Por Arturo L. Vásquez Cordano, profesor de Organización Industrial y Economía de la Energía en la Maestría en Regulación de los Servicios Públicos, PUCP.

La reciente propuesta de cambio de la regulación de los costos de la generación termoeléctrica a gas que ha desarrollado Osinergmin (a través de la Resolución N^o 052-2021-OS/CD[1]) transgrede la teoría económica y los principios regulatorios sobre la formación de los precios de la energía en un mercado competitivo, los cuales establecen que son los costos marginales de la generación eléctrica (asociados a los costos variables que surgen cuando se produce un megawatt adicional de energía) los que determinan el precio de la electricidad[2]. Este “principio marginalista” está consagrado en nuestro ordenamiento normativo en la Ley de Concesiones Eléctricas (LCE, Ley N° 25844, Art. 42º y Definición N° 5 de su Anexo). La propuesta es inconsistente con la LCE, pues establece un esquema sui generis de costos medios auditados para la generación térmica donde se mezclan “papas con camotes”, es decir se incorporan a los costos variables de la generación térmica a gas también los costos fijos (de transporte y distribución de gas), lo cual quiebra el principio marginalista y hará que automáticamente el costo marginal de la generación térmica se encarezca artificialmente[3].

Cuando el Comité de Operación Económica del Sistema Interconectado Nacional (COES) llame a despachar energía a estas unidades de generación térmica (que tendrán costos marginales artificialmente altos con la aplicación de la propuesta) frente al aumento de la demanda eléctrica o cuando se den situaciones de estrés del sistema eléctrico (e.g., año seco, épocas de estiaje, Fenómeno del Niño u ocurrencia de fallas técnicas), el precio de la energía eléctrica a corto plazo (o más conocido en la jerga de la industria eléctrica como precio spot) subirá. Este resultado generará una ineficiencia económica[4] y será totalmente contradictorio con el contexto de sobreoferta de capacidad de generación que observamos en el sector eléctrico a la fecha (explicado por la desaceleración del crecimiento de la economía peruana), pues en una situación de exceso de oferta de generación los principios económicos señalan que el precio spot debería ser bajo y no alto como la propuesta puede inducir.

Un precio spot inducido artificialmente al alza incrementará directamente los precios de la electricidad que pagan los clientes libres que contratan grandes volúmenes de energía (aquí no solo tenemos empresas mineras, sino también productores de alimentos, empresas textiles y agropecuarias, productores avícolas, etc.) Esto traerá como consecuencia, primero, la pérdida de competitividad de la economía peruana debido al aumento del costo de la energía para las industrias, los comercios, los productores mineros y las empresas exportadoras. En segundo lugar, los precios de los productos básicos de la canasta básica familiar también pueden subir debido a que los productores de harina, productos avícolas, conservas de pescado, productos lácteos, etc. trasladarán paulatinamente el mayor costo de la energía a estos productos de pan llevar, lo que provocará presiones inflacionarias al alza en todo el sistema económico y un daño colateral a la economía de las familias. En tercer lugar, el impacto en los costos de producción para algunas medianas empresas que han contratado energía en el mercado libre puede ponerlas en una situación económica crítica, considerando los efectos negativos de la pandemia del COVID-19. Según recientes estudios de empresas consultoras locales, el precio de la energía para los clientes libres podría subir entre 24% y 35% en el período 2021 – 2030.

En cuarto lugar, si bien es cierto que, a muy corto plazo, la subida del precio spot no provocará variaciones en las tarifas eléctricas para los usuarios regulados (donde están la mayoría de las familias peruanas), a mediano plazo el incremento del precio spot generado por la propuesta de regulación de los costos auditados de la generación térmica puede afectar las próximas licitaciones de energía de los distribuidores eléctricos que venden la electricidad a los domicilios bajo el marco de la Ley N^o 28832. El precio spot es utilizado como referencia por los generadores eléctricos que compiten en estas licitaciones para realizar sus ofertas de energía regulada a los distribuidores, que venden esa electricidad a las familias. De esta manera, un precio spot elevado inducirá que las tarifas eléctricas que pagan las familias y varias pequeñas empresas se mantengan en los niveles observados a la fecha (es decir, no se dará la tan esperada y prometida bajada de las tarifas para los usuarios regulados), o simplemente las tarifas subirán afectando negativamente el bolsillo de las familias y pequeños empresarios. Se estima que la subida en las tarifas eléctricas para los usuarios regulados podría subir en 3% y 8% entre el 2021 y 2030 según los estudios de consultoras locales.

Finalmente, a largo plazo pueden ocurrir distorsiones serias en el sistema energético peruano dado que el gas natural es el recurso energético que brinda la confiabilidad del suministro de energía y la seguridad energética que el Perú necesita para enfrentar las fluctuaciones de los ciclos hidrológicos (por ejemplo, los Fenómenos del Niño) o la intermitencia de las fuentes de generación renovable no convencional (e.g., energía solar y eólica).

La generación renovable en nuestro país es necesaria y deseable para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y para producir la energía limpia que necesita nuestra economía de cara a cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas, por lo cual éstas deben ser promovidas mediante mecanismos competitivos como se ha hecho en países como Chile. Sin embargo, ante el cambio climático que ya nos está afectando como país y que puede hacer más intermitente la producción de energía de los generadores renovables y afectar la productividad de los generadores hidráulicos, la generación térmica a gas y el sistema gasífero resultan ser el “seguro” que necesitamos para poder enfrentar las limitaciones que tienen las tecnologías de generación renovable. Recientes crisis energéticas observadas en España en el 2020 y en Texas, EE.UU. este año son una muestra clara que, ante la caída total de la generación renovable por fenómenos climáticos, es necesario contar con el respaldo de un sistema gasífero robusto que soporte la generación térmica a gas para evitar racionamientos de energía, cortes de suministro o apagones generalizados en situaciones de emergencia.

“…Considerando la crítica situación de pandemia del COVID-19 que estamos afrontando, esperamos que se tome la mejor decisión regulatoria considerando los correctos criterios técnicos y económicos para el beneficio del país”

Otro efecto negativo a largo plazo para nuestro sistema energético es que la menor demanda de gas que no se utilice en la generación térmica (por el encarecimiento artificial de sus costos variables) no permitirá sostener la economía de los sistemas de distribución de gas natural que existen en Lima e Ica, haciendo insostenible el proceso de masificación del gas natural prometido por las autoridades en todo el territorio nacional. Las tarifas de distribución de gas subirán también en este contexto, impactando negativamente de nuevo la competitividad de las industrias y comercios que convirtieron sus procesos productivos para utilizar el gas, encareciendo el costo del gas natural vehicular que usan miles de taxistas y los sistemas de transporte de buses, y finalmente afectando adversamente la economía de las familias que se conectaron al gas gracias al apoyo de programas de subsidios estatales como el BONOGAS.

Esta problemática provocará una gran incertidumbre para los inversionistas interesados en invertir en la industria energética de nuestros país, y puede hacer inviables proyectos como el gasoducto para la región sur (proyecto SITGAS), las concesiones de distribución del norte y suroeste (está última recientemente abandonada por la empresa española Naturgy debido a su falta de viabilidad económica), o el proyecto de “masificación de gas natural en siete regiones del interior del país” que está en pleno proceso de licitación en Proinversión.

Por ello, es importante que las autoridades del sector energético reflexionen sobre si la propuesta de regulación de los costos variables de la generación térmica es conveniente para el país. Hemos observado que algunos agentes del sector han venido presionando a las autoridades reguladoras con cartas intimidatorias y denuncias penales, lo cual configura una situación condenable y rechazable desde todo punto de vista. Ello estaría buscando “capturar judicialmente” las decisiones de las autoridades, transgrediendo los principios de autonomía e independencia técnica que deberían regir todo buen proceso regulatorio. Por ello, resulta importante que las autoridades utilicen, para analizar los efectos de la propuesta y determinar la mejor alternativa de solución a esta problemática, el enfoque del análisis de impacto regulatorio recomendado por la OCDE al Perú y que acaba de ser oficializado por el Gobierno a través del Decreto Supremo N^o 063-2021-PCM. Un análisis de impacto regulatorio de la propuesta debería considerar un “enfoque de equilibrio general de los precios” donde se evalúe el impacto de una potencial subida del precio spot de la electricidad en todos los sectores de la economía (no solo en el mercado eléctrico).

Por todo lo expuesto y considerando la crítica situación de pandemia del COVID-19 que estamos afrontando, esperamos que se tome la mejor decisión regulatoria considerando los correctos criterios técnicos y económicos para el beneficio del país.

[1] Disponible en https://www.osinergmin.gob.pe/Resoluciones/pdf/2021/Osinergmin-052-2021-OS-CD.pdf. La propuesta es motivada en base a una interpretación particular de la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia sobre el proceso de acción popular N^o 28315-2019-LIMA.

[2] Véase para mayores detalles Stoft, S. (2002), Power System Economic: Designing Markets for Electricity. New York: John Wiley & Sons, pag. 60-73. Asimismo, puede consultarse Chiang, A. y K. Wainwright (2005), Fundamental Methods of Mathematical Economics (4^th ed.). New York: McGraw-Hill Irwin, p. 148-149. Como puede apreciarse en esta literatura, se demuestra que los costos fijos (como los costos del transporte y distribución de gas) no producen  “efectos marginalistas” en la formación del precio de la electricidad. Por lo tanto, estos costos fijos no deben incorporarse en el cálculo de los costos variables de generación térmica, pues de lo contrario se producirá una ineficiencia económica en la determinación de los costos marginales de corto plazo del Sistema Eléctrico Interconectado Nacional (SEIN) que producirá el alza artificial del precio de la energía eléctrica en el mercado spot.

[3] El propio Consejo Directivo del COES ha considerado esta propuesta antitécnica e incorrecta (lo cual está reflejado en el acta de la sesión de directorio N^o 569 de este colegiado celebrada el 1 de febrero del 2021).

[4] Debemos recordar que uno de los principios técnicos clave para la gestión de los sistemas eléctricos es el de la eficiencia, el cual estable que la administración de un sistema eléctrico debe garantizar la provisión de energía al mínimo costo en las situaciones de mayor estrés, es decir, en contextos donde ocurra la máxima demanda de electricidad, en los picos de demanda o en contextos de riesgo de racionamiento.

(*) Las opiniones vertidas en el presente artículo son de exclusiva responsabilidad del autor, y no reflejan necesariamente la opinión de la PUCP.

Sobre el Autor: Arturo L. Vásquez Cordano

Ph.D. Mineral and Energy Economics y Master of Science in Mineral Economics, Colorado School of Mines, U.S.A. Licenciado y Bachiller en Economía, PUCP. Presidente del Directorio en el Grupo DISTRILUZ, Miembro del Consejo Directivo en OSIPTEL, Director de Investigación en GĚRENS. Ha sido Viceministro de Energía del Perú, Gerente de Políticas y Análisis Económico, Gerente de Estudios Económicos de OSINERGMIN, y Vicepresidente de la Comisión de Libre Competencia en INDECOPI.