EL ESTANCO Y LA EXPROPIACIÓN DEL SALITRE EN TIEMPOS DEL PRESIDENTE PARDO

Antecedentes

Desde fines de la década de 1860, la provincia peruana de Tarapacá, rica en salitre, tenía un régimen económico donde predominaba la empresa privada interesada en la explotación de este producto, famoso fertilizante de gran demanda en el mundo industrializado y también materia prima de la pólvora. Si bien había en Tarapacá salitreros peruanos (como Alfonso Ugarte y Ramón Zavala) dominaban los empresarios extranjeros de origen británico, francés, alemán y, sobre todo, chileno. Cabe destacar que, a fines de la década de 1870, la población tarapaqueña de origen chileno (esencialmente trabajadores de las salitreras) llegaba al 40 % del total. Antes de 1873, los empresarios chilenos exportaban a Valparaíso, vía Iquique, el salitre que producían sus salitreras tarapaqueñas. Daniel Ruzo, un funcionario público peruano de la administración del presidente Manuel Pardo (1872-1876) residente en Europa, decía, hacia 1872, que el salitre de Tarapacá se había explotado “casi exclusivamente en beneficio de Chile, y  aun presentándose en los mercados europeos, como producto chileno”. Según Ruzo, el Perú tenía que reivindicar ese producto, “no sólo en la opinión de esos mercados, sino también y de una manera más positiva, convirtiendo ese producto en una verdadera fuente de ingresos fiscales”. Pardo recibía este consejo en un tiempo en que las covaderas de guano –enorme riqueza que había sostenido la economía peruana desde mediados del siglo XIX- comenzaban a mostrar los primeros signos de agotamiento. Pesaba también la competencia que el salitre hacía al guano, lo que hacía bajar la cotización internacional de este último producto. Finalmente, Pardo tenía que lidiar con la gigantesca deuda exterior que le había dejado el presidente José Balta. Pardo comprendió, pues, que su única alternativa realista consistía en obtener recursos del salitre de la provincia peruana sureña de Tarapacá. Este fue el origen del estanco de 1873 y de la expropiación de las salitreras tarapaqueñas en 1875. Pardo buscó obtener ganancias del salitre de Tarapacá, aunque procurando mantener siempre a flote la cotización internacional del guano, producto que era la garantía de los empréstitos contraídos por Balta entre 1869 y 1872.

El estanco de 1873

El 18 de enero de 1873, el gobierno de Pardo dio el paso de hacer un estanco legal para el salitre de Tarapacá. Esta medida terminó afectando a varios capitalistas chilenos y europeos, además de peruanos, y fue el origen de la leyenda del “odio” de Pardo a Chile, que afloraría una y otra vez en los periódicos y escritos del tiempo de la Guerra del Pacífico. ¿Fue consciente Pardo de los sentimientos que su política iba a desatar en importantes sectores del sector empresarial  y financiero chileno?  Daría la impresión de que no lo fue, al menos en un nivel que hubiera sido deseable. Nueve años después de los acontecimientos que relatamos, un prominente salitrero y político chileno de esa época, José Manuel Balmaceda, evocó así esta medida de Pardo:

“El Perú promulgó y puso en vigor las leyes expoliadoras de 1873, arrebatándonos los capitales y el trabajo con que habíamos contribuido a la formación de la industria salitrera […] Una violación flagrante de los fundamentos en que se basa el derecho internacional privado, y una ofensa abierta a la fe pública, a cuyo amparo nuestros nacionales derramaron en el yermo de Tarapacá sus tesoros y el sudor de su frente”.

Lo paradójico es que el estanco terminó en un rotundo fracaso, en parte, por la competencia que le hacía a este producto peruano el salitre que los empresarios chilenos producían en el vecino litoral boliviano.

La expropiación de 1875

La política salitrera peruana se acentuó con la expropiación de las salitreras de Tarapacá, que se llevó a cabo mediante ley del 28 de marzo de 1875. Fue un acto legal y soberano que, no obstante, continuó acrecentando el profundo resentimiento de los salitreros chilenos, que ya habían venido siendo afectados desde el tiempo del estanco de 1873. Como una prueba de que Pardo no vinculó en su mente estos efectos de la política salitrera con el ámbito estratégico y militar a nivel estatal, es un hecho que pocos meses antes de la expropiación en Tarapacá, ya había llegado a Valparaíso el flamante blindado Cochrane, al que le seguiría después el Blanco Encalada, con lo que se iniciaba en los hechos la supremacía naval chilena en el Pacífico Sur. En otras palabras, la expropiación de las salitreras de Tarapacá, con toda la secuela de resentimientos privados chilenos, se hizo en tiempo del inicio efectivo de la vulnerabilidad peruana en el mar. En un sentido temporal amplio, el problema de los conflictivos intereses peruanos y chilenos con relación al salitre de Tarapacá puede verse desde la perspectiva de un empresariado chileno dinámico e imbuido de mentalidad capitalista, que se estrella contra el muro de la arcaica política controlista y estatista peruana. No obstante, desde otro punto de vista, el gobierno peruano  podía hacer en su viejo territorio de Tarapacá lo que dispusieran sus leyes, considerando únicamente el interés nacional, principio que sin duda fue el que guió al presidente Pardo. Pero, como había ocurrido con el estanco, la expropiación tampoco fue exitosa en términos económicos.

Un enfoque panorámico chileno

El historiador Gonzalo Bulnes, contemporáneo de los protagonistas de la Guerra del Pacífico, hizo alguna vez un interesante comentario panorámico sobre los efectos del estanco de 1873 y de la expropiación de 1875 en Tarapacá, y también sobre sus orígenes asociados a la política guanera:

“Pardo optó por reunir en una mano el guano y el salitre, o sea por extender al salitre el régimen que se aplicaba al guano. Este era monopolio fiscal. El Estado lo consignaba en los mercados consumidores y lo vendía por su cuenta. Una sola cabeza gobernaba el negocio. Esto fue lo que Pardo quiso hacer con los dos abonos. El monopolio fiscal proyectado presentaba un grave inconveniente. El negocio del salitre estaba radicado en Chile. Muchas oficinas pertenecían a compañías formadas en Valparaíso. Los chilenos habían sido los primeros industriales de Tarapacá. Las casas extranjeras les habían anticipado fondos y tenían la consignación del artículo y provisión de las faenas. Para tener en su mano todo el comercio de los abonos, el Congreso peruano dictó la ley del Estanco de 1873 que limitaba la producción del salitre […] y autorizaba al gobierno para comprar el total de esa producción a precio fijo […] al costado del buque, y para venderlo con una diferencia […] Pero la cifra de producción excedió al consumo. El precio del salitre bajó […]. A consecuencia de este fracaso, se dictó en 1875 la ley que facultó al gobierno para contratar un empréstito por siete millones de libras esterlinas con el objeto de comprar los establecimientos salitreros, pagándolos con certificados o bonos a dos años plazo. El gobierno contrataría la elaboración del salitre con los industriales, abonándoles un precio alzado por quintal y lo vendería por su cuenta. Mientras realizaba la operación del empréstito entregó el negocio a los bancos de Lima, los que hicieron fuertes anticipos de fondos para completar la dotación de las máquinas como ser mulas, forrajes, pulperías, etc. reservándose una utilidad de cinco por ciento en los beneficios. Esta combinación descansaba en el empréstito, el que no se pudo realizar, pero el gobierno alcanzó a tomar las oficinas y a emitir los bonos […] En el período de esta gestión se descubrió salitre en Tocopilla, en territorio netamente boliviano al norte del [paralelo] 23º. Como la combinación fracasaba si el Perú no tenía en su mano la totalidad de la producción salitrera, Pardo se entendió con Bolivia y consiguió que arrendase esos terrenos a un agente suyo en cambio de un canon mensual y sin obligación de trabajarlos. Este agente traspasó su contrato al gobierno peruano.  Suprimido el peligro en Tocopilla apareció en Antofagasta. Aunque los caliches de Antofagasta son de ley más pobre que los de Tarapacá, tenían en su favor la exención del impuesto de exportación […] y los contratos con el gobierno boliviano. No había estanco posible mientras los salitreros de Antofagasta pudieran vender libremente su producto en el mercado. Al peligro de Antofagasta se agregó el de Taltal en 1878. Los salitreros chilenos de Tarapacá, despojados [en 1875] de sus propiedades por Pardo, lo buscaron y hallaron en las pampas de Taltal estimulados por el gobierno de [Aníbal] Pinto que les regalaba lo que descubrieran a trueque de devolver a Valparaíso la actividad comercial que le había arrebatado el monopolio peruano. Por consiguiente, la combinación de que el Perú tuviese en su mano todo el salitre para gobernar su precio era una ilusión que arrastraba al desastre la fortuna particular y la pública”.

Una crítica al enfoque anterior

Lo primero que salta a la vista de la cita de Bulnes es la relación que existía entre la producción del guano y la del salitre. Aunque la época de oro del guano ya había pasado en tiempos del presidente Pardo, no dejaba de haber un gran interés en mantener su precio lo más alto posible. Ese podría haber sido uno de los objetivos de “reunir en una mano el guano y el salitre”, como dice Bulnes. No hay que olvidar, como ya se ha dicho, que el guano había sido la garantía otorgada a los acreedores extranjeros del Perú durante la realización de los grandes empréstitos del tiempo de Balta. Por otro lado, la cita de Bulnes habla del “despojo” de las propiedades chilenas en Tarapacá. Asimismo, de la interrupción de la actividad comercial de Valparaíso que le había sido arrebatada “por el monopolio peruano”, que fue motivo de preocupación para el propio presidente Pinto. Destaca asimismo, la mención a la banca de Lima que, en palabras de Carmen Mc Evoy, fue “aliada estratégica del Partido Civil” de Manuel Pardo.  La cita de Bulnes no menciona que ni el estanco de 1873 ni la expropiación de 1875, fueron discriminatorios a favor de los intereses privados salitreros peruanos, sino que afectaron por igual a éstos y a los de origen británico, francés, alemán y chileno. Queda muy claro que las operaciones llevadas a cabo por el presidente Pardo, orientadas a la eliminación de la competencia del salitre boliviano, fueron posteriores a la expropiación de 1875. Ellas no se remontan, por tanto, a los días del estanco de 1873 (ni a la suscripción del tratado secreto peruano–boliviano de 1873), cuando sólo parece haber habido la intención, no llevada a la práctica, de llevar a cabo esta política. Finalmente, la cita de Bulnes destaca el dinamismo del empresariado chileno en Tarapacá, que habría tenido el mérito —antes de la expropiación— de desarrollar la industria del salitre en esta región sureña del Perú. Ya hemos mencionado que, según el funcionario público peruano Daniel Ruzo, hacia 1872, gran parte del salitre de Tarapacá era exportado a Europa como producto chileno. Es probable que, ante esta situación, Pardo haya optado por cortar el proceso de crecimiento del sector privado chileno en Tarapacá —que no beneficiaba al Perú— mediante el estanco y la expropiación, con el objeto de hacer que este antiguo territorio nacional fuera más rentable para las exhaustas arcas peruanas. Cabe reparar, en todo caso,  en la relativa debilidad  del empresariado salitrero peruano tarapaqueño, que dejó tanto campo, antes de 1875, a la iniciativa privada chilena y a la de origen europeo. De manera artificiosa, Bulnes habla del proceso general sin referirse para nada a los empresarios peruanos, que también fueron protagonistas de alguna importancia. De hecho, varios de ellos, como Alfonso Ugarte y Ramón Zavala, dieron la vida defendiendo su tierra tarapaqueña durante la Guerra del Pacífico. Guillermo Billinghurst, otro peruano ilustre de este grupo con raíces tarapaqueñas, combatió en la batalla de Chorrillos el 13 de enero de 1881 y fue elegido presidente del Perú en 1912. No obstante, debe señalarse que los empresarios nacionales no llegaron a ser numerosos. Por ello, es probable que la relativa escasez de capitalistas y empresarios peruanos en la Tarapacá anterior a la guerra haya sido uno de los elementos esenciales del problema. Sólo habría que añadir la opinión del historiador peruano Jorge Basadre sobre la falta de conexión entre la actitud monopolista peruana y la suscripción del tratado secreto peruano boliviano. En palabras de Basadre: “Obsérvese […]  que si el monopolio salitrero surgió en el Perú en 1875 [asociado a la expropiación], la alianza se firmó en 1873”. Esta posición puede ser sujeta a cierta crítica, porque algunos indicios llevan a pensar que la intención, por parte del Perú, de actuar contra la competencia del nitrato extraído en el litoral de Bolivia, también estuvo presente en 1873. Por ejemplo, el “intento de salvaguardar su propio monopolio del nitrato de soda de la Provincia de Tarapacá de la competencia del nitrato chileno extraído del litoral boliviano”, aparece mencionado como la causa principal para la suscripción del tratado secreto en los textos del tratadista de la época Pietro Perolari–Malmignati. Según aparece en una información proporcionada por el citado historiador chileno Bulnes, el 9 de enero de 1873, en tiempos de la negociación del tratado secreto peruano boliviano, y antes incluso del establecimiento del estanco del salitre en Tarapacá, el Canciller José de la Riva-Agüero informó al representante chileno en Lima, Joaquín Godoy, que se estaba negociando con Bolivia un convenio para que fuera establecido este estanco en el territorio de este último país. Bolivia habría rechazado este acuerdo, alegando que carecía de fondos para comprar el salitre en el puerto y venderlo después por su cuenta. En realidad, como veremos, el gobierno boliviano prefirió entenderse con Chile en el tema salitrero en 1874, dándole facilidades a sus empresas, a cambio de fijar su frontera con este país. No obstante la información anterior, y en caso de haber existido, esta temprana intención monopolista peruana no se reflejó inmediatamente en los hechos, como también puede apreciarse en la propia cita de Bulnes que aquí estamos comentando, sino que fue, como se dijo, posterior a la expropiación de 1875.

EL TRATADO CHILENO-BOLIVIANO DE 1874, SU VIOLACIÓN, Y EL ESTALLIDO DE LA GUERRA DEL PACÍFICO

El tratado de 1874

El 6 de agosto de 1874 fue suscrito el tratado chileno-boliviano conocido como Baptista-Walker Martínez. Fue un instrumento de límites que ratificó el paralelo 24º como frontera entre los dos países, que canceló la problemática medianería de impuestos del tratado de 1866, y que introdujo una cláusula que, en los hechos, protegía a la industria chilena salitrera en Atacama. En efecto, el tratado de 1874 establecía que, por un período de veinticinco años, no se produciría ningún aumento de los derechos de exportación de los minerales y ninguna contribución sobre las personas, industrias y capitales chilenos. En ese sentido, favorecía directamente a la anglo–chilena Compañía de Salitres y Ferrocarril de Antofagasta. En opinión de Mariano Baptista, el negociador boliviano, los ingresos fiscales que eran producto de la actividad chilena en Atacama, eran beneficiosos para su país.

La negociación y suscripción del tratado de 1874 representó una violación del tratado secreto peruano–boliviano de 1873, que estipulaba, por medio del inciso tercero de su artículo VIII, que las partes se comprometían a “no concluir tratados de límites o de otros arreglos territoriales sin conocimiento previo de la otra parte contratante”. En efecto, es un hecho que la fase final de las negociaciones entre Baptista y Walker se llevó a cabo sin conocimiento del representante peruano en Bolivia, Aníbal Víctor de la Torre, cuya misión en ese país había sido, entre otras, la de tramitar y favorecer la  aprobación del tratado secreto por el congreso boliviano. Las autoridades bolivianas ni siquiera tuvieron la simple cortesía de expresar al Perú lo que estaban haciendo, aunque había, como veremos, una razón para proceder así. El Perú no protestó ante su aliada como pudo hacerlo legítimamente. Aunque el tratado no sintonizaba con la política salitrera peruana (porque favorecía la competencia que el salitre boliviano hacía al de Tarapacá), sí apuntó, por otro lado, al objetivo del mantenimiento de las fronteras y de la paz entre Chile y Bolivia, que era sin lugar a dudas el interés prioritario del Perú. Al eliminar fuentes de fricción, que habían sido constantes con los anteriores instrumentos, contribuía, en los hechos, al objetivo de contener a Chile en sus viejas fronteras. Bajo el supuesto del mantenimiento de una administración boliviana que estuviera discretamente inclinada hacia Chile, y sin romper abiertamente con el Perú, el tratado comenzó a funcionar muy bien, y se mantuvo como normatividad vigente y operante hasta el tiempo del estallido de la crisis que dio origen a la Guerra del Pacífico, cuatro años después. De hecho, el tratado fue visto con simpatía en el Perú.

Bolivia viola su tratado con Chile de 1874

La crisis definitiva se inició el 14 de febrero de 1878, cuando el dictador boliviano Hilarión Daza, agobiado por la crisis internacional, decidió poner un impuesto de diez centavos a cada quintal del salitre exportado desde Atacama, en clara violación del tratado de 1874. La decisión afectó directamente a la Compañía de Salitres y Ferrocarril de Antofagasta, compuesta por capitalistas ingleses y chilenos,  y motivó una justificada protesta diplomática por parte de Chile. El régimen de Daza esgrimió débiles argumentos de tipo jurídico, que sin duda se contraponían a la letra y espíritu del Derecho Internacional Público de la época. En vista del fracaso de las gestiones chilenas realizadas ante el gobierno boliviano y frente a la negativa de la Compañía a cumplir con el pago del impuesto, Daza lo anuló pero dio el paso, aún más extremo, de reivindicar los terrenos salitreros el 1º de febrero de 1879.  Pese a que esta medida fue tomada con desconocimiento del gobierno peruano, está comprobado que Daza actuó –con una irresponsabilidad suicida- bajo el supuesto de que estaba respaldado  por el tratado secreto suscrito en 1873 con el Perú. En Bolivia, pese a la voluntad del gobierno peruano de disipar la crisis, el representante peruano, José Luis Quiñones, no tuvo éxito en advertir a los hombres públicos de ese país sobre el peligro que existía en caso de mantenerse la decisión sobre el polémico impuesto. De hecho, Quiñones comenzó a tener una posición firme y clara recién cuando ya se había dictado la drástica medida reivindicatoria ordenada por Daza en 1879 y cuando Chile había retirado a su Ministro.

A comienzos de febrero de 1879, ante la inconveniente decisión de Daza de reivindicar las salitreras, el gobierno del presidente Aníbal Pinto decidió la ocupación de Antofagasta por fuerzas militares chilenas, que tuvo lugar el 14 del citado mes.  A su llegada, las tropas chilenas fueron saludadas con vítores por la población mayoritariamente integrada por sus connacionales. Comenzó así la dominación chilena sobre el antiguo litoral boliviano.