos varios ejemplos en el ámbito tributario. Uno de ellos es el regulado en el artículo 144° del CT, relativo a los recursos contra la denegatoria ficta que desestima la reclamación, al señalar que cuando se formule una reclamación ante la Administración Tributaria y esta no notifique su decisión en los plazos previstos en el primer y segundo párrafos del artículo 142° del mismo CT, el interesado puede considerar desestimada la reclamación, pudiendo hacer uso de los recursos siguientes:

1. Interponer apelación ante el superior jerárquico, si se trata de una reclamación y la decisión debía ser adoptada por un órgano sometido a jerarquía.
2. Interponer apelación ante el Tribunal Fiscal, si se trata de una reclamación y la decisión debía ser adoptada por un órgano respecto del cual puede recurrirse directamente al Tribunal Fiscal.

En tal sentido, dado que el silencio administrativo negativo opera cuando la Administración Tributaria no resuelve los recursos de reclamación dentro del plazo señalado por ley (9 meses en general, 12 meses en caso de precios de transferencia y 20 días hábiles en caso de sanciones no pecuniarias) y en la medida que la reclamación es una etapa del procedimiento contencioso tributario, los plazos para la tramitación de dicho procedimiento se suspenden a partir del 16 de marzo hasta el 10 de junio del 2020. Recordemos que ya contamos con la mesa de partes virtual, donde podemos interponer nuestros recursos de reclamación y apelación. Incluso, el Tribunal Fiscal acaba de aprobar su Mesa de Partes Virtual.

Otro supuesto de silencio administrativo negativo es el artículo 163° del CT, según el cual si las solicitudes no contenciosas vinculadas a la determinación de la obligación tributaria no se resuelvan en el plazo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, el deudor tributario podrá interponer recurso de reclamación dando por denegada su solicitud.

3.2.-Procedimientos No Sujetos a Silencio Administrativo:

 Para el caso de los Procedimientos Administrativos o de cualquier índole (procedimientos judiciales) se publicó el Decreto de Urgencia N° 29-2020 el 20 de marzo del  2020, el cual señala en su artículo 28° que se suspende por 30 días hábiles, contados a partir del día siguiente su publicación (21 de marzo), el cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia Nº 026-2020 ( es decir, los procedimientos que se encuentran sujetos a un silencio administrativo); incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia.

Contando los 30 días hábiles, el plazo de suspensión culminó el 06 de mayo. Sin embargo, de conformidad con el Numeral 12.1 del Artículo 12° del Decreto de Urgencia N° 053-2020[6], publicado el 05 mayo 2020, se prorroga dicho término por quince (15) días hábiles, contado a partir del 7 de mayo de 2020 el plazo de suspensión venció el 28 de mayo del 2020.

Luego, de conformidad con el Artículo 2 del Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, publicada el 20 mayo 2020, se prorroga hasta el 10 de junio del 2020 la suspensión del cómputo de plazos de inicio y tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales previstos en el presente artículo, ampliado por el Decreto de Urgencia Nº 053-2020.

Asimismo, el Literal b) del Numeral 12.2 del Artículo 12° del Decreto de Urgencia N° 053-2020, faculta a las entidades públicas a aprobar mediante resolución de su titular, el listado de procedimientos cuya tramitación no se encuentra sujeta a la suspensión del cómputo de plazos de inicio y tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole establecida en el Decreto de Urgencia N° 29-2020, exceptuando los procedimientos iniciados de oficio.

Por ejemplo:

 El Ministerio de la Producción publicó el 16 de mayo del 2020 la Resolución Ministerial N° 160-2020-PRODUCE, la cual aprueba el Listado de procedimientos cuya tramitación no se encuentra sujeta a la suspensión de plazos. Señala la norma que, la tramitación continuará siempre que el administrado hubiera autorizado o autorice la notificación electrónica, o se cuente con su consentimiento expreso, conforme a lo establecido en el primer y quinto párrafos del numeral 20.4 del artículo 20 del Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS.

En conclusión, el cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos tributarios que se encuentren sujetos a plazo distintos a los sujetos a silencio administrativo se suspenden del 21 de marzo al 10 de junio 2020. Con la salvedad que las diferentes entidades del estado pueden publicar una lista de los procedimientos a quien no les aplica dicha suspensión porque el administrado a autorizado la notificación electrónica o se cuente con su consentimiento expreso.

3.2.1.-Procedimiento de Fiscalización:

En el caso del procedimiento de fiscalización, la suspensión de los plazos regulada en el Decreto de Urgencia N° 29-2020 sí le aplica; pues es un procedimiento al cual no le corresponde el silencio administrativo.

En ese sentido, el  plazo de fiscalización de un año que tiene la Administración Tributaria para requerir información y/o documentación a los contribuyentes se suspende hasta el 10 de junio , ello en concordancia con el inciso c) del numeral 6 del artículo 62°-A del Código Tributario, según el cual el plazo de fiscalización se suspende durante el plazo en que por causas de fuerza mayor la Administración Tributaria interrumpa sus actividades, como es el caso de la cuarentena y la suspensión del procedimiento ordenada por el gobierno.

Por consiguiente, la SUNAT deberá reprogramar la entrega de información y/o documentación y/o descargos solicitados mediante requerimientos notificados con anterioridad al 16 de marzo de 2020, cuyo vencimiento haya tenido lugar entre el 16 y al 10 de junio de 2020, sea que el contribuyente hubiera estado obligado a proporcionar la información y/o documentación en su domicilio fiscal o en las oficinas de la SUNAT. Considerando que la imposibilidad de cumplir con lo exigido u ordenado mediante los mencionados requerimientos no es imputable o atribuible al contribuyente, la misma no faculta legalmente a la SUNAT a considerar como fecha de vencimiento del requerimiento el primer día hábil siguiente de levantado el Estado de Emergencia o las medidas administrativas como la reapertura de los centros de servicio a los contribuyentes o reinicio de las acciones de fiscalización, quizás por ello, la SUNAT publicó en su página web la suspensión de los plazos durante un procedimiento de fiscalización hasta el 31 de julio del 2020.

En ese sentido, la imposibilidad de cumplir en la fecha establecida por los mencionados requerimientos exime al contribuyente de cualquier sanción tributaria, relacionada al cumplimiento de deberes formales tales como el llevado de libros y/o registros tributarios, documentación relacionada a hechos imponibles, entre otros (numeral 5 de la Directiva N° 7-2000/SUNAT).

Cabe precisar que, esta interpretación no es aplicable para el caso de las cartas inductivas cuyos descargos podrían haberse efectuado mediante correo electrónico enviado a la dirección electrónica de los funcionarios de la SUNAT designados en las referidas cartas, ya que como hemos señalado líneas arriba si puede notificar y cumplir de manera electrónica, los plazos no se suspenden.

3.2.2.-Procedimiento de Cobranza Coactiva:

 Conforme lo dispuesto en el artículo 116° del CT, el Ejecutor Coactivo se encuentra en la obligación de iniciar procedimiento de ejecución coactiva, mediante la notificación de la Resolución Coactiva N° 1. Posteriormente el artículo 118° de la misma norma, debe empezar a trabar medidas cautelares, y luego ejecutarlas. Sin embargo, a raíz de la situación de fuerza mayor que está viviendo todo el país, la Administración Tributaria se encuentra impedido de ejercer las acciones de coerción para el cobro de las deudas exigibles en cobranza coactiva durante el periodo de suspensión del procedimiento de cobranza coactiva computado a partir del 21 de marzo de 2020 hasta el 10 de junio conforme a lo expuesto líneas arriba. Sin embargo, somos de la idea que, a la fecha, aún no puede ejercer la cobranza coactiva porque el país aún se encuentra en estado de emergencia con una cuarentena focalizada en algunas zonas del país hasta el 31 de agosto del 2020.

Con respecto, a las Resoluciones de cobranza coactiva notificadas hasta el 10 de marzo de 2020, los 7 días hábiles vencieron antes del 20 de marzo; por lo tanto, en principio la Administración Tributaria se encuentra facultada a trabar medidas cautelares o a ejecutar las medidas cautelares trabadas previamente. Sin embargo, no consideramos que la Administración Tributaria haga ese tipo de interpretación de la norma, tan literal. Lo correcto, es considerar la coyuntura que está pasando todos los contribuyentes. A la fecha lo está haciendo de esa manera.

[1] Posteriormente, el Estado de Emergencia declarado mediante el D. S. N° 44-2020-PCM fue prorrogado mediante los D. S. N°s. 51-2020-PCM, 64-2020-PCM, Nº 075-2020-PCM, Nº 083-2020-PCM, Nº 094-2020-PCM y Nº 116-2020-PCM;  y precisados o modificados por los Decretos Supremos Nº 045-2020-PCM, Nº 046-2020- PCM, Nº 051-2020-PCM, Nº 053-2020-PCM, Nº 057- 2020-PCM, Nº 058-2020-PCM, Nº 061-2020-PCM, Nº 063-2020-PCM, Nº 064-2020-PCM, Nº 068-2020-PCM, Nº 072-2020-PCM, Nº 083-2020-PCM, Nº 094-2020- PCM, Nº 110-2020-PCM, Nº 116-2020-PCM, Nº 117- 2020-PCM, Nº 129-2020-PCM y N° 135-2020-PCM, a partir del sábado 01 de agosto de 2020 hasta el lunes 31 de agosto de 2020.

[2] SSTC Nros. 0496-2003-AA/TC, 09902-2006-PA/TC, 09904-2006-PA/ TC, 2106-2006-AA/TC y 06905-2006-AA/TC, del 25 de marzo del 2003, del 11 de enero del 2006 y del 16 de enero, 29 de marzo y 10 de abril del 2007

[3] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Procedimiento Administrativo, p. 168.

[4] Las SSTC Nros. 2237-2002-AA/TC, 1280-2002-AA/TC, 1448-2002-AA/TC y 1484-2002-AA/TC, del 6 de diciembre del 2002, del 7 y 28 de enero del 2003 y 8 de junio del 2004.

[5] Artículo 31° del TUO de la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado por D. S. N° 18-2008- JUS

[6] El citado Decreto de Urgencia tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 2020.