Economía de mercado moderna
El Estado debe intervenir para corregir las fallas de mercado que limitan la competencia.
ANALISIS ECONÓMICO DE LA TRIBUTACIÓN
MATERIALES DE LECTURA
Responsable: Francisco J. Ruiz de Castilla Ponce de León
El presente documento contiene una exposición de conceptos, análisis, propuestas e información estratégica sobre los aspectos económicos de la tributación, que han sido tomados de diferentes fuentes que se indican en la parte final del presente trabajo. Algunas veces hemos desarrollado ciertos planteamientos personales para aclarar las ideas que van apareciendo a lo largo del documento.
Los conocimientos que aparecen en este trabajo son presentados a través del formato “tips económicos”, es decir que generalmente se recurre a frases cortas y claras, constituyendo insumos para que, luego de leído este documento, el lector pueda realizar sus propias reflexiones.
Este documento es objeto de permanente actualización y profundización. Al final del documento aparece la fecha de actualización más reciente.
1) Historia de los sistemas económicos
Según se advierte en la historia de los modelos económicos europeos, una economía es primaria si sus actividades están vinculadas a la explotación de recursos naturales. Esta economía es secundaria cuando se fundamenta en la transformación de los recursos naturales. La economía es terciaria si predomina el sector de servicios.
En este contexto, el Impuesto al Valor Agregado-IVA no tiene mucha importancia si una economía se encuentra en la etapa primaria, toda vez que el valor agregado es reducido. En cambio el rendimiento del IVA (recaudación) es mayor en las economías que están en la etapa secundaria o, mejor aún, la etapa terciaria; pues la generación del valor agregado es más intensivo.
Otra interesante observación es que, a diferencia de la historia de los países europeos, la economía del Perú esta “saltando” de la etapa primaria a la etapa terciaria, en el sentido que nuestra base industrial y manufacturera todavía no ha alcanzado altos niveles de desarrollo y, sin embargo, el sector de servicios viene creciendo de modo sostenido.
En el Perú, en el 2012 se estima que el aporte del sector minero al PBI alcanza el 14.5%. En cambio el aporte del sector servicios al PBI es mayor al 50%. A partir de estas cifras se puede decir que, hasta cierto punto, se viene iniciando un cambio estructural de nuestro sistema económico, pues se está comenzando a modificar el tradicional modelo “primario-exportador” (etapa primaria de la economía); toda vez que a lo largo del siglo XX básicamente nos dedicábamos a extraer y exportar minerales, mientras que en el siglo XXI viene creciendo de modo importante el sector de servicios. En este contexto, el peso de la recaudación del IVA habrá de ser cada vez más importante, pues las exportaciones de minerales están sometidas al régimen de la “tasa cero” mientras que los servicios internos y muchas exportaciones de servicios soportan el IVA con la tasa de 18%
2) Desarrollo económico
a) El desarrollo económico significa que las empresas aumentan su producción de modo progresivo. El desarrollo económico también significa que cada vez existen más empresas (eficientes) en el sistema económico.
b) Para que el Perú pase al nivel de una economía desarrollada requiere una mejora de la calidad de sus políticas públicas y mejores instituciones. Chile, a pesar que su economía tiene un importante nivel primario, se viene acercando al nivel de las economías desarrolladas, justamente por que viene mejorando sus políticas públicas y sus instituciones. Por esta razón, en el 2012 en Chile se advierten los más altos niveles de PBI per cápita de la región sudamericana.
Adviértase que Noruega, Australia y Canadá basaron su crecimiento económico en la explotación de sus recursos naturales. Estos países se encuentran muy bien porque los excedentes los han invertido en: educación y sistemas de innovación tecnológica y científica.
c) En el Perú se debe potenciar el Centro de Planeamiento Estratégico Nacional (Ceplan), donde se debe elaborar nuestra estrategia para el futuro (largo plazo)
3) Política Fiscal
a) La política fiscal tiene que ver con las decisiones que toman las autoridades de gobierno sobre dos temas centrales: (i) ingresos (tributarios y no tributarios) y egresos presupuestales y (ii) impacto de las decisiones de gobierno en la marcha de la economía y la sociedad.
b) El crecimiento de la economía del Perú, proyectada para la segunda década del siglo XXI bordea el 6% anual. La política fiscal debe mantener este ritmo de crecimiento.
c) La inversión pública en el Perú, proyectada para la segunda década del siglo XXI, gira alrededor del 6% del PBI.
4) Sistema Tributario Nacional
a) El sistema tributario nacional es el conjunto de tributos (impuestos, contribuciones y tasas) que existen en determinados país.
b) Los principios del sistema tributario son: eficiencia (los tributos deben ser amigables con la inversión y el desarrollo), suficiencia (los tributos deben alcanzar para financiar la actividad estatal, por lo menos en gran parte), equidad (el reparto de las cargas tributarias debe ser razonable), simplicidad (la estructura del tributo debe ser lo más sencilla posible para su aplicación por parte del contribuyente y la Administración Tributaria) y neutralidad (el tributo no debe influir en las tomas de decisiones de los agentes de la economía)
c) Con relación a la simplicidad existen diferentes aspectos. En primer lugar la economía es cada vez más compleja, entonces es más difícil la simplicidad tributaria.
En segundo lugar, en el caso específico del Impuesto a la Renta del Perú para personas naturales, sobretodo en rentas de segunda categoría, ahora existe más complejidad porque se prioriza un tratamiento más ventajoso para las rentas de capital, a diferencia de las rentas del trabajo.
Sin embargo en el MMM 2012-2014 se dice que se va a disminuir la brecha de tasas para las rentas del capital y las rentas del trabajo.
d) En el Perú, desde 1994, tenemos una estructura estándar del sistema tributario, el mismo que tiene las siguientes matrices: Impuesto a la Renta, impuesto general al consumo (IGV), impuesto a los consumos específicos (ISC), arancel y RUS.
Las orientaciones básicas de esta estructura son las siguientes: (i) la tributación debe descansar en el Impuesto a la Renta (ii) el IGV debe ser universal (iii) el Impuesto Selectivo al Consumo-ISC debe gravar en función de la externalidad negativa que genera el consumo de bienes tales como: combustible, cerveza, cigarrillos, etc.(iv) deben existir impuestos a la contaminación y otros daños públicos, y (v) El impuesto a la propiedad debe sustentar la descentralización fiscal.
e) Ahora veamos el ITAN e ITF. Estos impuestos –por definición temporales- se crearon en el 2004. El objetivo era aumentar los ingresos fiscales.
La crítica es que en la segunda década del siglo XXI un objetivo de política fiscal es llegar a un moderado superávit fiscal, lo que ya no haría necesaria la existencia de esta clase de ingresos.
Sin embargo, el Estado prefiere mantener dichos tributos. En el caso específico del ITF, el Estado justifica este impuesto, ya no a partir de una necesidad de obtener ingresos, sino desde la perspectiva de constituir un instrumento para obtener información estratégica que le permite luchar contra la evasión, superando el escollo del secreto bancario.
Por ejemplo hay personas que se acogen al Régimen Unico Simplificado-RUS, pagando al Fisco 20 soles mensuales, pero que en el sistema financiero mueven montos que bordean los 8 millones de soles al mes.
Otro ejemplo tiene que ver con ciertos profesionales (abogados, médicos, psicólogos, etc.) cuyos clientes son personas naturales, de tal modo que no emiten recibo por honorarios y no declaran ni pagan el Impuesto a la Renta sobre estos ingresos gravados , pero tienen movimientos bancarios donde aparecen todas estas sumas no declaradas.
f) Según el MMM 2013-2015, el incremento de los ingresos tributarios va a ser sostenido. Las causas son: (i) crecimiento constante de la economía (ii) nuevo esquema tributario para la actividad minera y (iii) ley de fortalecimiento de SUNAT, así como las medidas específicas de política tributaria.
g) Los problemas de nuestro sistema tributario son los siguientes. En primer lugar existe la tendencia a tener tasas elevadas de impuestos, en comparación los las tendencias y estándares internacionales. En segundo término, la base tributaria es reducida, debido a deducciones generosas, exoneraciones inequitativas y regímenes especiales que promueven la atomización y evasión. En tercer lugar existen altos niveles de evasión tributaria en el Impuesto a la Renta e IGV.
Así las cosas, quienes pagan impuestos en el Perú generalmente tienen una carga tributaria muy elevada. Muchos no pagan o pagan poco por la evasión o beneficios legales injustificados.
5) Recaudación tributaria
Para el 2013, la SUNAT tiene como meta que los ingresos tributarios aumenten 7.3% en términos reales, respecto a los que se lograron en el 2012. Entonces, en el 2013 se pretende obtener ingresos tributarios por 93,290 millones de soles.
6) Presión tributaria
a) La presión tributaria es la proporción entre los impuestos recaudados a nivel del Gobierno Nacional, respecto del PBI nacional.
b) Para medir la presión tributaria, técnicamente se consideran a los ingresos tributarios, básicamente impuestos para el Gobierno Nacional. No se incluyen: tasas del Gobierno Nacional, “contribuciones” tales como las regalías mineras y petroleras, los ingresos de los Gobiernos Regionales y Locales, contribuciones para ESSALUD, etc.
Por esta razón, en el Perú, en el 2010, tomando en cuenta los impuestos del Gobierno Nacional, resulta que la presión tributaria es 14.8% del PBI. En cambio considerando los impuestos, contribuciones, etc. a nivel del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Locales, se tiene que los ingresos totales del Estado constituyen el 20.0% del PBI.
Del mismo modo, en el 2011, la presión tributaria ha sido del 15.5% del PBI, mientras que los ingresos fiscales totales es: 21.0% del PBI. Como se observa los ingresos del Estado, distintos de los impuestos que recauda el Gobierno Nacional, equivalen al 5.5% del PBI.
El Instituto Peruano de Economía – IPE sostiene que la discusión debería centrarse sobre el nivel de los ingresos fiscales totales y no sobre el nivel de la presión tributaria. Además, el nivel de ingresos fiscales es una cifra que sí es comparable con los ingresos de otros países, porque éstos incluyen a los impuestos, aportaciones sociales, etc.
También es interesante resaltar que los ingresos fiscales –que no son los impuestos para el Gobierno Nacional- equivalen a 1/3 de la presión tributaria. En este sentido, esta clase de ingresos fiscales anuales suele alcanzar el 5.0% del PBI.
c) Estadísticas. En el 2010 en Chile la presión tributaria fue de 16.9%, mientras que en Perú era 15.8%
En el 2011 la presión tributaria del Perú fue de 15.5% del PBI.
En el 2012, en el Perú, la presión tributaria es 16%, constituyendo el segundo nivel más alto en toda nuestra historia.
Para fines del 2013 se proyecta una presión tributaria de 16.4%
Para el 2016 se proyecta una presión tributaria peruana de 18% del PBI, pues existe consenso en el sentido que se requiere de mayores ingresos para que el Estado pueda cumplir adecuadamente con sus tareas básicas.
d) El incremento de nuestra presión tributaria, que busca llegar en el 2016 al nivel del 18% del PBI debe ser en términos de eficiencia. Es decir que dicho aumento se debe lograr por el camino del incremento de la base tributaria y no por la vía de crear tributos o incrementar sus tasas.
Dicha eficiencia se obtiene cuando se logra la reducción de la evasión y elusión tributaria, mediante medidas administrativas tales como la fiscalización o si se reducen las exoneraciones, a través de medidas legislativas.
7) Evasión tributaria y elusión tributaria
a) La evasión es una conducta del contribuyente que se caracteriza por el incumplimiento directo de la ley tributaria. La evasión tributaria recibe el tratamiento legal de delito tributario.
En la evasión están: los no registrados y los registrados que no declaran todos sus ingresos.
Son ejemplos de evasión: la compra de facturas falsas, doble contabilidad, etc.
b) La elusión es una conducta del contribuyente que se caracteriza por el incumplimiento indirecto de la ley tributaria. La elusión es una mala práctica del contribuyente, no es un delito.
c) La elusión es el género que contempla dos especies: simulación y fraude a la ley.
En la simulación existe un acto económico AA, pero los respectivos documentos legales dicen ZZ. Por ejemplo una empresa contrata a una secretaria, de tal modo que la realidad económica es que se trata de un trabajo dependiente. Sin embargo el contrato escrito (documento legal) dice que se trata de un trabajo independiente. Se trata de una maniobra del empleador para evitar (eludir) el pago mensual de la aportación para el sistema público de salud (ESSALUD).
En el fraude a la ley mas bien existe un documento legal, pero vacío de contenido económico. Por ejemplo la empresa CC es titular de una concesión minera (activo intangible) que no la explota. Resulta que la empresa CC es absorbida por la empresa TT. Después de esta fusión la referida concesión minera continúa sin ser explotada. Si la empresa TT llevó adelante la fusión no fue para iniciar la explotación de la concesión minera, sino para incrementar su gasto deducible, por concepto de amortización, para efectos de la determinación del Impuesto a la Renta anual, de tal manera que reduce su carga tributaria. Entonces, el documento legal (Escritura Pública de fusión) se encuentra desprovisto de contenido económico.
d) La elusión tributaria se combate, entre otros medios, con las llamadas “cláusulas generales antielusión”, como la cláusula recientemente consagrada en la Norma XVI del Título Preliminar del Código Tributario del Perú, en julio del 2012 y también a través de “cláusulas especiales antielusión” como por ejemplo las reglas tributarias sobre precios de transferencia.
e) Estadísticas. En el Perú, en el 2012, la evasión de IGV es 35% y la evasión del IR es 50%.
Entre marzo y abril del 2013, la SUNAT estima que recibirá unas 700,000 DD.JJ. del Impuesto a la Renta correspondiente al ejercicio 2012, lo que significa un incremento de 10% en relación con las respectivas DD.JJ. correspondientes al ejercicio 2011. De las referidas 700,000 DD.JJ. se estima que 188,000 DD.JJ. corresponden a personas naturales, de las cuales probablemente 32,000 DD.JJ. se llevarán a cabo mediante la Declaración Simplificada (formulario virtual No 681).
Esta Declaración Simplificada se puede utilizar respecto de rentas de primera categoría (alquiles de bienes muebles e inmuebles), rentas de cuarta categoría (rentas del trabajo independiente) y rentas de quinta categoría (rentas por trabajo dependiente) cuando se obtengan conjuntamente con las rentas de cuarta categoría. Esta herramienta virtual, que ciertamente se utiliza vía Internet, ya contiene toda la información pre elaborada de los ingresos o rentas, los pagos directos y retenciones ya cumplidas, de tal modo que el contribuyente sólo tiene que validar dicha información.
Por otra parte, la SUNAT estima que –de las 700,000 DD.JJ. que venimos analizando, las empresas cumplirán con presentar 536,000 declaraciones, las que se llevan a cabo mediante el uso del PDT No 682
Por otro lado, en el 2013 la SUNAT estima que 42,000 contribuyentes, inscritos en el RUC, no presentan sus DD.JJ. mensuales. Para combatir este problema la SUNAT enfatizará el programa de omisos, mediante intervenciones directas de fedatarios y cartas inductivas, de acuerdo al perfil de riesgo. Entonces se busca afectar al 100% de los contribuyentes involucrados en esta clase de comportamiento.
Por otra parte, muchos contribuyentes sólo declaran de modo parcial, generándose una brecha de veracidad que genera aproximadamente un monto de 16,000 mil millones de soles por concepto de IGV e Impuesto a la Renta no pagados al Fisco. Para enfrentar este problema, la SUNAT realizará programas de fiscalización selectiva y masiva de acuerdo a la gestión de riesgo. Se busca reducir en 20% el incumplimiento potencial en el IGV e Impuesto a la Renta. Las medidas concretas de SUNAT son varias. En primer lugar, se priorizarán los sectores de la construcción y minería, realizando 680 acciones de fiscalización en construcción y 840 acciones de fiscalización en minería. En segundo lugar, se realizarán procedimientos de fiscalización al 70% del directorio de principales contribuyentes y al 28% del directorio de medianos contribuyentes. En tercer lugar se insistirá en el desarrollo del programa de fiscalización masiva, que incluirá a más de 30,000 profesionales independientes que tienen ingresos de cuarta y quinta categoría que presentan desbalances e incumplimiento en sus declaraciones y pago. Finalmente se realizará una campaña para controlar el beneficio indebido del crédito fiscal por adquisición de bienes de consumo familiar en supermercados, tiendas por departamentos y otros establecimientos, sin ninguna relación con sus actividades comerciales.
Para el 2016 el objetivo es que la evasión de IGV sea, máximo, de 20% y la evasión del IR sea, máximo, de 30%. De este modo nos acercaríamos a los niveles de Chile.
Medidas: para lograr estos objetivos, en el MMM 2013-2015 se han establecido las siguientes medidas de lucha: (i) aumentar la tipificación de delitos (ii) disminuir el contrabando (3% de las importaciones) (iii) énfasis en transacciones electrónicas (iv) aumento de cobranza coactiva (v) aumento de fiscalización y control en función del análisis del riesgo (vi) aumento de la formalización y fiscalización, sobretodo de los trabajadores independientes.
f) Fiscalización. Desde el punto de vista operativo, hay que considerar que en el Perú los PRICO son 14,000. En este segmento se estima que la evasión es mínima, mientras que la elusión tiene una magnitud considerable.
g) Lucha contra la evasión. Los actores comprometidos en la lucha contra la evasión son: Estado y sector privado (detracción, retención y percepción de IGV, bancarización, no habido, requisitos para la deducción del gasto y crédito fiscal).
h) Si hay éxito en reducir la evasión y elusión, entonces es factible una disminución de la tasa nominal y tasa efectiva del IR e IGV.
8) Informalidad tributaria
a) La informalidad tributaria significa que los agentes de la economía actúan al margen de la ley.
b) Estadísticas. El Perú es la quinta economía más informal del mundo, pues alrededor del 60.9% de nuestra economía existe al margen de la ley. Debido a la informalidad se pierde una recaudación de IGV que –en el 2013- se estima en 1,372 millones de soles anuales. En Bolivia la informalidad llega al 68.3% En Chile la informalidad solo alcanza al 20.9%
En el 2013 se estima que existen alrededor de 800,000 agentes económicos que no están inscritos en el Registro Unico del Contribuyente – RUC. La SUNAT buscará formalizar zonas en las que se concentran comercios que no cumplen con las obligaciones tributarias. La estrategia comprende varias etapas. En primer lugar se llevarán a cabo acciones de inducción. En segundo lugar se desarrollarán labores de orientación. En Tercer lugar se efectuarán actividades de detección de inconsistencias. En cuarto y último lugar, se ejecutarán las sanciones que correspondan. El objetivo es formalizar el 95% de los polos comerciales emblemáticos. Para estos efectos se intervendrán entre 100 y 250 de estos polos, a nivel nacional.
c) En el tema exclusivamente laboral, en el 2013 se estima que 12´300,000 trabajadores son informales y constituyen alrededor del 80% de la población económicamente activa – PEA. El 85% de los jóvenes termina trabajando de modo informal.
9) Omisión al pago
Se trata de los contribuyentes que declaran al Fisco, pero no pagan sus tributos. En el 2013, la SUNAT estima que los tributos que se dejan de recaudar por este concepto arrojan un monto de 680 millones de soles anuales.
10) Desgravación tributaria
a) La desgravación tributaria quiere decir que la ley establece la inexistencia o eliminación de la carga tributaria.
b) En el Perú debe haber reducción (racionalización) de: inafectaciones, exoneraciones, beneficios e incentivos tributarios.
c) En la inafectación se discute el tema de las pensiones. Actualmente el art. 18 de la LIR establece la inafectación absoluta. Argumento a favor de gravar las pensiones: capacidad contributiva, sobretodo en los casos de pensiones altas. Argumento en contra de gravar las pensiones: doble imposición, en el sentido que la remuneración bruta mensual soportó durante los 30 ó 40 años de la vida laboral del trabajador una aplicación del Impuesto a la Renta. Si este trabajador pasa a la condición de pensionista, entonces comienza a percibir un monto mensual (pensión) (que viene a ser el retorno parcial de la referida remuneración bruta) y si aquí también se aplica el Impuesto a la Renta, entonces se configuraría una doble imposición.
d) Estadísticas. El gasto tributario: incluye a los beneficios, exoneraciones, regímenes especiales, tasas diferenciadas y depreciación acelerada. Dicho gasto significa 5,000 millones de soles anuales; es decir el 2% del PBI.
11) Regímenes tributarios sectoriales
a) En el Perú, junto al régimen tributario general, existe toda una red de regímenes tributarios especiales para ciertos sectores, tales como: amazonía, educación, etc. Estos últimos son conocidos como “regímenes tributarios sectoriales”.
b) Desde el punto de vista técnico, la regla general es el principio constitucional-tributario de generalidad. La excepción son los regímenes tributarios sectoriales, siempre que se justifiquen en razones objetivas.
c) Un error de concepción es que se “endiosa a la tributación”. Se cree que al reducir los tributos, inmediatamente vendrá la inversión económica. No necesariamente es así, sobretodo cuando no existe un conjunto integral de medidas coherentes por parte del Estado. Por ejemplo, si paralelo a las exoneraciones tributarias en la selva no existe la construcción de carreteras, el inversionista no se sentirá atraído para llevar sus capitales a estas zonas alejadas del país, porque no tiene como llevar su producción a los grandes mercados (ciudades).
d) Una desventaja de estos regímenes sectoriales es que producen distorsiones. Por ejemplo, la gasolina que tiene precio barato en la selva termina siendo comercializada en otras zonas del país.
e) Resultados. Por ejemplo el Régimen tributario para la Amazonía aminora ls carga tributaria y, sin embargo, no se aprecia una explosión del desarrollo económico.
12) Minería y tributación
a) Importancia del sector minero. A lo largo del siglo XX hemos tenido un modelo económico “primario-exportador”, destacando la actividad de extracción y exportación de minerales. Por estas razones el peso de las exportaciones de minerales bordeaba el 80% del total de nuestras exportaciones. En este contexto, las grandes empresas mineras, debidamente formalizadas, siempre han formado parte de los principales contribuyentes del Impuesto a la Renta.
Sin embargo, en los últimos años se advierte una tendencia decreciente con relación a la participación del sector minero en el total de nuestras exportaciones. Por ejemplo en el 2012 se estima que las exportaciones de minerales han tenido un peso que bordeó tan solo el 65% del total de las exportaciones peruanas.
Por el lado del Impuesto al Valor Agregado – IVA, las exportaciones de minerales no son relevantes, toda vez que se encuentran sometidas al régimen de “tasa cero”
Finalmente existe un amplio sector de pequeña minería informal.
b) Diagnóstico de la tributación minera peruana, antes de julio del 2012.
Para el IPE la carga de impuestos, regalías y otros pagos es alta, comparada con países con los que competimos en inversión minera.
En cambio para Waldo Mendoza, Decano de la Facultad de Economía de la PUCP, el esquema tributario minero no compensa adecuadamente a la sociedad por el aprovechamiento de recursos mineros no renovables. Entonces se justifica un incremento de la carga fiscal.
c) Impuesto a la sobreganancia minera
Un primer tema es la justificación de este impuesto. El objetivo es reducir la regresividad; en el sentido que las empresas que obtenían mayor rentabilidad soportaban menos carga tributaria.
Un segundo tema es la estructura del nuevo tributo. En el Perú ha sido creado en julio del 2012. Grava la utilidad operativa de las empresas mineras.
Un tercer tema tiene que ver con los contratos de estabilidad tributaria. En julio del 2012 se ha establecido que el Estado del Perú seguirá suscribiendo contratos de estabilidad tributaria. La novedad es que en el nuevo texto del contrato se establece que habrá una mayor transferencia de recursos al Estado del Perú cuando existan épocas de precios altos de los minerales.
d) Regalía minera
Un primer tema es la justificación de la regalía minera
Algunos sostienen que la regalía minera debe depender del hecho de la extracción del recurso natural. El sustento de esta posición es que se considera que una concesión minera viene a ser un derecho que permite extraer el recurso natural.
Otros señalan que la regalía minera más bien debe tomar en cuenta la eficiencia del concesionario. La justificación de este parecer es que se entiende que una concesión minera es un derecho a la explotación (aprovechamiento económico) del recurso natural.
Un segundo tema tiene que ver con la determinación del monto por pagar al Fisco, por concepto de la regalía minera.
Antes de julio del 2012, este monto se calculaba sobre las ventas, de tal modo que no se consideraba la utilidad (operativa).
En julio del 2012 la nueva legislación dice que dicho monto se calcula sobre la utilidad operativa, es decir tomando en cuenta la rentabilidad de la actividad.
Un tercer tema es el destino de los montos que recauda el Estado por concepto de regalía minera. En virtud de la nueva legislación ya indicada, están aumentando los ingresos fiscales. Dichos ingresos son extraordinarios. Por tanto el destino de estas sumas debe apuntar a un fondo que permita su uso a largo plazo.
En Chile las regalías mineras son asignadas a un fondo nacional de ciencia y tecnología.
e) Estudios serios indican que la recaudación fiscal aumentaría en el orden de 25,000 millones de soles anuales si se pusieran en operación todos los proyectos mineros identificados. Esta cifra es aproximadamente el 30% del presupuesto anual del sector público y más del doble del presupuesto anual conjunto de los sectores de educación y salud.
f) Con relación al gasto público se señala que los recursos fiscales que genera la minería a favor del Estado deben ser destinados a la creación de capital físico (infraestructura vial, escuelas, etc.) y capital humano (desarrollo de la ciencia, tecnología, etc.)
De este modo se restablece el capital que desaparece cuando se explotan recursos naturales no renovables.
13) Empresas
En el 2012, se estima que en el Perú, del total de empresas, resulta que las grandes empresas tienen un peso de 3%, las medianas empresas también poseen un peso de 3% y las microempresas poseen un peso de 94%
14) Micro y pequeña empresa – MYPES
a) Estadísticas: en el Perú, en el año 2011, las MYPES informales son 928,971 y tienen un peso de 42% respecto del total de las MYPES. Por otra parte, las MYPES formales son 1´282,514 y tienen un peso de 58%.
Sin embargo otros estudios indican que las MYPES informales llegarían alrededor de 2 millones.
b) El IPE señala que -en el tema laboral- el problema central tiene que ver con el régimen laboral general, en el contexto de un país que tiene un alto nivel de informalidad.
Este régimen atenta contra la creación del empleo formal. En este sentido el IPE señala que el referido régimen ofrece derechos legales “básicos” y “justos”, pero crea obstáculos y costos que desincentivan la creación del empleo.
Dicho régimen beneficia solo al que tiene empleo formal, dejando atrás a la mayoría de trabajadores (informales) y los desempleados.
Está bien que haya derechos legales básicos y justos, pero no que se impongan costos que no justifican la disminución del empleo que causan.
Dicho régimen se cumple poco. Esta situación se constata cuando se observa nuestro alto nivel de informalidad laboral, de tal modo que los supuestos derechos “básicos” no son realmente una base, es decir que no constituyen una constante verificable en la realidad laboral.
Luego de estos planteamientos el IPE concluye que los resultados negativos de los sobrecostos laborales sobre el empleo no se justifican si uno mira los resultados alcanzados.
¿Dentro de los sobrecostos laborales estaría el actual nivel de la tasa (9%) que el empleador debe pagar a ESSALUD?
c) El alto grado de informalidad de las MYPES en el Perú explica su ausencia en el financiamiento del sistema público de salud (ESSALUD) por ejemplo. De este modo importantes cantidades de trabajadores dependientes se ven privados de acceder al servicio básico de salud.
15) Política fiscal internacional
a) En Perú los Tratados de Libre Comercio-TLC y Convenios para evitar la Doble Imposición- CDI van en aumento.
b) Ya tenemos CDI con Canadá, Chile, Brasil, Corea, Suiza y Portugal.
Se viene negociando con Reino Unido y Singapur.
c) Ventaja: aumenta la inversión y desarrollo económico para el Perú.
Desventaja: aumentan las fronteras fiscales entre todos los países del mundo, de tal modo que se torna más complejo el tráfico de bienes y capitales.
16) Administración Tributaria
a) Con relación a las actuaciones de la SUNAT en el ejercicio de sus funcione, en el 2012 viene reformando sus procedimientos de gestión, procurando la simplificación administrativa.
b) Por otra parte, con relación a los resultados de la gestión de SUNAT, el 2012 ha culminado con relativo éxito porque existe un apreciable aumento del número de contribuyentes. También se advierte cierto incremento de la recaudación a nivel de pequeños y medianos contribuyentes.
Estos resultados se deben en gran medida al éxito del sistema de detracciones, lo que ha provocado cierta disminución de la evasión.
17) Gasto público
a) Mirando el futuro, para ser competitivos, debemos mejorar en: instituciones, investigación y tecnología, infraestructura y educación.
Es fundamental que el Estado invierta y/o promueva el crecimiento en estas áreas, porque –en nuestro actual proceso de desarrollo- ya estamos pasando a la siguiente etapa que se basa en el conocimiento y el comercio internacional.
b) Priorización del gasto público. El orden de prioridad del gasto público especialmente para las familias que habitan en zonas rurales es el siguiente: provisión correcta de agua y saneamiento, caminos rurales y vialidad, electricidad y telecomunicaciones
c) Si observamos el presente, el Sector Público tiene deficiencias estructurales, tales como: falta de personal calificado, ausencia de incentivos para hacer las cosas bien y debilidad en el control por resultados. Por estas razones, entre otras, la inversión pública es -en general- pobremente decidida y ejecutada.
Cuando la nueva autoridad regional o local asume el cargo electoral, hay una caída de la inversión pública; porque está en etapa de aprendizaje sobre temas de gestión. Luego estas autoridades aumentan su ritmo de inversión pública.
El problema es que muchas veces los Gobiernos Regionales y Locales tienen altos ingresos por impuestos, pero no tienen capacidad de gasto.
d) En el Perú debe aumentar la eficiencia del gasto público.
e) Causas de la ineficiencia del gasto público:
En primer lugar en la técnica presupuestal se advierte la ausencia de un enfoque ciudadano (resultado).
En segundo lugar la normatividad es ineficiente.
En tercer lugar el personal es inadecuado. Felizmente se están sentando las bases legales para el Servicio Civil (carrera pública).
En cuarto lugar los sistemas de control están mal enfocados.
f) Un primer mecanismo para aumentar la eficiencia es que se ha fijado para el 2016, como meta, llegar al 100% del presupuesto por resultados (excluyendo: gasto provisional, financiero y administrativo).
De este modo se reducen las brechas en las zonas más pobres, sobretodo en lo referente a la provisión de bienes y servicios con calidad.
El objetivo del presupuesto por resultados es pues mejorar los servicios estatales para el ciudadano, especialmente el más pobre. Existe especial preocupación por los servicios públicos tales como: salud, educación y seguridad ciudadana.
g) Un segundo mecanismo, diseñado para atacar los problemas de la normatividad ineficiente y del personal inadecuado, es la tercerización; respaldándose en la participación del sector privado. La referida participación todavía es tímida.
Con la tercerización se mejora y acelera la ejecución de los programas públicos.
Para que la tercerización sea exitosa, es necesario que el Estado tenga capacidad para saber plantear y desarrollar negociaciones con el sector privado, para cuyo efecto el Estado requiere de alto conocimiento que solo lo puede tener incorporando a sus filas a cuadros gerenciales de primer nivel, muy bien remunerados.
Entonces ya no se discutirá si el Presupuesto se ejecutó o no. Mas bien se analizará si la ejecución de los programas fue adecuada, si se obtuvieron resultados esperados y si existen maneras alternativas de hacerlo mejor.
h) Un tercer mecanismo para mejorar la calidad del gasto público es la penalidad por el incumplimiento de reglas fiscales.
18) Descentralización
a) Aspectos políticos. Vito Tanzi dice que la descentralización funciona bien en países que tienen instituciones sólidas. En el Perú se advierte la ausencia de rendición de cuentas y la búsqueda de ingresos fiscales a como dé lugar por parte de los Gobiernos Subnacionales.
Lamentablemente en el Perú, en el 2003 implementamos un proceso de descentralización política mal diseñado e implementado. El proceso debió comenzar con un promedio de 9 Gobiernos Regiones en total y no con 26 Gobiernos Regiones (que se mantienen hasta la fecha)
En el camino se vienen transfiriendo funciones y recursos a cada uno de los 26 Gobiernos Regionales, de tal modo que se vuelve más compleja la alternativa de fusionar Gobiernos Regionales para constituir macrorregiones. Desde el 2003 hasta la fecha han existido dos campañas de fusión de Gobiernos Regionales, incluyendo consultas a la población, sin éxito. Una de las dificultades para llevar adelante la fusión es que los propios Presidentes de los Gobiernos Regionales se resisten a perder el poder y muchas veces son los primeros en complicar las campañas, manipulando el voto popular, sobretodo de los sectores sociales con bajo nivel educativo.
b) Aspectos económicos. En el 2012 podemos sostener que Lima (que es el gran mercado a nivel nacional) no se encuentra suficientemente articulado con las regiones. Es verdad que existe cierto nivel de intercambio económico entre Lima y las regiones, pero a veces es mucho más caro traer productos de las regiones que desde China.
Como enseña la experiencia europea, no es factible llevar esta regla al extremo, pues entonces se desintegra el país y/o se generan crisis fiscales
c) Aspectos generales de finanzas públicas. Una verdadera descentralización fiscal supone que la responsabilidad por generar ingresos y decidir los gastos fiscales recae sobre los Gobiernos Regionales y Locales.
Los Gobiernos Subnacionales viven básicamente de las transferencias del MEF.
En el Perú, los Gobiernos Subnacionales recaudan directamente sólo una pequeña porción de los recursos que utilizan.
d) Canon. En el 2012 resulta que el 75% del canon va a los Municipios Distritales.
e) Decisión del gasto. Si bien los Gobiernos Regionales y Locales cuentan con ingresos directos, no tienen la libre disposición de dichos recursos, pues para las inversiones más importantes requieren de la autorización por parte del Gobierno Nacional (Ministerio de Economía)
El Gobierno Nacional arbitra tomando en cuenta el interés nacional versus los intereses regionales y locales, priorizando al primero. Este arbitraje se lleva a cabo en función de variables macroeconómicas tales como la estabilidad económica, inflación (nacional e internacional), etc.
La falta de responsabilidad en la originación de los recursos lleva a que las autoridades subnacionales siempre se quejen de quien les controla el gasto (MEF). Así tendrá que seguir las cosas, mientras no se haga una reforma de fondo que asegure un concepto adecuado de equilibrio fiscal a nivel subregional y nacional.
Para variar este cuadro, el IPE propone lo siguiente:
En primer lugar, que el grado de descentralización fiscal dependa de una previa evaluación de las competencias de las autoridades subnacionales.
En segundo lugar, hay que otorgar más fondos y más libertad para decidir su uso a los Gobiernos Subnacionales que tengan mejores sistemas de evaluación y control de gestión y puedan por ello lograr una mejor calidad de gasto.
En tercer lugar premiar con recursos y autonomía a los proyectos integrados presentados conjuntamente por varias autoridades regionales.
En cuarto lugar, permitir participar en la recaudación de algunos impuestos e incluso establecer ciertos impuestos claramente definidos a las autoridades subnacionales que tienen las capacidades requeridas.
En quinto lugar sustituir cánones y regalías por un Fondo Soberano de Riqueza.
El IPE agrega que todos estos cambios requieren que, en todos los niveles de gobierno, se avance en la adecuada priorización del gasto, en la gestión por resultados y en un servicio civil mejor remunerado y de mejor calidad.
También se requiere un sistema de información que permita comparar resultados en la gestión y calidad del gasto, en lugar de usar el porcentaje de ejecución del gasto como medida de evaluación de la gestión pública.
f) El Gobierno Nacional fija su política fiscal contracíclica, cuando es necesario. Por ejemplo en el 2009, ante la crisis financiera internacional y la retracción de las principales economías mundiales, optó por una política fiscal expansiva (incremento del gasto público). En cambio en el 2010, en la medida que se robusteció la inversión privada, entonces el Gobierno Nacional pasó a una cierta disminución del gasto público, de modo progresivo.
g) En el 2012 la inversión pública alcanza aproximadamente el 5% del PBI. Cerca de 2/3 de esta inversión corresponde a los Gobiernos Regionales y Locales.
h) El canon, sobrecanon y las regalías no están logrando su supuesto objetivo: compartir adecuadamente los beneficios de las industrias extractivas con quienes lo necesiten en sus zonas de influencia.
Existe inequidad en su distribución e ineficiencia en el uso de estos recursos.
Además esta clase de ingresos constituyen incentivos políticos perversos. En este sentido probablemente el canon y las regalías han contribuido a institucionalizar la búsqueda de rentas y el clientelismo político por parte de las máximas autoridades subnacionales.
19) Reforma tributaria
a) No es lo mismo reforma (modificación de la estructura del sistema tributario) que modificación (adecuación de la estructura del sistema tributario)
b) Liderazgo. ¿Quién debe plantear los contenidos de la reforma tributaria o las modificaciones legales?
En principio debería ser el Congreso de la República. Se dice que las desventajas son: (i) complejidad de la materia tributaria, (ii) carácter sistemático de los cambios (compatibilidad con la política fiscal del Poder Ejecutivo, además de la necesidad de coherencia e integridad de las propuestas), y (iii) inmediatez (celeridad).
También debería tener un rol muy activo el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de Política de Ingresos Públicos.
La SUNAT no tendría porqué tener tiene un peso decisivo, pues su rol es administrativo (recaudación). Diferente es que la SUNAT participe solamente con iniciativas, informes sobre las propuestas y que tenga presencia en los debates.
c) En julio del 2012, el gobierno de Humala tocó tres temas: (i) fortalecimiento de ciertos órganos vinculados a la gestión tributaria, (ii) Política tributaria: se estableció un nuevo esquema para la tributación minera, y (iii) Medidas para la lucha contra elusión y evasión tributaria.
d) Con relación al primer tema, se ha establecido el fortalecimiento de la SUNAT, Tribunal Fiscal y Juzgados Especializados (Poder Judicial). Se estima que estas medidas activarán la recaudación y cobranza de 570 millones de soles, según los cálculos más conservadores. Otras estimaciones, más optimistas, señalan que la captación tributaria puede bordear los 1,716 millones de soles.
e) Críticas al conjunto de medidas de julio del 2012.
Una primera crítica es que la estructura del sistema tributario prácticamente sigue igual, a pesar que acusa serios inconvenientes que deberían corregirse.
La segunda crítica es que el gasto público también sigue igual, sin que el conjunto de medidas tributarias haya sido acompañado de sanas reglas para mejorar la calidad del gasto público.
La tercera crítica es que no se tomó en cuenta el frente de la tributación municipal, ni sus problemas de gestión (administraciones tributarias de los Gobiernos Locales), que incluye: perfeccionamiento normativo, ajuste de procedimientos, potenciación de la recaudación y fortalecimiento de la capacidad de gestión.
f) Una verdadera reforma tributaria debe tener como objetivo fundamental el aumento de la base tributaria. En este sentido se deben reducir las brechas de registro, declaración y pago de tributos. Es decir que se debe reducir la informalidad, evasión y elusión tributaria.
Aquí van algunas precisiones que plantea el IPE:
En primer lugar, con relación al IR para personas naturales, hay mucho que hacer para reducir la evasión tributaria, sobretodo de los contribuyentes de renta alta. Desde hace años se sabe que en el Perú solo mil personas pagaban la tasa más alta del IR. Específicamente la SUNAT debe dirigir sus esfuerzos de fiscalización sobre los sujetos que perciben renta de 4ta categoría, tales como los profesionales y trabajadores independientes. En este sentido, según la tabla de insumo producto del 2007, la última disponible, el total de ingresos de los trabajadores independientes peruanos equivale al 51% del total de las utilidades (antes de participaciones de los trabajadores e impuestos de las empresas). Sin embargo, los impuestos a la renta pagados por los independientes fueron un monto equivalente a tan solo el 3% del Impuesto a la Renta de las empresas. Entonces la tasa efectiva del impuesto a la Renta para los ingresos de los trabajadores independientes fue de 0.9%, mientras que la tasa efectiva del Impuesto a la Renta para las empresas mineras fue de 29.2%
En el caso del IR para empresas, se debería mantener la tasa agregada del impuesto que resulta de sumar el IR que grava las utilidades de las empresas y el impuesto a los dividendos, pero se debería disminuir la tasa del IR en la fuente y aumentar proporcionalmente la tasa del impuesto a los dividendos. Para el caso del IR a las ganancias de capital, se debería evitar o por lo menos reducir la doble tributación que representa el sistema actual. Una sola fuente de renta debería pagar una tasa agregada uniforme de IR.
En segundo lugar, la fuente más importante de ingresos fiscales es el IGV, por lo cual su efectividad es la de mayor importancia. Un principio básico es que un IVA debe gravar a toda la cadena de valor de un bien, para que no genere distorsiones económicas, ni evasión, y se facilite su administración. El MEF propone eliminar las exoneraciones tributarias (sobretodo del IGV) y sustituirlas por otros mecanismos de intervención, como subsidios directos, adecuadamente focalizados, evaluados independientemente y con mecanismos de rendición de cuentas transparentes.
El MEF va a requerir apoyo político para racionalizar las exoneraciones. Si bien no benefician a la mayoría, ni llegan a sus supuestos beneficiarios, nadie representa los intereses difusos de esta mayoría, ni de los supuestos beneficiarios. En cambio los grupos de interés que se benefician de las exoneraciones, comerciantes en la selva o acopiadores en el agro, están muy bien organizados y preparados para usar argumentos populistas atractivos, aunque falaces, para defender sus privilegios
En tercer lugar, el ISC a los combustibles debería gravar la contaminación. Así el diesel debería ser más caro que las gasolinas de menor octanaje, seguidas por las de mayor y el GLP. En cambio el gas natural no debería pagar ISC. El actual diseño de ISC quizás responde a los intereses de Petroperú, pero no a los de la sociedad.
20) Gobierno de Humala: Programa de Gobierno
a) Es fundamental mantener el crecimiento económico.
b) Una particularidad es que se incluye –como elemento fundamental- el tema de la “inclusión social y la equidad”
Para cumplir este objetivo son fundamentales dos herramientas: política tributaria y gasto social.
c) El gasto social se vehiculiza a través de programas sociales que tienen un costo aproximado de 3% del PBI, que representan mas o menos 4,500 millones de dólares anuales.
d) El financiamiento de los programas sociales se logra:
En primer lugar con los ingresos fiscales provenientes del crecimiento económico.
En segundo lugar con el fortalecimiento del IGV e Impuesto a la Renta.
En tercer lugar con una adecuada tributación por parte del sector minero.
21) Bibliografía
Para la elaboración del presente documento se han tomado en cuenta determinadas fuentes de información que, básicamente, son la siguientes: Instituto Peruano de Economía – IPE através de sus textos semanales denominados “IPE Opinión-comentario Diario”, Declaración de Principios de Política Fiscal del MMM 2013-2015, Declaración de Principios de Política Fiscal del Marco Macroeconómico Multianual-MMM 2012-2014, secciones “coyuntura tributaria” y “apuntes tributarios” de la Revista Análisis Tributario de febrero del 2013, declaraciones del Dr. Castilla –en calidad de Ministro de Economía del gobierno de Humala- aparecidas en la Revista Análisis Tributario de Setiembre del 2012, consideraciones de Política Fiscal y Tributaria de GANA PERU que han sido elaboradas por Luis Alberto Arias Minaya en calidad de integrante del Equipo Técnico de GANA PERU aparecidas en la Revista Análisis Tributario de mayo del 2011, entrevista concedida por Enrique Alvarado Goicochea a la Revista Derecho y Sociedad No 27 del 2006.
Mayo, del 2013