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Régimen Cedular versus Régimen Global: Dilema entre Eficiencia y Equidad. Apuntes iniciales, a propósito de las modificaciones introducidas por la Ley Nº 29492.

* Agustina Yolanda Castillo Gamarra
Contadora Pública por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
** Patricia Jaquelin Meléndez Kohatsu
Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Master en Asesoría Fiscal del Instituto de Estudios Superiores de la Fundación Universitaria San Pablo – CEU (Madrid). La coautora señala que toda opinión vertida en el presente artículo es a título personal y que no involucra parecer alguno de la institución en la que labora.
*** Mauro Raúl Castillo Gamarra
Licenciado en Economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú.

1. Introducción

Mediante Decreto Legislativo Nº 972 “Decreto Legislativo sobre Tratamiento de las Rentas de Capital” que entró en vigencia el 01-01-2009, con excepción de algunos artículos y disposiciones señalados en su Única Disposición Complementaria Final1, se ha introducido en nuestro país un régimen de imposición cedular siguiendo la tendencia mundial de privilegiar las rentas del capital por ser altamente volátiles o deslocalizables. Así, el fenómeno económico de competencia fiscal en un mundo globalizado encuentra su reflejo en el ámbito jurídico tributario, y nos plantea el dilema entre eficiencia y equidad.

Cabe indicar que el tratamiento de las rentas del capital ha sufrido algunas modificaciones a raíz de la reciente publicación de la Ley Nº 29492 2, que elimina la habitualidad en la enajenación de valores mobiliarios, exonera del impuesto hasta el 31-12-2011 a las ganancias de capital provenientes de la enajenación de valores hasta por las primeras cinco (5) Unidades Impositivas Tributarias (UIT) en cada ejercicio gravable; y, además establece que la renta neta de primera categoría y la renta neta de segunda categoría referida a la enajenación de valores, se determinarán anualmente por separado, ya que sólo respecto de esta última se permite la compensación de pérdidas de capital.

Este trabajo es sólo una primera aproximación a tema tan controvertido, pretendiendo ser más informativo que crítico. A tal efecto, en principio, nos referiremos a la disyuntiva entre eficiencia y equidad, revisando ambos conceptos; luego, efectuaremos una somera comparación entre el régimen cedular y el régimen global, antes de estudiar el fundamento económico del tratamiento diferenciado entre rentas del capital y rentas del trabajo y de evaluar las ventajas y desventajas de ambos regímenes impositivos y los argumentos que se esgrimen a favor de establecer una tasa baja y flat para las rentas del capital. Con estos conocimientos previos, nos será más fácil comprender lo acontecido en el derecho comparado, en particular, en el sistema dual nórdico, el sistema dual “a la uruguaya” y los países andinos; así como analizar lo ocurrido en el caso peruano, a fin de esbozar algunas conclusiones y recomendaciones.

2. Dilema entre Eficiencia y Equidad

En la búsqueda de la imposición óptima sobre la renta, se plantea el dilema entre eficiencia y equidad, objetivos del sistema tributario que suelen estar en conflicto. El ideal sería que se eviten aquellas medidas que sacrifiquen la eficiencia sin obtener ningún beneficio en lo que a equidad se refiere. Veamos qué se entiende por eficiencia y equidad.

En este punto, Mankiw3 afirma que la eficiencia de un sistema tributario se refiere a los costes que impone a los contribuyentes. Un sistema tributario es más eficiente que otro si recauda la misma cantidad de ingresos con un coste menor para los contribuyentes. Los impuestos tienen dos costes, además de la transferencia de recursos del contribuyente al Estado que es el más evidente.

El primero, las pérdidas irrecuperables de eficiencia provocadas cuando los impuestos distorsionan las decisiones que toman los individuos, siendo el tipo impositivo marginal el que determina la pérdida irrecuperable de eficiencia provocada por el impuesto a la renta.

El segundo, la carga administrativa del cumplimiento de la legislación tributaria.

Por otra parte, la equidad de un sistema tributario se refiere al grado en que la carga tributaria se distribuye con justicia entre la población. Agrega Mankiw4, que para evaluar la equidad existen dos principios:

i) Principio de los Beneficios, según el cual los individuos deben pagar tributos basados en los beneficios que reciben de los servicios públicos; principio relevante tratándose de tasas, pero no para la discusión de un impuesto de base amplia como el impuesto a la renta personal; y,

ii) Principio de la Capacidad de Pago, en virtud del cual los tributos deben establecerse de tal forma que cada persona pague de acuerdo con la medida en que puede soportar la carga.

Conforme veremos más adelante, el sistema global favorece la equidad, mientras que el modelo dual privilegia la eficiencia. El sistema dual se fundamenta en factores económicos como la globalización y la competencia fiscal, apartándose de los principios tributarios tradicionales.

Por ello, en doctrina se ha postulado la evolución de algunos de los principios de justicia del ordenamiento tributario; así, lejos de proponer un “retorno” o “revigorización” de los principios impositivos clásicos se postula una evolución o “transformación” del principio de “capacidad de pago” (ability to pay) hacia un principio de “capacidad económica gravable” (economic taxable capacity), con arreglo al cual un impuesto sólo puede exaccionarse si la renta que se obtiene del mismo es superior que la distorsión que tal impuesto inflinge en la economía5.

3. Comparación del Régimen Global y el Régimen Cedular. Características.

El régimen global del Impuesto a la Renta, conocido como sintético o integral, se caracteriza porque suma todas las rentas del contribuyente (el individuo o el núcleo familiar) y las grava según una estructura de tasas marginales progresivas aplicadas a tramos de ingreso.

Por su parte, el impuesto cedular, analítico o dual, grava separadamente las rentas del trabajo -a tasas progresivas- y las rentas del capital -a una tasa proporcional-. Se sostiene que el tipo marginal máximo para las rentas del trabajo debiera ser mayor que el tipo fijo de las rentas del capital, que a su vez debiera coincidir con el impuesto sobre sociedades, pues los beneficios de sociedades no son sino rentas de capital6.

4. Tratamiento Impositivo de las Rentas del Capital y de las Rentas del Trabajo

Desde una perspectiva económica, se advierte que no tiene el mismo efecto gravar o incrementar la tasa a las rentas del capital que a las rentas del trabajo, considerando que la oferta de capital se caracteriza por ser más elástica ante la carga fiscal atendiendo a su alta movilidad, a diferencia de la oferta de trabajo que es menos elástica, máxime en un país como el Perú, importador de capitales y con elevados niveles de desempleo y subempleo.

La incidencia o el reparto de la carga de un impuesto no depende de que éste se establezca sobre los compradores o sobre los vendedores, sino de las elasticidades-precio de la oferta y de la demanda. La carga tiende a recaer en el lado del mercado que es menos elástico porque ese lado puede responder menos fácilmente al impuesto alterando la cantidad comprada o vendida7.

Es por ello que una fuerte presión fiscal sobre el capital puede derivar en un impuesto implícito sobre el trabajo, vía una menor retribución al trabajo al ser necesaria una mayor retribución para el capital, razón por la que para algunos resulta más conveniente gravar directamente al trabajo de una manera explícita que hacerlo indirectamente a través del capital. En consecuencia, desde este punto de vista, la búsqueda de una mayor equidad mediante mayores impuestos sobre el capital determinaría que fuese el trabajo el que finalmente soportase una mayor carga fiscal aunque de una manera no visible.8

En esta misma línea, Durán Rojo9 subraya que desde la perspectiva económica un impuesto sobre las rentas del capital no asegura que “los ricos” con posibilidades de ahorrar sean quienes soporten íntegramente la carga del impuesto, pues al encarecer los fondos, se origina el desplazamiento del capital y, dependiendo de que tan sustitutos o complementarios sean capital y trabajo, la carga tributaria será compartida por trabajadores e incluso consumidores, y no sólo por los dueños del capital.

Esta diferencia de elasticidades, como afirma Calderón Carrero10 afecta las decisiones de los Estados que se encuentran limitados al delimitar la carga fiscal efectiva sobre rentas volátiles (capital mobiliario/ahorro) o fácilmente deslocalizables, pues los inversores tienden a localizar su capital e inversión en donde perciben mayor rentabilidad financiero-fiscal.

Una fuerte presión fiscal sobre el capital puede ocasionar su fuga, lo que es perjudicial para países importadores de capital, como el nuestro.

Al respecto, Calderón Carrero agrega que la globalización genera “competencia fiscal”, produciéndose una “carrera de sucesivas reducciones fiscales” (race to the bottom) sobre este tipo de rentas a fin de evitar la reducción de flujos de capital e inversión, lo que ha generado que los Estados articulen una progresiva reducción de la carga fiscal sobre rentas del capital (v.gr., los dual income taxes) y rentas empresariales (reducción del gravamen del impuesto sobre sociedades y proliferación de “regímenes especiales”). A su parecer, esta reducción ha afectado la composición del sistema tributario (la tax mix), pues si se quiere mantener la recaudación deben compensar tales reducciones incrementando la carga fiscal sobre manifestaciones de riqueza no susceptibles de deslocalización (inmuebles o rentas de trabajo) o que no resultan afectadas por las fuerzas del mercado. Es decir, la globalización propicia que determinadas manifestaciones de riqueza no sean sujetas a tributación efectiva (o que lo sean a unos niveles bajos) debido a consideraciones no tributarias (v.gr., competitividad internacional, volatilidad, deslocalización, etc.). Concluye que como resultado de ello se ha visto comprometida la equidad del sistema tributario, su progresividad y la función redistributiva.

5. Ventajas y Desventajas del Régimen Global y del Régimen Cedular

5.1. Régimen Global

Según Barreix y Roca11, las ventajas teóricas de este régimen son:

i) Gravar “todas” las rentas, dar igual tratamiento a las rentas del trabajo y del capital, y otorgar deducciones en la base imponible y reducciones en la cuota impositiva por pagar, facilita la personalización del impuesto y respeta la equidad horizontal (es decir, que los contribuyentes con igual capacidad de pago efectivamente paguen lo mismo); y,

ii) Conferir progresividad al impuesto mediante tasas marginales progresivas (equidad vertical).

En cuanto a las desventajas, señalan las siguientes:

i) Su aplicación ha estado habitualmente asociada a deducciones “incentivadoras” que pretenden inducir determinados comportamientos,

ii) Las oportunidades que la liberalización financiera otorga al capital, propician la fuga del ahorro hacia jurisdicciones de baja o nula tributación; y,

iii) Complejidad administrativa del impuesto, por la maraña de deducciones que origina altos costos de administración y/o cumplimiento.

5.2. Régimen Cedular

Entre las ventajas de este régimen, se destaca que evita la deslocalización de capitales al considerar la elevada elasticidad de la oferta de capital en comparación con la más reducida elasticidad de la oferta de trabajo.

Añade García Mullín12, la sencillez operativa de la tasa porcentual, la diferenciación de la carga fiscal sobre cada fuente reflejando la voluntad política de otorgar un trato preferente a cierto tipo de rentas, y la adaptabilidad al régimen de retención en la fuente por hacerse innecesaria la reliquidación.

Entre las desventajas, García Mullín13 enfatiza que el régimen cedular resulta imperfecto y tosco para cumplir los objetivos de equidad vertical y horizontal, por no ser global, no permitiendo contemplar la real capacidad contributiva, sino sólo una parcial; tampoco llega a ser personal y resulta imperfecto para permitir la distribución del ingreso.

Por su parte, García Novoa14 subraya que el sistema dual olvida que en la decisión de colocar el ahorro intervienen también otros factores distintos al del puro rendimiento y que la movilidad de capital no es tan perfecta.

Ventajas del Régimen Global
– Evita el arbitraje; al otorgar similar tratamiento a todas las rentas, que se suman y se gravan en conjunto.
– Mayor equidad horizontal y vertical.
– Facilita la personalización del impuesto.

Desventajas del Régimen Global
– Da el mismo tratamiento a rentas de diferente elasticidad, por lo que propicia la fuga de capitales.
– Es ineficiente en la generación de bienestar al no considerar los efectos colaterales en la economía en su conjunto de una tasa elevada sobre las rentas del capital.

Ventajas del Régimen Cedular
– Evita la fuga de capitales.
– Se gana eficiencia y neutralidad15.
– Desde un enfoque económico no es inequitativo, pues una menor presión fiscal sobre las rentas del capital evita perjuicios indirectos a los trabajadores.

Desventajas del Régimen Cedular
– Permite el arbitraje16, lo que reduce la recaudación e incrementa el costo de fiscalización.
– Desde un enfoque jurídico aparentemente resulta inequitativo que a niveles similares de rentas, se grave más a las rentas del trabajo que a las rentas del capital.

6. Argumentos a favor de establecer una tasa baja y flat sobre las Rentas del Capital

El régimen dual plantea aplicar una tasa flat (única) a las rentas del capital, tasa más baja o equivalente a la tasa marginal inferior aplicable a las rentas del trabajo. Entre los argumentos a favor, Peter Birch Sorensen17, profesor de Economía de la Universidad de Copenhague, destaca los siguientes:

Inflación: El impuesto normalmente grava el rendimiento nominal total del capital, incluyendo la prima de inflación que compensa la erosión del valor real del activo. Así, muchas formas de rentas del capital son sobregravadas.

Ejemplo:
Tasa de Interés Nominal (Nominal interest rate) = 4%
Tasa de Inflación (Inflation rate) = 2%
Tasa Impositiva sobre Renta de Capital Nominal (Tax rate on nominal capital income) = 50%
Tasa Impositiva Efectiva sobre Renta por Interés Real (Effective tax rate on real interest income):
0.50 x 4 / (4-2) = 2/2 = 100%

Movilidad del capital: Como la movilidad del capital crece, existe el riesgo de que una tasa alta sobre las rentas del capital induzca a los contribuyentes a mover su riqueza al extranjero, haciendo muy difícil traer esa renta dentro de la red fiscal nacional.

Neutralidad fiscal: Las rentas del capital crecen en muchas formas, algunas de las cuales son difíciles de gravar por razones prácticas o políticas. La reducción de la tasa sobre los tipos de rentas del capital que pueden ser gravados reduce las distorsiones que surgen cuando determinados tipos de rentas del capital no pueden ser incluidos en la base imponible. Una tasa baja también hace más fácil ampliar la base tributaria.

Efectos lock-in: La imposición sobre las ganancias de capital basada en el principio de realización, genera un efecto lock-in (de encierro) que traba la reasignación del capital hacia usos más productivos. La imposición progresiva de las ganancias realizadas exacerba el efecto lock-in porque el contribuyente puede ser empujado a un tramo fiscal superior en el año de realización. Un impuesto bajo y plano evita esta distorsión adicional.

Efectos Clientela: Bajo una tasa progresiva a las rentas del capital, los inversionistas de altos niveles de renta pueden optar por especializarse en la tenencia de activos cuyos rendimientos se acumulan en formas impositivas favorecidas como las ganancias de capital que se benefician del diferimiento de impuestos. Dado que la productividad de los activos puede depender de quién es su propietario, tales distorsiones impositivas a los patrones de propiedad pueden ser indeseables.

Administración Tributaria: Se simplifica su labor, pues una tasa única permite que el impuesto sobre los intereses y los dividendos sea recaudado como una retención final.

Arbitraje fiscal: Se elimina la oportunidad de actividades de arbitraje fiscal que buscan explotar las diferencias en las tasas de impuestos.

7. Derecho Comparado. Casos Emblemáticos.

7.1. Sistema Dual Nórdico

Para Barreix y Roca18 este sistema es una respuesta a la fuga del ahorro asociada al impuesto sintético. Entre 1987 y 1993 los países nórdicos –Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia- formalizaron el impuesto dual a la renta. Este impuesto grava separadamente las rentas del trabajo a tasas progresivas y las rentas del capital a una tasa proporcional, sean ellas empresariales o pasivas.

Agregan que el impuesto dual nórdico “ancla” la tasa que grava las rentas empresariales y las rentas del capital (en torno al 30%), que a su vez es la tasa menor del impuesto a las rentas del trabajo, las que son gravadas de manera progresiva hasta tasas cercanas al 50%.

En su opinión, con este diseño no hay oportunidades de arbitraje, ni abusando de rentas del capital en la obtención de rentas empresariales, ni disfrazando rentas empresariales de rentas del trabajo (asignándose un salario en lugar de cobrar dividendos). No obstante, las personas físicas que obtienen ingresos mixtos –trabajan por cuenta propia- tienen un fuerte incentivo para disfrazar sus rentas del trabajo de rentas empresariales, siendo a su criterio éste el talón de Aquiles del sistema.

7.2. Sistema Dual “a la Uruguaya”

Barreix y Roca19 señalan que el sistema dual “a la uruguaya” establece una tasa menor para los rendimientos del capital (intereses, dividendos y utilidades, alquileres, ganancias de capital), igual a la tasa marginal inferior que grava las rentas del trabajo.

Añaden que esta tasa constituye el “ancla” del sistema, la tasa mínima a la cual se comienza a gravar las rentas. A su vez, la tasa marginal máxima que grava las rentas del trabajo es igual a la tasa que grava las rentas (netas) empresariales. El debate político llevó a que la tasa única liberatoria sobre las rentas del capital sea de 12% y que, por lo tanto, no sea igual a la tasa marginal menor sobre las rentas del trabajo de 10%. Las rentas del trabajo tributan hasta 25%, tasa que es a su vez la que grava las rentas empresariales.

Así, a su entender, se limita la posibilidad de arbitraje que ofrece el sistema dual nórdico, al punto de dejar libre la opción de acogerse al impuesto a la renta empresarial o al impuesto a la renta de las personas físicas, en el caso de las personas físicas que presten servicios profesionales u obtengan renta empresarial20. Por otra parte, consideran que el posible arbitraje entre rentas empresariales y rentas brutas de capital se resuelve con las reglas habituales de la tributación sobre la renta empresarial.

8. Derecho Comparado. Situación de los Países Andinos.

Es claro que la competencia de los Estados por atraer inversión no sólo se da a nivel fiscal. Si bien el “clima fiscal” es una variable que evalúa el inversionista para elegir donde invertir, existen otros factores que influyen en la atracción de capital: la estabilidad político social, los indicadores macroeconómicos, la infraestructura del país, los costos laborales y de energía, entre otros; tornar estos factores más atractivos para el inversionista resulta en varios casos menos gravoso para el Estado que la mera reducción de tasas impositivas al capital.

Empero, si sólo se desea analizar la influencia del elemento fiscal en la atracción de capital, hubiera resultado positivo que el legislador nacional evaluase las tasas del impuesto a la renta en los países con los cuales el Perú compite, en especial los de la región, a fin de determinar una tasa de impuesto sobre las ganancias de capital competitiva. Así, a título ilustrativo, presentamos el siguiente cuadro:

Impuesto a la Renta de las Personas Naturales

Bolivia
Régimen: Global.
Base: Todos los ingresos de las personas naturales.
Tasa nominal: Tasa flat de 13%.
Deducciones: El IVA pagado en las adquisiciones.

Ecuador
Régimen: Global.
Base: Todos los ingresos de las personas naturales.
Tasa nominal: Tasa progresiva: 0%, 5%, 10%, 15%, 20% y 25%.
Deducciones: No hay.

Uruguay
Régimen: Cedular.
Base: Se grava en cédulas diferentes las rentas del capital de las rentas del trabajo.
Tasa nominal: Rentas del capital: tasa flat de 12%. Rentas del trabajo: tasa progresiva de 10% a 25%.
Deducciones: Aportes jubilatorios, gastos de alimentación, vivienda y salud no amparados por el Fondo Nacional de Salud, entre otros.

Fuente:
DFIP – BID – CAN. La equidad fiscal en los países andinos. Págs. 90, 144 y 267-269.
BARREIX, Alberto y ROCA, Jerónimo: Reforzando un pilar fiscal: el impuesto a la renta dual a la uruguaya. Págs. 132-133.

Comparándonos con Uruguay, que al igual que nosotros tiene un régimen cedular, podemos concluir que si este país es nuestro competidor en la atracción de capital, resulta innecesaria una tasa de 6.25% para las rentas del capital en el Perú, sería suficiente una tasa ligeramente inferior a 12% a fin de resultar un destino más atractivo que Uruguay.

9. Caso Peruano. Decreto Legislativo Nº 972 y Ley Nº 29308. Ejercicios 2008 y 2009.

Conscientes que la globalización económica genera deslocalización de capitales y competencia fiscal internacional, los Estados optan por diversas soluciones. Una de ellas, es la cedularización de las rentas de personas naturales; sin embargo, también podrían inclinarse por exonerar ciertos rendimientos de capital o aislar las rentas del capital y gravarlas a través de impuestos diferentes21.

En el Perú, en los últimos años se otorgaron exoneraciones a diversas rentas del capital, pero no lograron el objetivo de atraer capitales al país. Por ello, en la reforma del 2007 se decidió pasar del régimen global al régimen cedular, eliminando la mayoría de las exoneraciones a las rentas del capital y gravándolas con una tasa flat baja.

Así, con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo Nº 972 se introduce el régimen cedular del Impuesto a la Renta descrito a lo largo de este trabajo, el que se encontró vigente parcialmente para el ejercicio 2009, toda vez que la Ley Nº 29308 postergó la entrada en vigor de algunos de sus artículos hasta el ejercicio 2010.

A nuestro parecer, dicha vigencia parcial causó efectos negativos en la recaudación tributaria en el ejercicio 2009, al permitir la coexistencia de las exoneraciones para parte de las rentas del capital con el gravamen efectivo de 5% para otras rentas del capital. Si bien la crisis económica mundial justificaba el mantenimiento de las exoneraciones, también debió postergarse la entrada de vigencia del régimen cedular a fin de evitar distorsiones en la recaudación.

Como recordamos, el régimen global del Impuesto a la Renta de personas naturales vigente hasta el ejercicio 2008, gravaba las rentas según categorías (1ª, 2ª, 4ª y 5ª), las que después de netearse al deducir los porcentajes establecidos por ley, se sumaban, y a dicha renta neta global, se adicionaba la renta de fuente extranjera. Luego, se efectuaban las deducciones de ITF, gastos por donaciones y pérdidas, y se aplicaba la escala progresiva acumulativa de 15% hasta 27 UIT, 21% por el exceso de 27 UIT y hasta 54 UIT, y 30% por el exceso de 54 UIT.

A partir del ejercicio 2009, el régimen cedular del Impuesto a la Renta se caracteriza porque las rentas se agrupan según su fuente: rentas del capital (1ª y 2ª categorías) y rentas del trabajo (4ª y 5ª categorías). Las rentas del capital, se netean (deducción del 20%), se suman y se les aplica una tasa de 6.25%, y las pérdidas -en el ejercicio 2009- no son deducibles ni compensables22 con otras rentas. Por su parte, las rentas de 4ª y 5ª categorías se netean, se suman conformando la renta neta del trabajo, a la que se le deduce el ITF y gastos por donaciones, más no ningún tipo de pérdidas, luego se le suma la renta de fuente extranjera, y a la renta neta total se le aplica la ya conocida escala progresiva acumulativa de 15%, 21% y 30%.

Cabe indicar que los dividendos tienen un tratamiento cedular similar en los ejercicios 2008 y 2009, no adicionándose a las otras rentas del capital, y aplicándoseles una tasa de 4.1%.

Del análisis de ambos regímenes, puede concluirse lo siguiente:

a) Régimen Global

– En el 2008, el Perú tenía un modelo de Impuesto a la Renta sintético, global o integral (con tasas progresivas). Sólo los dividendos y otras formas de distribución de utilidades se gravaban aisladamente y mediante retención.

– Este modelo global presentaba imperfecciones al admitirse una amplia lista de rentas exoneradas, principalmente de segunda categoría. Debido a las exoneraciones otorgadas, el Impuesto a la Renta aplicable en el ejercicio 2008 era medianamente progresivo.

– En términos generales, se daba un tratamiento igual a las rentas, independientemente de la fuente de las mismas.

b) Régimen Cedular

– A partir del 2009, el Perú tiene un modelo de Impuesto a la Renta cedular o dual (con tasas progresivas para las rentas del trabajo y tasa proporcional para las rentas del capital). Este modelo cedular a su vez tiene una cédula en rentas del capital (dividendos).

– Uniformización de deducciones y reducción de las tasas para rentas del capital; y, variación en la compensación de pérdidas.

– El Impuesto a la Renta aplicable a partir del ejercicio 2009 es menos progresivo que en el ejercicio 2008, debido a la cedularización. Sin embargo, a medida que se aplique la normatividad del modelo dual en su integridad, eliminándose las exoneraciones, las rentas del capital soportarán un gravamen efectivo mayor que en el ejercicio 2008.

10. Caso Peruano. Ley Nº 29492. Modificaciones aplicables a partir del Ejercicio 2010.

A fines de diciembre, se publicaron la Ley Nº 29492 (31-12-2009) y el Decreto Supremo Nº 313-2009-EF (30-12-2009), normas que modifican la LIR y su Reglamento, respectivamente. Posteriormente, en enero se publicó el Decreto Supremo Nº 011-2010-EF (21-01-2010) a fin de adecuar el Reglamento a las modificaciones introducidas a la Ley por el Decreto Legislativo Nº 972 y la Ley Nº 29492.

Si bien el presente trabajo está dirigido fundamentalmente al análisis estructural del régimen dual, resulta pertinente subrayar ciertos aspectos controvertidos en la aplicación concreta de la norma primigenia que las últimas normas pretenden solucionar. Por ello, en adelante nos referiremos a las modificaciones más importantes introducidas por las normas en referencia, a fin de resolver algunos de los problemas y vacíos generados por el Decreto Legislativo Nº 972. Sigue leyendo

Tratamiento Tributario de las Rentas de Capital a partir del 01-01-2009. A propósito del Decreto Legislativo Nº 972 y la Ley Nº 29308.

* Agustina Yolanda Castillo Gamarra
Contadora Pública Colegiada de la PUCP. Bachiller en Derecho de la PUCP. Adjunta de Docencia de la Facultad de Derecho de la PUCP.

I. INTRODUCCIÓN

Como sabemos, con fecha 10-03-2007 se publicó el Decreto Legislativo Nº 972, “Decreto Legislativo sobre Tratamiento de las Rentas de Capital” que entra en vigencia a partir del 01-01-2009, con excepción de algunos artículos y disposiciones señalados en la Ley Nº 29308 1 que entrarán en vigencia el 01-01-2010. Habiendo entrado en vigor buena parte del Decreto Legislativo Nº 972, resulta necesario analizar las modificaciones introducidas por la referida norma.

En principio, el nombre de la norma ya nos indica adonde se dirigen los cambios, a las Rentas de Capital, que son aquellas que califican como Rentas de Primera Categoría (Rentas producidas por el arrendamiento, subarrendamiento y cesión de bienes) o como Rentas de Segunda Categoría (Rentas del capital no comprendidas en la primera categoría, tales como: intereses, regalías, rentas vitalicias y ganancias de capital, entre otros).

En efecto, el Decreto Legislativo Nº 972 se dio en uso de la delegación de facultades al Poder Ejecutivo para legislar, entre otros aspectos, “sobre el Impuesto a la Renta aplicable a los rendimientos y las ganancias de capital a partir del año 2009, con el fin de permitir la consolidación del mercado de capitales, así como para lograr mayor eficiencia, equidad y simplicidad y dotar al país de un Sistema Tributario predecible que favorezca el clima de inversión”. Sin embargo, las críticas apuntan precisamente a la falta de claridad en algunos aspectos de la norma, e incluso algunos especialistas han señalado que podría devenir en inconstitucional si no se dictan las normas complementarias pertinentes que esclarezcan los puntos oscuros y vacíos que presenta. A la fecha, aún no se ha publicado el Reglamento respectivo.

Con posterioridad a la publicación primigenia de este trabajo, con fecha 31-12-2008 se publicó la Ley Nº 29308 que prorroga las exoneraciones contenidas en el artículo 19º de la LIR y posterga la entrada en vigencia de varios artículos y disposiciones del Decreto Legislativo Nº 972, subrayando que resulta poco aconsejable la introducción de un impuesto a las ganancias de capital bursátiles, considerando la delicada coyuntura de la BVL y los mercados financieros del mundo y la necesidad de desarrollar el mercado de capitales doméstico. Por ello, allí donde corresponda se hará referencia a las modificaciones introducidas por la Ley Nº 29308.

En doctrina, se señala que las Rentas de Capital (Rentas de 1ra. y 2da. Categoría) son rentas pasivas, a diferencia de las Rentas de Trabajo (Rentas de 4ta. y 5ta. Categoría) y las Rentas Empresariales (Rentas de 3ra. Categoría) que son rentas activas. Nos preguntábamos si los que obtienen Rentas de Capital necesitaban este trato preferente en relación a los que perciben Rentas de Trabajo, y si las medidas introducidas por el Decreto Legislativo Nº 972 no terminarían desalentando la generación de estas últimas e inclusive de las primeras considerando la eliminación de algunas exoneraciones importantes. En este último punto, es preciso señalar que la Ley Nº 29308 prorroga las exoneraciones contenidas en el artículo 19º de la LIR hasta el 31-12-2011 y posterga la entrada en vigencia del inciso a) de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo Nº 972 que derogaba los incisos h), l) y ll) del artículo 19º de la LIR.

Este trabajo es sólo una primera aproximación al tema, pretendiendo ser más informativo que crítico, a fin de que los contadores, abogados, contribuyentes y todas las personas interesadas tomemos nota de los cambios introducidos en el tratamiento tributario de las rentas de capital a partir del 01-01-2009.

II. RÉGIMEN GLOBAL (1RA., 2DA., 4TA. Y 5TA. CATEGORÍA) VS RÉGIMEN CEDULAR (RENTAS DE CAPITAL Y RENTAS DE TRABAJO)

2.1. DEL RÉGIMEN GLOBAL AL RÉGIMEN CEDULAR

El paso del Régimen de la Renta Neta Global al Régimen de la Renta Neta de Capital y la Renta Neta de Trabajo, es sin duda uno de los más importantes cambios que se introducen a partir del ejercicio 2009, con la sustitución del artículo 49º de la LIR.

Hasta el ejercicio 2008, los contribuyentes domiciliados en el Perú, debían sumar y compensar los resultados que arrojen sus distintas fuentes productoras de renta peruana, con excepción de las rentas de tercera categoría y de los dividendos y cualquier otra forma de distribución de utilidades. El resultado obtenido constituía la Renta Neta Global o Renta Neta de Fuente Peruana, que no era otra cosa que la suma de la Renta Neta de Primera Categoría, Renta Neta de Segunda Categoría y Renta Neta de Cuarta y Quinta Categoría.

A partir del ejercicio 2009, se tiene lo que la doctrina denomina Régimen Cedular o Analítico, donde los resultados de cada cédula son independientes entre sí por lo que no cabe la compensación, y donde las tasas del impuesto son distintas para cada cédula. Así, desde el 01-01-2009 tenemos las siguientes cédulas:

RÉGIMEN CEDULAR VIGENTE A PARTIR DEL 01-01-2009

Renta Neta de Capital:
Renta Neta de Primera Categoría + Renta Neta de Segunda Categoría.
Tasa Porcentual: 6,25%

Renta Neta Empresarial:
Renta Neta de Tercera Categoría.
Tasa Porcentual: 30%

Renta Neta del Trabajo:
Renta Neta de Cuarta Categoría + Renta Neta de Quinta Categoría.
Tasa Progresiva Acumulativa: 15%, 21% y 30%

2.2. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL RÉGIMEN CEDULAR

El profesor Juan Roque García Mullín2 señala que el régimen de impuestos cedulares presenta una serie de ventajas y desventajas.

Entre las ventajas, se mencionan la sencillez operativa de la tasa porcentual, el discriminar la carga fiscal sobre cada fuente reflejando la voluntad política de otorgar un trato preferente a determinado tipo de rentas, y la adaptabilidad al régimen de retención en la fuente por hacerse innecesaria la reliquidación final. Así tenemos que a partir del ejercicio 2009, las rentas de capital están gravadas con una tasa porcentual de 6,25%, a diferencia de las rentas de trabajo que continúan gravadas con una tasa progresiva acumulativa. Por otro lado, las personas que abonen rentas de segunda categoría retendrán el impuesto correspondiente con carácter definitivo aplicando la tasa de 6,25% sobre la renta neta.

Entre las desventajas del régimen cedular, Juan Roque García Mullín destaca que resulta sumamente imperfecto y tosco para cumplir los objetivos de equidad vertical y horizontal, por no ser global, no permitiendo contemplar la real capacidad contributiva, sino sólo una parcial. Tampoco llega a ser personal, no obstante algunos esbozos de personalización. Y resulta imperfecto para permitir la distribución del ingreso.

2.3. CASO PERUANO

En el caso peruano, llama la atención que se privilegie las rentas de capital, cuando la doctrina señala que se debe privilegiar las rentas del trabajo. Por otro lado, si lo que se pretende es consolidar el mercado de capitales, qué sentido tenía incluir a las rentas de primera categoría. Finalmente, nos preguntamos por qué en un país como el nuestro, con marcadas diferencias socio-económicas, se prefiere para las rentas de capital una tasa porcentual (6,25%) a una tasa progresiva acumulativa (15%, 21% y 30%), si como sabemos esta última contempla la equidad vertical, tratando igual a los iguales y desigual a los desiguales.

III. RENTA NETA DE LA PRIMERA Y SEGUNDA CATEGORÍA

A partir del ejercicio 2009, para establecer la Renta Neta de la Primera y Segunda Categoría, se deducirá por todo concepto el veinte por ciento (20%) del total de la Renta Bruta. Dicha deducción no es aplicable para los dividendos y cualquier otra forma de distribución de utilidades.

3.1. RENTA NETA DE PRIMERA CATEGORÍA

En lo que respecta a la renta neta de primera categoría, no hay modificación alguna en el porcentaje de la deducción. Sin embargo, la norma comentada, deroga el artículo 35º de la LIR, que en su segundo párrafo señalaba que las pérdidas extraordinarias sufridas por caso fortuito o fuerza mayor en los bienes generadores de renta de primera categoría que no hayan sido cubiertas por indemnizaciones o seguros, podrán compensarse con la renta neta global. En consecuencia, a partir del ejercicio 2009, ya no será viable tal compensación.

3.2. RENTA NETA DE SEGUNDA CATEGORÍA

En relación a la renta neta de segunda categoría, sí se modifica el porcentaje de deducción, que hasta el ejercicio 2008 era de 10% y que a partir del ejercicio 2009 es de 20%, incremento que favorece al contribuyente.

Por otro lado, ya no será posible compensar contra la renta neta global, las pérdidas de capital originadas en la enajenación de inmuebles, toda vez que se suprime el segundo párrafo del artículo 36º de la LIR vigente hasta el 31-12-2008, y en el último párrafo del artículo 49º de la LIR vigente a partir del 01-01-2009, se precisa que contra las rentas netas distintas a la renta neta empresarial y la renta de fuente extranjera no podrán deducirse pérdidas.

IV. TASAS APLICABLES A PERSONAS NATURALES DOMICILIADAS

En lo que respecta a las tasas del impuesto, la suma de la Renta Neta del Trabajo y la Renta de Fuente Extranjera continuará gravada con una tasa progresiva acumulativa (15%, 21% y 30%). La novedad es que la Renta Neta de Capital estará gravada con la tasa proporcional de seis coma veinticinco por ciento (6,25%), con excepción de los dividendos y cualquier otra forma de distribución de utilidades que continuarán gravados con la tasa de cuatro coma uno por ciento (4,1%) sobre la Renta Bruta.

Si se considera que para establecer la Renta Neta de Capital (Renta Neta de Primera y Segunda Categoría) se deducirá por todo concepto el veinte por ciento (20%) del total de la Renta Bruta, se tiene que la Tasa Efectiva es de 5% 3 de la Renta Bruta, lo que significa una importante reducción de la carga impositiva. Hasta el ejercicio 2008, la tasa efectiva era del 12% para las Rentas de Primera Categoría y del 13.5% para las Rentas de Segunda Categoría, considerando que la Renta Neta Global Anual no superaba las 27 UIT, pues de no ser así, la tasa efectiva se incrementaba proporcionalmente, pudiendo llegar al doble, es decir, hasta 24% y 27%, respectivamente, en el tramo más alto.

En suma, hasta aquí podemos afirmar que hay una serie de beneficios para aquellos que obtienen Rentas de Capital, primero, la deducción para el caso de las rentas de segunda categoría se incrementa de 10% a 20%; segundo, la tasa deja de ser progresiva acumulativa (15%, 21% y 30%) y pasa a ser proporcional (6,25%); tercero, existe una evidente reducción de la carga impositiva, de 8,75 puntos porcentuales (15% – 6,25%) en el primer tramo y 23,75 puntos porcentuales (30% – 6,25%) en el tercer tramo; lo que representa una disminución del 58,33% y 79,17%, respectivamente; y cuarto, la Renta Neta de Capital no se suma a las Rentas de Trabajo por ser cédulas distintas.

Ahora bien, quienes resultarán beneficiados son los contribuyentes que obtienen Rentas de Primera Categoría por el arrendamiento, subarrendamiento y cesión de bienes, así como los que obtienen Rentas de Segunda Categoría que son aquellas rentas de capital no comprendidas en la primera categoría, y que a partir del ejercicio 2009 incluye a cualquier ganancia o ingreso que provenga de operaciones realizadas con instrumentos financieros derivados.

Así por ejemplo, mientras en el ejercicio 2008, el arrendador efectuaba el pago a cuenta con una tasa efectiva de 12% sobre un alquiler mensual de supongamos S/.5,000, esto es, S/.600 mensual (12% de S/.5,000), a partir del ejercicio 2009, sólo pagará una tasa efectiva de 5%, en el ejemplo S/.250 (5% de S/.5,000).

Cabe preguntarnos, si los propietarios o los que subarriendan, los que perciben regalías, intereses por préstamos, y en general, los que obtienen Rentas de Capital, necesitaban este trato preferente en relación a los que perciben Rentas de Trabajo.

Siguiendo con el ejemplo, si sabemos que la UIT del 2009 es S/.3,550, tenemos que mientras el propietario de un predio arrendado por un alquiler mensual de S/.5,000, pagará un impuesto anual de S/.3,000 (S/.5,000 x 12 meses x 5%), un trabajador independiente por el mismo nivel de ingresos mensual, pagará S/.3,473 [((80% x S/.5,000 x 12 meses) – 7 UIT) x 15%] y un trabajador dependiente de una Mype con 12 sueldos de S/.5,000 al año pagará S/.5,273 [((100% x S/.5,000 x 12 meses) – 7 UIT) x 15%]. Naturalmente, la brecha se irá abriendo en la medida que se incremente el nivel de ingresos, pues mientras en las Rentas de Capital, la tasa es plana (6.25%), en las Rentas de Trabajo la tasa es progresiva acumulativa (15%, 21% y 30%).

Probablemente, el Estado consciente del alto nivel de informalidad en las Rentas de Primera Categoría, ha optado por reducir la tasa. En nuestra opinión, los contribuyentes de este tipo de renta pasiva, más que estar inconformes con el nivel de la carga tributaria anterior, cuestionan el por qué se aplica el criterio del devengado y no del percibido, se preguntan cómo el Estado les exige el impuesto a la renta, cuando muchas veces el inquilino paga tarde, a medias o nunca por lo que no les queda mas que desalojarlo. Igualmente, consideran poco razonable que la multa por la no presentación de la declaración jurada mensual se calcule en función de la UIT, pues supera en muchos casos el monto de la renta bruta mensual. Así por ejemplo, hace poco un contribuyente nos comentaba que por el alquiler de una habitación de su predio recibe un alquiler mensual de S/.100, y como el inquilino le paga con retraso, muchas veces no puede pagar a tiempo el impuesto, habiéndose acercado a la Administración Tributaria a consultar cómo regularizar su situación, le indicaron que debía presentar la declaración jurada correspondiente y cancelar la multa rebajada que asciende a S/.175, él no entiende cómo puede pagar una multa de S/.175 en el ejercicio 2008 (S/.178 en el ejercicio 2009) si recibe un alquiler de sólo S/.100 y lo recibe tardíamente. Claro, se nos dirá, que no hay multa por no pagar el impuesto, así que bastará que el arrendador al momento de declarar precise que si bien el tributo resultante es S/.12 en el ejercicio 2008 (S/.5 en el ejercicio 2009), el importe a pagar será cero, y ya cuando el inquilino le pague o tenga liquidez producto de otros ingresos cancele la deuda tributaria. Sin embargo, suponiendo, que el inquilino nunca pague y sea desalojado, la renta igual se habrá devengado y habrá que pagar el impuesto, aún cuando jamás se reciba ingreso alguno, esto sin duda resulta cuestionable, mas aún si se considera que el tributo se calcula en función al alquiler pactado, devengado y no cobrado, que como sabemos por lo general es superior a la renta presunta o ficta establecida en la norma. Por ello, sería positivo que se evalúe la posibilidad de que a las Rentas de Primera Categoría se les aplique el criterio de lo percibido -como ocurre con las rentas de segunda categoría y las rentas de trabajo- y que la multa por presentación extemporánea de la declaración jurada se fije en función del nivel de ingresos y no de la UIT. Sigue leyendo