Por Gonzalo Ruiz Díaz, Director de la Maestría en Regulación de los Servicios Públicos*

El año 2021 ha estado marcado por la incertidumbre política y económica. Aún en este contexto, es posible distinguir hechos positivos y negativos referidos al marco regulatorio de los servicios públicos. En este artículo hemos clasificado los 10 hechos regulatorios del año en 3 categorías: lo bueno, lo malo y lo feo. Entre las primeras hemos buscado destacar esfuerzos por contribuir a la mejora regulatoria o decisiones que representan avances en la agenda de políticas públicas. Entre las segundas, ubicamos a aquellas iniciativas que consideramos que representan un claro retroceso en el ámbito regulatorio. Finalmente, en el tercero incluimos aquellos hechos que, representan serias amenazas a la institucionalidad regulatoria, aunque no se hayan materializado aún en una medida o una regulación específica (o lo hayan hecho parcialmente). No descartamos haber omitido alguna iniciativa importante (disculpas anticipadas por ello). Los comentarios son bienvenidos.

LO BUENO

1. Avances de la PCM en el proceso de mejora regulatoria

En un año de gran inestabilidad política, la Secretaría de Gestión Pública (SGP) de la PCM ha continuado ejecutando un conjunto de reformas que contribuyen al proceso de mejora regulatoria. Así, en abril se aprobó un Reglamento con el objeto desarrollar el marco institucional que rige el proceso de Mejora de la Calidad Regulatoria. En junio se aprobó el plan de implementación del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR), que contempla tres etapas que serán aplicables a un grupo de entidades del gobierno central: una primera, de fortalecimiento de capacidades; una segunda, de asistencia técnica y acompañamiento y; una tercera, de aplicación obligatoria. Se espera que esta última etapa se concrete entre junio 2022 y enero 2023. En julio de 2021, se aprobó el Manual para la aplicación del AIR ex ante, mientras en agosto, una guía para consulta pública y el formato de agenda temprana.

El AIR constituye una herramienta metodológica y de carácter procedimental, que permite un mejor diseño de la regulación. Privilegia la definición y delimitación clara del problema público que se desea abordar.  A partir de ello, propone la definición de objetivos los cuales podrían ser resueltos mediante el uso de herramientas regulatorias o no regulatorias. Del análisis cuantitativo y cualitativo de esas alternativas, debe provenir cuando corresponda la propuesta regulatoria. Cabe señalar que dicha solución (en caso sea superior a la alternativa no regulatoria) debe estar sujeta a una meta respecto del problema que busca atacar y una fecha estimada de revisión ex post. En el diseño, el regulador debe considerar la participación de las partes interesadas, mediante la realización de una consulta pública.

Este trabajo que viene liderando la SGP de la PCM, constituye una reforma central que contribuye a la búsqueda de mejores mecanismos de intervención del Estado en la economía y del fortalecimiento de la calidad de las políticas públicas en el Perú.

2. Terminación del Contrato de la Red Dorsal

Después de 7 años de suscrito y tras varios intentos de reformularlo, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) decidió resolver el contrato que mantenía con Azteca Comunicaciones para la construcción y operación de la Red Dorsal Nacional de Fibra Optica (RDNFO). Los motivos son harto conocidos y han sido materia de análisis durante los últimos años. En primer lugar, el proyecto fue diseñado en un contexto en el que la oferta de servicios de transporte de datos era escasa, en amplias regiones del país, a precios que resultaban prohibitivos. Ello llevó a identificar esa falencia como el principal cuello de botella que limitaba el objetivo de masificar el internet en el país. Para llenar este vacío se diseñó una red de 13.6 miles de kilómetros de extensión y se definió un precio al cual se proveería el servicio que, en ese momento, representaba el 10% de los precios de mercado. Nadie previó entonces que la oferta privada de transporte de datos crecería de manera exponencial, haciendo que en pocos años, los precios por este servicio se desplomaran situándose por debajo del nivel fijado en el contrato de la RDFNO. Si bien hubo intentos por parte del MTC de flexibilizar el régimen tarifario del proyecto, las negociaciones con el concesionario fueron infructuosas.

Un segundo término, se planteó que esta red troncal sería complementada por 21 redes regionales que permitirían conectar con internet a centros poblados, instituciones públicas (escuelas, comisarías) ubicadas en zonas alejadas y usuarios finales. Sin embargo, el avance de estos proyectos se ha visto afectado por diversas razones, en especial, por dificultades en la adquisición de terrenos por parte de los concesionarios.

En tercer lugar, uno de los objetivos que perseguía con la RDNFO era el de convertirse en la gran carretera de la información que permitiría llevar servicios públicos (tele-educación, tele-medicina) a las zonas más alejadas. Para ello, La Ley de Banda Ancha (2012) concibió la Red Nacional del Estado Peruano (REDNACE) como la gran articuladora de las demandas de conectividad de las entidades del Estado.

La resolución del contrato abre la posibilidad de subsanar varios de estos problemas. En primer término, a partir enero de 2022, cuando la infraestructura revierta al Estado, se deberá convocar a un operador privado para que pueda operar y mantener la red, puesto que el MTC (a través de PRONATEL) no tiene la capacidad para ello. En segundo término, se debe repensar el diseño de la RDNFO. Dotar su operación de una mayor flexibilidad comercial (tarifas reguladas o supervisadas por OSIPTEL), eliminar los sobrecostos existentes para la operación de las Redes Regionales e impulsar la REDNACE como gran aglutinador de las demandas de conectividad en educación, salud y seguridad.

3. Restricciones al Acceso de Personas No Vacunadas a Locales Públicos Cerrados

Una medida controvertida pero, a nuestro criterio, acertada que busca promover la vacunación por parte de la población, ha consistido en el establecimiento de la obligación de exhibir el carnet físico o virtual que acredite haber completado su esquema de vacunación contra el COVID-19, como requisito de ingreso a locales públicos cerrados. La medida ha motivado cuestionamientos de quienes señalan que la medida implica una afectación de los derechos a la libertad individual. De otro lado, quienes apoyan la medida, aducen que la libre decisión de no vacunarse no está en cuestionamiento, sin embargo, la asistencia de dichas personas a locales cerrados (como restaurantes) y los riesgos de contagio que ello involucra, puede terminar atentando no solo contra la salud y vida de dichas personas; sino la del resto de ciudadanos. Cabe mencionar que, durante los últimos días del año, se ha apreciado un incremento importante de contagios correspondiente a la propagación de la variante Omicron y del porcentaje de uso de camas UCI en varias regiones del país.

La medida dictada el 09 de diciembre, ocasionó un incremento importante de la vacunación durante los días siguientes que alcanzo su pico el 11 de diciembre con la aplicación de más de 380 mil dosis, registrando durante los días siguientes niveles similares.

4. Entrada en vigencia del régimen de control de concentraciones

Finalmente, luego de una serie de marchas y contramarchas, en junio entró en vigencia el régimen de control de concentraciones empresariales, establecido en la Ley 31112. Perú era uno de los pocos países que contando con una institucionalidad de defensa de la competencia, carecía de esta herramienta regulatoria que busca prevenir que, por la vía de este tipo de operaciones, las empresas incrementen de manera sustancial su poder de mercado y se generen riesgos sobre la libre competencia.

Según TTR[1], pese a la incertidumbre política experimentada durante los últimos meses, el número de operaciones durante los últimos cinco meses (poco más de 9 operaciones mensuales) se ha mantenido constante respecto de los cinco meses previos a la vigencia de la norma, aunque el monto promedio de las operaciones se ha reducido. Sin perjuicio de lo anterior, estas cifras desmienten el temor de algunos sectores respecto de un eventual retroceso en este tipo de operaciones, tras la vigencia de la norma.

LO MALO

5. Inclusión del GLP envasado en el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles

Los Fondos de Estabilización de Precios (FEP), se utilizan como mecanismos para reducir la volatilidad de ciertos precios que influyen de manera importante en la estructura de costos de la industria o en la canasta del consumidor.

Desde el año 2004, en el Perú, existe el Fondo de Estabilización de Derivados de Petróleo (FEPC) que tiene por finalidad, evitar que la elevada volatilidad de los precios internacionales del petróleo se traslade a los precios a los consumidores peruanos. Hasta este año estaban incluidos en este régimen el GLP, gasolinas, kerosene, justify y petróleos industriales. En setiembre el gobierno incluyó adicionalmente el GLP envasado (o GLP-E). En declaraciones públicas se anunció que el objetivo consistía en alcanzar una disminución de hasta S/. 11 en dicho producto (cuando en realidad el objetivo debería ser la atenuación de la variabilidad en el precio). Esta medida ha estado sujeta a diversas críticas. La más importante consiste en que su eficacia dependerá de que las reducciones en los precios del GLP-E se trasladen a toda la cadena de comercialización a fin de que beneficien efectivamente al consumidor final. De lo contrario, la medida beneficiará exclusivamente a comercializadores e intermediarios. Otra crítica refiere  que si el objetivo es garantizar el acceso de la población de menores recursos a dicho producto, debería utilizarse un mecanismo focalizado que asegure que dicho beneficio llegará a los hogares que lo requieren.

La medida, sin embargo, no ha obtenido el efecto esperado y a inicios de diciembre el GLP-E (balón de 10kg) acumuló un incremento de 41% durante los últimos doce meses, oscilando entre S/. 55 y S/. 65 al usuario final.

6. Postergación de regreso a clases presenciales

Perú se encuentra a la zaga de los países que han reanudado las clases escolares de manera presencial. Según Unicef[2] a pesar de que el 80% de las escuelas peruanas ya están habilitadas solo el 14.6% están abiertos. Además, pese a que más del 80% de los docentes ya se encuentran inmunizados, solamente un 9,5 % de los alumnos están concurriendo de manera semipresencial a las escuelas. En Chile el 70% de las escuelas ya se encuentran abiertas, mientras en Uruguay y Costa Rica, todas las escuelas están abiertas.

Los retrasos en el retorno a la educación presencial, en un contexto en el cual el Perú no cuenta con la infraestructura mínima para garantizar un acceso universal a la educación no presencial, comprometen el futuro de niños y los expone a sufrir de falencias y vacíos en su formación educativa a nivel inicial, básica y superior. Según el Banco Mundial el cierre de las escuelas y sus efectos en términos de pérdida de capital humano y productividad, podría traducirse en una caída de 1,7 billones de dólares en los ingresos futuros para la región, lo que equivale al 16% del PIB regional[3] en América Latina y El Caribe.

7. Definición de velocidad mínima de banda ancha del 70%

En mayo, el Congreso aprobó una ley que plantea la obligación por parte de los prestadores de servicios de internet garantizar el 70% de la velocidad mínima ofrecida en los contratos con  los consumidores o usuarios. Esta norma eleva el umbral de 40% establecido por OSIPTEL desde 2014. La ley del congreso, no tiene precedentes en ningún país y puede generar efectos negativos respecto de los consumidores de zonas rurales. Según cifras del INEI al segundo semestre de 2021[4], un 73.8% de la población accede a internet, sin embargo, a nivel rural dicha tasa es de 46.1%.

La norma aprobada por el Congreso, tendrá principalmente dos efectos. En primer lugar, terminará reduciendo las velocidades declaradas por los operadores en sus contratos así como reducir su cobertura a nivel nacional. Sobre este último aspecto, ello llevará en el corto plazo a que, pese a que en ciertas localidades los operadores puedan ofrecer velocidades que representen un porcentaje menor al mínimo establecido; retiren dichas alternativas de sus ofertas y catálogos. Sin embargo, el impacto más grave está vinculado con la desviación de recursos que la norma obligará a incurrir en favor de ampliar las capacidades en las redes de los usuarios que ya cuentan con acceso; en desmedro las inversiones que se requieren de continuar expandiendo la infraestructura en zonas rurales.

LO FEO

8. Amenazas a la reforma del sector transporte

Durante los últimos años, se han impulsado reformas que han buscado fortalecer la regulación de la seguridad y calidad del servicio de transporte, el combate a la informalidad y un mejor ordenamiento del sector mediante la creación de una nueva institucionalidad. Dicha reforma ha tenido como uno de sus objetivos la mejora de la seguridad y calidad de los servicios, así como su formalización.

A nivel nacional, se creó la SUTRAN, órgano adscrito al MTC pero con autonomía técnica administrativa y funcional a cargo de la fiscalización del transporte terrestre de carga y pasajeros en la red vial nacional. Más recientemente, en 2018 se creó la Autoridad de Transporte Urbano de Lima y Callao y cuyo mandato organizar, implementar y gestionar el Sistema Integrado de Transporte. Entre sus funciones está ejercer la potestad reguladora y sancionadora a los operadores y conductores de los servicios de transporte de personas.

La fiscalización realizada por estas entidades ha recibido resistencias de parte de sectores de transportistas que durante mucho tiempo han operado al margen de la fiscalización y la supervisión de las autoridades. En noviembre de este año, con la finalidad de evitar un paro de transportes, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones ofreció a gremios del sector la reestructuración de la ATU y de la SUTRAN y la salida de sus titulares. Ello se materializó en el caso de la SUTRAN, pero no en el caso de la ATU.

Estos anuncios y medidas sientan un grave precedente, en un contexto en el que resulta indispensable reducir la informalidad, mejorar los niveles de seguridad y calidad de los servicios de transporte. Este fortalecimiento pasa por garantizar un manejo técnico de la SUTRAN y la ATU y un nivel mínimo de continuidad a las autoridades encargadas de tan importante tarea.

9. Nueva comisión investigadora de los Organismos Reguladores

En agosto de 2020, el pleno del Congreso pasado otorgó facultades de comisión investigadora a la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos (CODECO) para investigar por 6 meses “a todos los organismos reguladores, supervisores, de vigilancia, de control y de sanción” respecto a su gestión durante últimos cinco años. Dicha Comisión nunca llegó a emitir un informe con los resultados de la investigación.

La nueva CODECO conformada en el presente Congreso, presidida por el Jose Luna Galvez, ha vuelto solicitar al Pleno del Congreso facultades de comisión investigadora por el mismo plazo. El Pleno ha otorgado estas facultades precisando que los organismos materia de investigación serían INDECOPI, OSITRAN, OSIPTEL, OSINERGMIN, SUNASS, SBS, SUSALUD y SUTRAN “para determinar responsabilidades administrativas, civiles o penales de funcionario y ex funcionarios durante los últimos 5 años así como proponer reformas normativas e institucionales que fortalezcan el rol regulador del Estado en protección de los consumidores”

La creciente politización de la problemática de los servicios públicos y en particular de la labor técnica de los organismos reguladores, constituye en factor negativo que atenta contra su necesaria autonomía. Ello, por cierto, no implica que estos organismos no sean susceptibles de ser investigados o de rendir cuentas; pero en el marco de investigaciones imparciales, técnicas y no sujetas a presiones políticas.

10. Amenazas contra la reforma universitaria.

En las últimas semanas, el Congreso ha aprobado proyectos que amenazan con revertir la reforma universitaria. En primer término, la Comisión de Educación ha aprobado un dictamen que busca levantar la moratoria para la creación de universidades, aprobada apenas en mayo de este año (Ley 31193), por el Congreso anterior. Además, esta misma Comisión ha aprobado dos dictámenes igualmente alarmantes. El primero busca cambiar la composición del directorio de la SUNEDU, incluyendo en el mismo, a tres representantes de universidades, lo cual acarrearía evidentes conflictos de interés. El segundo busca dar una nueva oportunidad a las universidades a las que se les denegó el licenciamiento, hasta por un período de dos años.

Si bien la transición hacia un nuevo modelo de regulación universitaria puede implicar costos, especialmente, para aquellos estudiantes que deben ser recolocados en universidades licenciadas, los beneficios, en el largo plazo, para la mejora de su competitividad, creación de capital humano y fomento de la investigación científica, son innegables. La inserción de profesionales peruanos, en un mundo crecientemente competitivo, depende en gran medida de contar con universidades de excelencia.

Esperemos que estas amenazas no se materialicen en normas aprobadas que afecten lo avanzado por la reforma, pues esto condenaría a los futuros profesionales peruanos a recibir una educación universitaria mediocre y a una gobernanza regulatoria ineficiente, conspirando contra los objetivos de mejora continua en el desempeño de las universidades.

[1] https://www.ttrecord.com/es/

[2] https://www.unicef.org/peru/comunicados-prensa/especialistas-recomiendan-continuar-regreso-clases-semipresenciales-lograr-retorno-100-marzo-2022

[3] https://blogs.worldbank.org/es/education/covid-19-y-la-crisis-educativa-en-america-latina-y-el-caribe-como-podemos-evitar-una

[4] https://www.inei.gob.pe/prensa/noticias/el-525-de-los-hogares-del-pais-tiene-conexion-a-internet-en-el-trimestre-abril-mayo-junio-de-este-ano-13129/

(*) Las opiniones vertidas en el presente artículo son de exclusiva responsabilidad del autor, y no reflejan necesariamente la opinión de la PUCP.

Sobre el Autor: Gonzalo Ruiz Díaz

Doctor en Economía, Pontificia Universidad Católica del Perú, Perú. Master of Arts in Economics, Georgetown University / Ilades (Chile). Economista asociado de Macroconsult. Director de la Maestría en Regulación de los Servicios Públicos. Se desempeñó como Presidente del Consejo Directivo del OSIPTEL. Fue Gerente de Regulación en OSITRAN, Gerente de Estudios Económicos,
Presidente de la Comisión de Protección al Consumidor en el INDECOPI, y Viceministro de Comunicaciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).