Sin embargo, segunda vuelta, voto preferencial cifra repartidora, representación proporcional, forman parte del lenguaje de estos momentos y no obstante, poco se sabe sobre algunos de sus mecanismos e implicancias en el sistema político. Como sabemos, todos estos elementos conforman la estructura del llamado Sistema Electoral, que establecen normas en, por lo menos, cuatro áreas:
a) Delimitación de las jurisdicciones electorales: b) candidaturas; c) votación; d) traducción de votos en escaños. Al interior de ellos hay una amplia gama de combinaciones posibles.
Por ejemplo, en nuestro país, desde la década del 80, la delimitación de las jurisdicciones es de "distrito electoral único" (todo el país), para el caso de senadores, y el "departamento", para los diputados. Las candidaturas se presentan en listas cerradas. La votación es múltiple para toda una plancha presidencial (tres componentes) con dos vueltas, y voto por lista con voto preferencial doble opcional, tanto en senadores como en diputados. Y, finalmente, la votación se traduce en escaños aplicando la cifra repartidora a nivel nacional (senadores) y para cada departamento (diputados).
Cada uno de los componentes o diferentes combinaciones de los mismos pueden traer como consecuencia conformaciones de la élite parlamentaria muy distintas. Sobre esto última, queremos llamar la atención en relación a lo siguiente: la distribución de los diputados no refleja realmente el sentido de los resultados electorales. Vale decir que, al traducir los votos en escaños, hay una alteración trayendo como consecuencia que algunos partidos pierdan y otros ganen. A estas alturas, podemos preguntarnos, ¿quién y cómo se distribuyen los diputados por departamentos?, ¿por qué Lima tiene cuarenta diputados, La Libertad once, o Callao 7?, ¿deberían tener más, o menos?
Hagamos algo de historia. La Asamblea Constituyente de 1978, cuya base mayoritaria la establecía la alianza APRA-PPC, tenía que elaborar las normas pertinentes para la elección parlamentaria de 1980. Así, se traduce, en parte, en la Constitución. Esta señala que, "el Senado es elegido por las regiones, de conformidad con la ley" (art. 165), pero "mientras se constituyen todas las regiones, el Senado se elige en distrito nacional único" (cuarta disposición transitoria). Así ocurrió en 1980 1985, y así ocurrirá ahora. En relación a los diputados, señala que el número será de 180, pero "la ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densidad electoral. Toda circunscripción tiene por lo menos un diputado" (art. 167). La idea es clara y justa: toda circunscripción tiene por lo menos un diputado y el resto se distribuye tomando en cuenta el número de electores por cada circunscripción. No se habla de departamentos, en la medida que esa unidad territorial no existe constitucionalmente. Sin embargo, la quinta disposición transitoria sí señala la distribución de diputados de la siguiente manera:
a) La provincia de Lima;
b) Las demás provincias del departamento de Lima;
c) Cada uno de los demás departamentos de la República; y
d) La Provincia Constitucional del Callao.
Esta disposición señala que la repartición debería ser entre todos ellos, proporcionalmente a la densidad electoral (ciudadanos mayores de 18 años) -ésta, como hemos visto, es una nueva idea no estipulada en la Constitución- y demográfica (la población en su conjunto). El problema de esto último es que, el Censo Nacional, base de información para esta tarea, se realizó en 1972, por lo que la información se daba sobre la base de proyecciones, por lo tanto, no necesariamente confiable. ¿Cómo combinar estos dos índices?, esto se lo dejaba para la ley electoral. Allí vinieron los problemas. La distribución de los escaños se distorsiona, principalmente, por el quinto artículo de las disposiciones transitorias, donde se señala que, la "provincia de Lima tiene cuarenta diputados". El problema radica en que ese número representa el 22 por ciento de la Cámara de Diputados y, sin embargo, Lima representa, actualmente, el 31 por ciento del electorado nacional. Más aún, el año 1980, cuando se fijó la distribución de escaños por departamento, Lima representaba el 32.5 por ciento de la población electoral. De esta manera, se está violando el principio de la representación: la distribución de escaños no responde a la realidad, por lo tanto, se distorsionará la voluntad popular emanada de los comicios.
Esto ya ocurrió. Para graficar lo anotado hemos hecho una simulación con el Parlamento actual. El cuadro muestra la distribución de los diputados en la actualidad y la distribución de los diputados que debería tener el Parlamento, de acuerdo a la densidad electoral actual, respetando el principio de que cada circunscripción debe tener por lo menos un representante. Se puede apreciar que hay tres tipos de departamentos: 16 sobrerrepresentados, 10 permanecen igual y dos departamentos están sobrepresentados.
Representación distorsionada de la Cámara de Diputados
Representación Representación
Actual Real
Sobrerrepresentados
1. La Libertad 11 10
2. Piura 11 9
3. Cajamarca 10 8
4. Junín 10 9
5. Ancash 9 8
6. Areqipa 9 6
7. Lima Provincias 9 6
8. Cusco 8 7
9. Lambayeque 8 7
10. Callao 7 6
11. Ica 6 5
12. Loreto 5 4
13. Amazonas 3 2
14. Apurimac 3 2
Permanecen igual
15. Puno 8 8
16. Ayacucho 4 4
17. Huancavelica 3 3
18. San Martín 3 3
19. Pasco 2 2
20. Tacna 2 2
21. Ucayali 2 2
22. Madre de Dios 1 1
23. Moquegua 1 1
24. Tumbes 1 1
Sobrerrepresentados
25. Huánuco 4 5
26. Lima Met. 40 55
TOTAL 180 180
Alguien podría argumentar, como alguna vez lo hicieron algunos políticos, que la distribución actual es correcta, porque atenúa el poder centralista limeño. Afirmación falsa. La distribución de escaños debe responder a una realidad, no tratar de encubrirla. Por el contrario, una mala distribución distorsionada la voluntad electoral: algunos votos valen más que otros. Si lo que queremos es que cambie la distribución, Lima debería ser menos poblada en relación al resto del país. Para ello, se debería desarrollar otros ejes de atracción demográfica. Mientras tanto, trastocando la distribución de diputados no se hace justicia descentralista.
Los efectos de esta imperfecta distribución los podemos observar en los siguientes cuadros. Las cámaras de diputados de 1980-85 y 1985-90, que otorgaron mayorías absolutas a Acción Popular y al Apra, respectivamente, no hubieran sido tales si la distribución hubiera sido la que proponemos en el cuadro No.1, que obedece a la densidad electoral relativa de cada departamento.
CAMARA DE DIPUTADOS 1980-1985
PARTIDO % de votación No. de Diputados % de Diputados
en la Cámara
AP 39.6 98 54.4
APRA 27.0 58 32.2
IU 18.0 10 5.6
PPC 9.2 10 5.6
FNTC 2.4 4 2.2
Otros 3.7 – 1.1
Total 100.0 180 100.0
CAMARA DE DIPUTADOS 1985-1990
PARTIDO % de votación No. de Diputados % de Diputados
APRA 49.6 107 59.4
IU 24.2 48 26.6
CODE 11.8 12 6.7
AP 8.4 10 5.6
FNTC 1.9 1 0.5
Otros 4.1 2 1.1
Total 100 180 100
Se puede apreciar por ejemplo que AP, con cerca del 40 por ciento de la votación para sus listas de diputados, conseguía el 32 por ciento de la Cámara. Por otro lado, el Apra, en 1985, con el apoyo electoral de casi el 50 por ciento, conquistaba cerca del 60 por ciento de la Cámara baja. Es interesante recordar que este último partido fue el promotor de esta distribución en el año 78, y es posible que supiera que la plaza de Lima no la beneficiaba. Si esto fuera cierto, los réditos fueron mayúsculos. Es el único partido que, en ambas oportunidades, obtiene un porcentaje en su representación parlamentaria superior a su respaldo electoral, para sus listas a diputados. La figura puede tener contornos más claros, aunque también podría tratarse de una casualidad, si se observa que varios de los 16 departamentos sobrerrepresentados conforman el núcleo regional de destacada votación aprista. Otros partidos, por el contrario, encuentran reducidas sus representaciones parlamentarias, debido a que varios de los departamentos en que sus votaciones son importantes han sido castigados por una distribución cuestionada. ¿Se imaginan ustedes cámaras de diputados no mayoritarias en los períodos señalados? ¿no hubiera estado en mayor capacidad fiscalizadora, alejándose de la imagen del apéndice del ejecutivo? Bajo esta idea, ¿no sería imperioso cambiar esta distribución de la Cámara Baja?, ¿no sería éste un buen paso para discutir la distribución de los senadores, ahora que la misma será por regiones?
(La República, 3 de Abril de 1990)