¿La Bicameralidad… el camino hacia un mejor Congreso?… reflexiones

La Bicameralidad, es un tema que siempre retorna a la agenda pública, no muy popular o de interés de la ciudadanía, pero de gran efecto en las esferas políticas y de Estado. La pregunta en cuestión es ¿si dos Cámaras Legislativas son el camino para lograr un mejor Congreso?, es una interrogante que vamos a responder.

El presente post ha sido confeccionado en base al ensayo de mi autoría “¿La Bicameralidad… el camino hacia un mejor Congreso?… reflexiones”, el mismo que se adjunta e invito a revisar, el cual que fue realizado bajo un enfoque político a luz de información valiosa revisada, que estoy seguro incrementará el conocimiento del lector sobre la Bicameralidad y su conveniencia o no.

Pues bien, la Bicameralidad es definida como la conformación de un Parlamento o Congreso con dos cámaras legislativas, la cual tiene su génesis en los Estados Federales, principalmente Estados Unidos, donde se conformaron dos cámaras, la de Senadores (que representaba a los Estados que conformaban la Unión) y la de Representantes (que representaba a todo el pueblo de la Federación), mientras su contraparte el Unicameralismo está relacionado o tiene su aplicación a los Estados Unitarios (como el nuestro). Es decir si extrapolamos la iniciación del Bicameralismo, a nuestra coyuntura presente, afirmamos que nuestro actual congreso en el extremo de la forma de representación, es un senado, por su puesto guardando diferencias sustanciales, tales como: la edad (un congreso con notable presencia de menores de 40 años[1]), el nivel de calificación (un tema debatible por la forma de elegir a nuestros congresistas, pero necesario de ser analizado en detalle), la experiencia (como consecuencia de mayor edad y calificación resaltante, otro tema para el debate), la reelección congresal (fin contar con profesionales dedicados a la carrera parlamentaria), tal como se aprecia existen marcadas diferencias de nuestro actual congreso unicameral con la idea primigenia de un senado, sin embargo, podríamos mejorar algunas de estas diferencias y así lograr elevar el nivel del congreso a un senado, es posible ello?, es lo mejor? o es necesario la conformación de dos cámaras?, daremos respuesta a ello en las siguientes líneas.

Para poder llegar a estas respuestas es necesario revisar como la historia de nuestro Parlamento ha evolucionado en su conformación, a través de las doce (12) Constituciones Políticas del Perú (CP), la cual ha sido mayoritariamente bicameral y tricameral (CP 1826), y solo dos (02) de ellas han previsto un congreso unicameral, además que el tipo de Bicameralismo (según la clasificación de Bobbio[2]) es casi equitativo entre bicameralismo perfecto (equilibrado en poderes) o un bicameralismo imperfecto (atribuciones parcialmente diferenciadas), en tal sentido, la posibilidad de contar con un congreso bicameral del tipo imperfecto sería razonable con la tradición parlamentaria del Perú; además, en la historia del parlamento, se ha incidido en contar con una similar duración entre ambas cámaras en promedio (Cámara de Senadores – CS seis (06) años y Cámara de Diputados – CD cinco (05) años), por lo que continuar con dicha similitud de años de duración es congruente a nuestra tradición congresal, por otro lado, se ha privilegiado la mayor edad de los Senadores (S.) sobre los Diputados (D .)(S. de 38 años y D. de 25 años), lo cual debe tomarse en cuenta en la posible bicameralidad.

Cuál es la experiencia que tiene el Pueblo (específicamente la población electoral) sobre un Congreso Bicameral, pues a la luz de los datos del JNE[3] muy pobre, en vista que el 49% del padrón electoral está en el rango etario de 19 a 39 años, ellos en su mayoría eran infantes y otros ni siquiera habían nacido cuando existía CD y CS entre los años 1980 – 1992, que podríamos pedir sobre su percepción de la bicameralidad, ninguna apreciación empírica o argumentada, más allá de lo que pudieran haber estudiado, leído y principalmente escuchado / visto (a través de los medios de comunicación y los expertos en el tema), ahora incrementemos otro grupo etario, los de 40 a 49 años (jóvenes de 18 y 19 años en 1992 donde se inició la era unicameral), el porcentaje de población electoral con poco o muy poco conocimiento de una CD y CS aumenta a 67.4%, por lo que la influencia de la situación actual del Congreso (desaprobación del 80% según Datum[4]) es el fundamento o información que cuenta esta población electoral o clase política congresal (un congreso con notable presencia de menores de 40 años) para una posible aceptación o no del retorno a la bicameralidad.

Así también podríamos corroborar lo expresado el párrafo anterior, con lo sucedido en el gobierno de Vizcarra, donde se efectuó un referéndum (se realizaron 4 preguntas) siendo la 4ta pregunta referente al retorno de la bicameralidad, habiendo esta sido rechazada abrumadoramente por la población electoral con un 90.5%[5], como sucedió esto?, quizás por la influencia del líder de aquel entonces Vizcarra (quien abiertamente rechazaba la modificación que realizó el congreso sobre esta iniciativa bicameral), esbozamos tres (03) posibles razones, la gran popularidad del presidente, la impopularidad del congreso, o que la mayoría de la población electoral (67.4%) no tiene conciencia sobre lo que era el retorno a la bicameralidad. No obstante, la última razón, desde mi punto de vista, es la base de las otras dos; una expresión resume esta posición “como vas elegir sobre algo que no conoces o al menos no has vivido o experimentado”, solo se tiene la palabra del líder popular manifestando “lo que vas a elegir está mal”, situación que estimo no se podría extrapolar a nuestra realidad, por la evidente falta de liderazgo desde todos los frentes (legislativo y ejecutivo), por lo que vislumbramos que la aprobación del Congreso Bicameral por parte población electoral y la clase política congresal será un debate complejo, cuyo éxito es incierto.

Al revisar otras constituciones de distintos países (11) observamos que una ligera mayoría de estas adoptan la Unicameralidad (54.5 % – 6 de 11), sin embargo dos (02) de las tres (03) potencias revisadas acogen la bicameralidad (EEUU y RUSIA), por ello cualquier de las dos (02) opciones de tipo de Poder Legislativo está asociado a la realidad de cada país y a su cultura e historia política, una afirmación que es asentida por Bernales[6] “… En concreto, que el Parlamento sea unicameral o bicameral no es una cuestión de principio sino de convivencia política, de acuerdo a las características sociales y culturales de cada país. …”.

Al examinar las posiciones de otros expertos sobre la bicameralidad y la unicameralidad (Borja[7], Bobbio[8], Rubio[9] y Bernales[10]), nos encontramos que en el caso de la Unicameralidad, los beneficios que encuentran estos autores se enmarcan básicamente, en que esta corresponde a un Gobierno Unitario (como es el nuestro), y que además se evidencia mayor celeridad en los tramites de la emisión o aprobación de leyes u otras gestiones propias de esta cámara, previendo que estas se realizan con mayor eficiencia, y que además el doble control o examen (deliberación previa en comisiones) permite contar con una calidad aceptable en el razonamiento y reflexión de las leyes o decisiones que realice este único congreso, considerando además que por esta razón al ser un solo órgano de control la posibilidad de llegar al consenso es más viable que su contraparte bicameral; empero, los perjuicios son evidentemente contrarios a los beneficios, en el sentido que los autores precisan, que al ser una sola cámara, la capacidad analítica de sus decisiones y labor legislativa carece de un análisis adecuado, así también, al contar con menor cantidad de asambleístas o congresistas, esta mengua notoriamente la representación del Pueblo, es decir el Soberano es menos representado que en un Parlamento bicameral, por otro parte, existe la posibilidad del monopolio del Congreso o Asamblea, lo cual conlleva según sea el caso – a favor o en contra del gobierno de turno –  a dificultades en la gobernabilidad (monopolio del Ejecutivo o del Legislativo). Situación que es evidentemente reflejada en nuestra historia reciente Parlamentaria (últimos 30 años) donde se ha podido advertir con bastante claridad que han sucedido hechos similares (aprobación de leyes de manera célere, dictadura de la mayoría – reduciendo la posibilidad de deliberar de la minoría, exceso de poder del voto ante dificultades o diferencias con el ejecutivo – censura de ministros, consejos de ministros y vacancia presidencial, sub representación – 130 congresistas no permiten una adecuada representación, entre otros hechos que requerían una investigación más detallada).

Con respecto a la Bicameralidad, las posturas de los autores son diversas, donde los beneficios, se centran en la gran reflexión que se tiene con dos (02) cámaras, en vista que están conformadas por personal con reconocida experiencia (en lo que se refiere a la cámara alta o de senadores), además en la mayor representación que encarna estas dos cámaras, al contrario de su contraparte unicameral; así también, la génesis de esta modalidad está en los Estados Federales y es en ellos donde se crea esta doble representación, señalando que una de estas cámaras está relacionada a los estados conformantes de la federación (Senado o Cámara Alta) y otra de toda la nación (Diputados o Cámara de representantes), dando además como consecuencia mayor representación, y la garantía para la solidez y estabilidad de la orientación política general.

Por otro lado, los perjuicios encontrados por estos autores son limitados, se fijan en la lentitud o ineficiencia de la deliberación y aprobación de leyes y decisiones propias de sistema legislativo, y que además al contar con dos órganos de control el ejecutivo asume mayor dificultad en encontrar consensos en busca de la gobernabilidad necesaria, toda vez que es posible que exista un monopolio de la mayoría, similar a la unicameralidad, pero duplicado en dos cámaras, que haga ingobernable un Estado. Este situación determinada por los expertos, la extrapolamos a nuestra historia (no tan reciente) del parlamento, allá por 1980 a 1992, cuyos recuerdos son vagos para mi generación (1968), tal como hemos indicado anteriormente, la experiencia es muy limitada, más aún a las generaciones más jóvenes, empero, es un tema que debe analizarse con detenimiento, a fin de permitir tener información sobre el desempeño de aquel Parlamento Bicameral y así nutrir a las generaciones más jóvenes con data que les permita mejorar su conocimiento y contar con mejores elementos de juicio para una opinión argumentada de los beneficios y perjuicios de una Bicameralidad.

Del Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso sobre el proyecto de “Ley de Reforma Constitucional para restituir el senado y la bicameralidad en el Poder Legislativo” [11] presentada por la congresista Alva, recogemos las siguientes conclusiones, los expertos consultados (15) por esta comisión, en su gran mayoría están a favor de la Bicameralidad, las ponencias iniciales de los expertos (los primeros 3) marcaban un línea de respuesta que se fue diluyendo en las restantes presentaciones, toda vez que la gran mayoría de estas intervenciones no opinaban sobre temas relevantes sobre la Bicameralidad: si esta “per se” permite mayor capacidad de deliberar, si mejora o existe mayor control, si es necesario una mejor elección de los S. y D., si mejora la representación, si es pertinente la renovación parcial y la reelección de los S. y D., si el nombre debe permanecer como en la actualidad – Congreso, posiciones que no fueron determinadas por la totalidad de los expertos, y cuya respuestas fueran absueltas por autores entendidos en la materia consultados por la Comisión; empero si es posible determinar con ligera claridad, que la CD y CS debe ser elegida mediante Distrito Electoral Múltiple y Distrito Electoral Único respectivamente, con el fin de que exista  una mejor representación.

Para un mejor entendimiento de la decisión de aprobar este Dictamen, citamos la amplia conclusión que, para tal efecto estableció dicha comisión congresal:

“…

De lo expuesto, queda claro que el actual sistema de producción de leyes está diseñado en un modelo unicameral, en donde el debate y votación en las comisiones, así como la doble votación de un dictamen en el Pleno del Congreso son los mecanismos de reflexión para la aprobación de leyes, No obstante, la experiencia ha demostrado que lamentablemente ha habido abusos tanto en la exoneración de pase a comisión de una iniciativa legislativa, así como la exoneración de segunda votación de un dictamen aprobado en el Pleno del Congreso, menoscabando las pocas garantías de reflexión para la creación de leyes que ostenta un sistema unicameral.

Esta situación nos ha llevado como Comisión de Constitución y Reglamento, a replantear el esquema del proceso legislativo por el bien del país, trayendo nuevamente al debate el regreso de la bicameralidad en el Perú. Y es que el sistema en mención permite la creación de un Senado que funge de un colegiado reflexivo, distinto a los miembros que componen la Cámara de Diputados, que tendría 1a obligación de revisar los dictámenes aprobados por la cámara baja, no habiendo la posibilidad de obviar un momento pausado para la meditación en la aprobación de leyes.

Es por ello, que esta comisión propone un modelo bicameral con el fin de mejorar la calidad de las leyes bajo un enfoque de reflexión obligatoria a través de una segunda cámara. …

…”[12]

De la amplia conclusión sobre la pertinencia de la Bicameralidad, establecemos que no existe data que sustente la afirmación de “… la experiencia ha demostrado que lamentablemente ha habido abusos tanto en la exoneración de pase a comisión de una iniciativa legislativa, así como la exoneración de segunda votación de un dictamen aprobado en el Pleno del Congreso, menoscabando las pocas garantías de reflexión para la creación de leyes que ostenta un sistema unicameral.…”, esta percepción que seguramente más de uno (entendido en la materia o en análisis político o parlamentario o periodista político) estará de acuerdo, no obstante, de un “parecer” a una “opinión” existe la una distancia amplia de empirismo, es decir se requiere información de ser posible estructurada (fechas, situaciones coyunturales, realidad política del momento, etc.) que permita contrastar esta afirmación “ha habido abusos”, de no hacerlo caeríamos en lo que paso con el congreso Bicameral de 1992.

La precitada conclusión daría a los defensores de la Unicameralidad, una oportunidad de mejorar el reglamento del congreso sobre las exoneraciones de dictámenes en comisión, lo cual sería suficiente para subsanar esta crítica de irreflexión para la creación de leyes, y así continuar con este congreso único, evidentemente esta solución minimalista, no abarca todos los extremos que conlleva contar con un Congreso Bicameral, entendemos que existe muchas temas que incluyen la propuesta de tener doble cámara legislativa, como es la representación, situación analizada y debatida por expertos en la materia, que en su mayoría expresan la necesidad de incrementar la cantidad de congresistas y ven en la Bicameralidad esa oportunidad, la cual ha sido tratada en varias páginas del Dictamen, incluyendo un análisis comparado con otros congresos, que indudablemente corrobora el sentir de estos expertos, y donde la Comisión ha planteado, desde mi punto de vista, una iniciativa razonable, la de permitir que el número de D. sea incrementado por ley orgánica en relación al aumento de la población, una posición que de no ser aprobado la Bicameralidad, debe tomarse en cuenta para este Congreso Unicameral, lo que ulteriormente beneficiaria directamente a una mejora de la representación (cuyo detalle debe ser analizado individualmente a fin de, establecer con claridad, evidencia estadística y bajo una perspectiva sociológica, cual es la cantidad apropiada de congresistas que permita contar con una adecuada representación); así como, la posibilidad de reelección de los S. y D., algo que a todas luces mejora la experiencia de los miembros del Poder Legislativo.

El Dictamen además precisa que el futuro Congreso Bicameral es imperfecto (atribuciones de las CD y CS parcialmente diferenciadas), señalando adicionalmente cuales serían sus atribuciones, detallando su funcionamiento y alcances de sus facultades, temas que no entraremos en discusión, toda vez que estos procedimientos serían necesarios para la adecuada implementación de la Bicameralidad; no obstante, algo relevante es la manera de ser elegidos los S. y D., tema que la propuesta deja en manos de la ley, sin embargo en mi opinión, por lo revisado y analizado, es necesario que la futura CS y CD sea elegida por Distrito Electoral Único y Distrito Electoral Múltiple respectivamente, a razón que una cámara debe representar a toda la nación en conjunto (CS) y otra a las distintas circunscripciones o departamentos (CD), siendo congruente de cómo fue creada la Bicameralidad (Estado Federal – Cámara Alta o Senado representa a los Estados y Cámara Baja representa a toda la población de la Federación), en nuestro caso sería la versión inversa.

Así también el Dictamen, propone los requisitos para poder acceder a ser elegido ya sea S. o D., es evidente que la comisión, los expertos consultados y autores, concuerdan en la necesidad de diferenciarlos, los S. deben contar con reconocida experiencia y los D. únicamente tengan el derecho de sufragar, las edades son siempre discutibles pero aceptables, 35 años y 25 años respectivamente, esta propuesta es adecuada desde mi punto de vista, es notorio y palpable que la inexperiencia de un congresistas eleva la posibilidad de tomar decisiones sin alguna noción fáctica o empírica de un tema en particular, claro que algunos indicaran que ellos cuentan con un grupo de asesores, que debería coadyuvar a la toma de decisiones sobre la pertinencia o no de una ley o decisión legislativa; empero, en el caso de no ser aprobado la Bicameralidad, sería adecuado debatir sobre el tema de los requisitos de los futuros congresistas, entendemos que al ser una solo cámara, es complejo realizar sesgos a los posibles candidatos, más aún como lo indica en el Dictamen, existe el compromiso internacional que limita la posibilidad de considerar alguna restricción o requisito especial para lograr ser elegido (Observación General N°25 de las Naciones Unidas – articulo 15[13]), el tema es que hacer, pues bien la necesidad de realizar una capacitación obligatoria antes de juramentar es quizás una posibilidad, otra seria la disponer vía reglamento del congreso que los congresistas cuenten con asesores con reconocida experiencia en temas relevantes (económica, gobernabilidad, política, seguridad, salud, educación, etc.), a fin de coadyuvar en la mayor reflexión en la formulación, debate y aprobación de leyes u otras decisiones legislativas.

En el Dictamen igualmente, se muestra una información relevante desde el punto de vista de análisis comparado, es decir la cantidad de países en el mundo que cuenta con Congresos o Parlamento o Asambleas Bicamerales y Unicamerales, la data es mayoritariamente a favor de la Unicameralidad (de 193 países en el mundo 79 Bicamerales y 113 Unicameral, 01 otra opción[14]), la pregunta para un futuro análisis comparado detallado ¡es por qué! esta mayoría, ensayo una respuesta, de lo que hemos podido revisar[15], el bicameralismo está siendo instrumentalizado básicamente como un ente revisor, de reflexión, que analiza en detalle una determinado proyecto de ley o decisión legislativa, dando como consecuencia lentitud en los acuerdos o deliberaciones, lo que además es susceptible a tener doble traba en la gobernabilidad y en el logro de consensos, al tener dos entes de control o es decir dos cámaras, el ejecutivo debe duplicar el esfuerzo para lograr que se viabilicen sus proyectos o políticas, además está el tema económico, discutible por muchos pero en el imaginario popular es evidente que a mayor cantidad de representantes o congresistas mayor gasto, por lo que la opción de la Unicameralidad es más célere en sus decisiones, es más accesible para formar consensos y es menos onerosa por su composición.

Finalmente “La elección de cuál es el mejor tipo de Parlamento, está en base a la identidad, historia y realidad de cada nación”, el Soberano debe elegir y no el Congreso, es imperativo someter la aprobación de este proyecto de Reforma Constitucional de regreso a la bicameralidad a un referéndum. Sin embargo, el camino hacia un mejor Congreso, desde mi punto de vista y de acuerdo con la coyuntura actual, es mantener la Unicameralidad, la misma que debe ser reforzada en términos de representación, procedimiento de exoneración de comisiones, perfeccionamiento en el conocimiento de la actividad congresal y mejora en la contratación de asesores por congresista electo, con la finalidad de mejorar la capacidad de reflexión en las decisiones legislativas y así acrecentar la percepción del ciudadano de su Congreso.

Ensayo “La bicameralidad … el camino hacia un mejor congreso? … reflexiones

[1] https://andina.pe/agencia/noticia-destacan-alta-participacion-menores-40-anos-nuevo-congreso-851089.aspx

[2] Bobbio, Matteucci y Pasquino- Diccionario de Política – 16ta Edición 2008 – Tomo I págs. 139 y 140.

[3] https://portal.jne.gob.pe/portal_documentos/files/b9530228-3daf-43c0-af8c-1ad4154e48a1.pdf

[4] Estudio de Opinión Publica Junio 2022 – Datum Internacional – www.datum.com.pe. pág. 7

[5] https://resultadoshistorico.onpe.gob.pe/PRR2V2018/Referendum/T

[6] Constitución de 1993 Análisis Comparado. Enrique Bernales Ballesteros Quinta Edición: Setiembre de 1999 Lima, Perú. pág. 425

[7] Rodrigo Borja – Enciclopedia de la Política Edición 2012 – Tomo I págs. 100, 101 y 102

[8] Bobbio, Matteucci y Pasquino- Diccionario de Política – 16ta Edición 2008 – Tomo I págs. 138-141

[9] Marcial Rubio Correa – Estudio de la Constitución Política del 1993 – Fondo Editorial PUCP 1999 – Tomo 4 págs. 51- 57

[10] Constitución de 1993 Análisis Comparado. Enrique Bernales Ballesteros Quinta Edición: Setiembre de 1999 Lima, Perú. págs. 421 – 431.

[11] https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/2021/2004

[12] Ibid, pag 158, énfasis realizado por el autor

[13] Ibid, pag. 131.

[14] https://www.ipu.org/national-parliaments

[15] Para mayor información revise el ensayo adjunto.