Por Alberto Cairampoma, Profesor Ordinario de la Facultad de Derecho de la PUCP y docente de la Maestría en Regulación de los Servicios Públicos

La presente página constituye un espacio de opinión en el que los profesores de la Maestría en Regulación de Servicios Públicos de la PUCP escriben sobre diversas materias relacionadas con la regulación de servicios públicos y sus áreas de especialización. Esperamos que estas columnas contribuyan al debate público sobre la regulación en el país y sea una fuente de ideas para la mejora de nuestra institucionalidad regulatoria. Las ideas que se presenten en esta columna son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión institucional de la Maestría ni de la PUCP.

Uno de los retos pendientes del Perú, seguramente de los más importantes y prioritarios, es lograr que el servicio público de saneamiento funcione y, además, que funcione bien. Se deben realizar las acciones necesarias para conseguir que toda la población peruana cuente con los servicios de agua potable y alcantarillado de calidad y este es un reto que involucra la participación de toda la sociedad, comenzando por el Estado, a través de las distintas Administraciones públicas competentes, del Gobierno nacional, regional y local; de los operadores que gestionan el servicio público, sean empresas prestadoras, unidades de gestión municipal u organizaciones comunales; y, por su puesto, de los usuarios, tanto personas naturales como jurídicas. Resulta perjudicial para la sociedad que no exista un marco regulatorio adecuado, pero es también perjudicial que exista un marco y este no sea cumplido o respetado.

En el caso peruano, el servicio público de saneamiento ha tenido marcos regulatorios que van desde la Ley N° 26338, General de Servicios de Saneamiento de 1994, pasando por la Ley N° 30045, de Modernización de los Servicios de Saneamiento de 2013, el Decreto Legislativo N° 1240 de 2015, que modificaba las anteriores, hasta el vigente Decreto Legislativo N° 1280 que aprueba la Ley Marco de gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento de diciembre de 2016. No obstante, a pesar de la existencia de un marco regulatorio en diversos periodos, la evolución de los servicios de saneamiento no ha sido sustancial o, en todo caso, falta mucho por hacer.

En la medida en que consideramos que las normas por sí solas no pueden resolver los graves y complejos problemas que se presentan en este sector, queremos analizar el actual marco regulatorio de los servicios de saneamiento con el objetivo de difundir lo que se ha establecido y, a partir de ello, reflexionar sobre los aspectos positivos y negativos que se presentan planteando críticas constructivas.

En esta primera entrega, difundimos los aspectos más relevantes de la Política Nacional de Saneamiento, pero, antes de ello, consideramos necesario señalar que, según la referida política, en el caso peruano, se han diseñado tres instrumentos que tienen por objetivo hacer funcionar los servicios públicos de saneamiento, los cuales se encuentran interrelacionados y son complementarios entre sí. Nos referimos a la existencia de una Política Nacional de Saneamiento, un Plan Nacional de Saneamiento y un nuevo marco normativo.

Marco normativo general vigente

La Política Nacional constituye una herramienta de política pública dirigida a todas las entidades de la Administración pública que están vinculadas con el desarrollo de los servicios públicos de saneamiento, exigiendo que las acciones que se tomen tengan un horizonte de largo plazo y no respondan a los intereses del gobierno de turno o determinados grupos de interés. Según el Plan Nacional vigente, aprobado mediante Decreto Supremo N° 018-2017-VIVIENDA publicado el 25 de junio de 2017, se busca esencialmente que este Plan “contribuya al fortalecimiento y modernización de los prestadores de servicios; y a la ejecución eficiente de las inversiones, de manera que la generación interna de recursos económicos de los prestadores constituya la principal fuente de financiamiento; y que las asignaciones de los recursos del Tesoro Público se ejecuten con normas transparentes” (Plan Nacional de Saneamiento, 2017, p.43).

Además, se debe contar con un Plan Nacional, el cual debe estar enmarcado en el Plan Nacional y su función es la de orientar la gestión y la inversión sectorial, planteando ejes estratégicos de desarrollo y, por ende, las líneas de acción para su cumplimiento” (Plan Nacional de Saneamiento, 2017, p.43).

Finalmente, según el Plan Nacional (2017, pp. 43 y 44), el nuevo marco normativo está integrado por las siguientes normas: el Decreto Legislativo N° 1280, que aprueba la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento, el Decreto Legislativo N° 1284, que crea el Fondo de Inversión Agua Segura, y el Decreto Legislativo N° 1285, que modifica el artículo 79 de la Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos, que establece disposiciones para la adecuación progresiva a la autorización de vertimientos y a los instrumentos de gestión ambiental; tomando estas normas como principales y debiendo agregar los respectivos reglamentos y demás normas del sector que se encuentran vigentes y se aplican en el desarrollo de los servicios públicos de saneamiento.

Sobre la Política Nacional de Saneamiento

Habiendo establecido el marco normativo, corresponde analizar los aspectos más relevantes establecidos en la Política Nacional de Saneamiento, que, como señaláramos, fue aprobada en marzo de 2017 y dentro de su contenido encontramos como puntos importantes: i) el alcance, ii) el diagnóstico del sector; iii) objetivos –principal, específicos, ejes de la política, lineamientos estratégicos– y iv) sobre la implementación de la política.

“Resulta importante que el Poder Ejecutivo tenga en cuenta lo que el MVCS ha establecido tanto en la Política Nacional como en el Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021, antes de realizar una modificación directa del actual y vigente Ley Marco de gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento”

Respecto al alcance de la Política Nacional, en esta, se reconoce al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) como Ente Rector en materia de saneamiento, responsable de la elaboración de la Política y del Plan Nacional y encargado de coordinar el desarrollo e implementar la política. En tal sentido, debe propiciar espacios de articulación intersectoriales, con todos los niveles de gobierno y con la sociedad civil (Plan Nacional de Saneamiento, 2017, p.45). Como se puede advertir, el rol que se le asigna al MVCS resulta medular para el funcionamiento del sector; en consecuencia, se requiere que exista un seguimiento y ejecución constante que muchas veces no existe. La razón de ser de una Política de Estado es que trascienda a los gobiernos quinquenales y que se puedan cumplir las metas que se han establecido en la Política independientemente de la tendencia de los gobernantes de turno.

Respecto del diagnóstico que se hace del sector, este resulta relevante porque se encuentra en un instrumento oficial del Estado y plantea una línea base como punto de partida. Si bien es cierto que esta información varia en el tiempo, a la fecha, los datos que son aproximados se mantienen. En la Política Nacional (2017, p. 45), se consideran que las causas de las brechas en infraestructura en el acceso y calidad de los servicios son los siguientes: “1) Insuficiente cobertura y calidad de servicios; 2) Deficiencia en la gestión de las inversiones; 3) Debilidad de la gestión de los prestadores; 4)  Ausencia  de  estándares  para  la  formulación  de proyectos de saneamiento; 5) Inadecuada articulación de los actores; y, 6) Baja valoración de los servicios de saneamiento”. En la medida en que este punto tiene muchas aristas a analizar, lo desarrollaremos en la próxima entrega.

Tomando en cuenta los referidos aspectos, se plantea como objetivo principal de la Política Nacional “[a]lcanzar el acceso universal, sostenible y de calidad a los servicios de saneamiento” (Plan Nacional, 2017, p. 49) y los siguientes objetivos específicos y los respectivos lineamientos estratégicos:

               Fuente: elaboración propia en base a la información del Plan Nacional de Saneamiento

Cada uno de estos objetivos se engarza con lineamientos estratégicos, que contienen, a su vez, un eje de política y los lineamientos que se deben seguir. A modo de ejemplo, para el objetivo específico 1: “Incrementar la cobertura, calidad y sostenibilidad de los servicios de saneamiento, con la finalidad de alcanzar el acceso universal”, se plantea como Eje de Política 1: “Acceso de la población a los servicios de saneamiento”; y, como lineamientos de esta política: “1. Incorporar al servicio al 100% de peruanos del ámbito urbano en el año 2021 y al 100 % de peruanos del ámbito rural en el año 2030. 2. Priorizar el acceso a la población sin servicio, con altos niveles de pobreza y que no han sido beneficiarios de los recursos del canon. 3. Implementar un esquema de ejecución de inversiones orientado al cierre de brechas en el ámbito de responsabilidad de SEDAPAL” (Plan Nacional, 2017, p. 49). De este modo, para cada Objetivo específico se han establecido lineamientos de Política precisos que luego servirán para la elaboración del Plan Nacional quinquenal. En efecto, en el caso peruano, contamos con el Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021.

A través de este ejemplo, se puede advertir que existe una meta específica de cara al Bicentenario de la República, que es incorporar al servicio de agua potable al 100% de la población del ámbito urbano, debiendo suceder lo mismo con la población rural en el año 2030. De hecho, en el numeral 4.4 de la recientemente emitida Política General del Gobierno al 2021, se ha planteado como un lineamiento prioritario del Desarrollo Social y bienestar de la población: “Aumentar la cobertura sostenible de servicios de agua y saneamiento”. En ese sentido, los esfuerzos de todos los actores involucrados (Estado, prestadores, usuarios) deben apuntar a cumplirla, evidentemente se requiere que exista sintonía, articulación y las coordinaciones necesarias para que ello sea factible. Luego, veremos a detalle en qué consisten los demás lineamientos estratégicos y cómo estos se deben leer de manera conjunta con el Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021.

Por último, queremos dejar una reflexión final. Resulta importante que el Poder Ejecutivo tenga en cuenta lo que el MVCS ha establecido tanto en la Política Nacional como en el Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021, antes de realizar una modificación directa del actual y vigente Ley Marco de gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento. Todo ello, en el marco de la delegación de facultad legislativa que se ha otorgado al Poder Ejecutivo en materia de reconstrucción y cierre de brechas en infraestructura y servicios, mediante la Ley N° 30776, la cual, en el literal d) del numeral 2.2, señala: “Establecer disposiciones que fortalezcan la gestión y prestación de los servicios de saneamiento, asegurando su sostenibilidad, excluyendo la privatización de las empresas prestadoras de servicios de saneamiento”.  Al momento de emitir una norma, se debe tomar en cuenta que no basta con modificarlas o derogarlas, ello no arregla los problemas, sino en ser consciente que las Políticas Públicas requieren de una ejecución y seguimiento constantes en el tiempo; en buena cuenta, antes de formular un cambio normativo, se debe contar con la información de cómo se vienen ejecutando la Política y Plan Nacional y si las metas se están cumpliendo, para proponer cambios razonables y que aporten a la institucionalidad.

Normas

• Ley N° 26338, General de Servicios de Saneamiento, publicada el 24 de julio de 1994
• Decreto Legislativo N° 1240, que modifica la Ley Nº 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento y la Ley nº 30045, Ley de Modernización de los servicios de saneamiento, publicado el 26 de septiembre de 2015
• Decreto Legislativo N° 1280, que aprueba la Ley Marco de Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento, publicado el 29 de diciembre de 2016
• Decreto Legislativo N° 1284, que crea el Fondo de Inversión Agua Segura, publicado el 29 de diciembre de 2016
• Decreto Legislativo N° 1285, que modifica el artículo 79 de la Ley N° 29338, Ley de Recursos Hídricos, publicado el 29 de diciembre de 2016
• Ley N° 30045, de Modernización de los Servicios de Saneamiento, publicada el 29 de diciembre de 2016
• Decreto Supremo N° 007-2017-VIVIENDA, que aprueba la Política Nacional de Saneamiento, publicado el 30 de marzo de 2017
• Decreto Supremo N° 018-2017-VIVIENDA, que aprueba el Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021, publicado el 25 de junio de 2017
• Ley N° 30776, que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reconstrucción y cierre de brechas en infraestructura y servicios, publicada el 24 de mayo de 2018

Sobre el Autor: Alberto Cairampoma

Magíster en Economía y Regulación de los Servicios Públicos, Universidad de Barcelona,España. Miembro de la Comisión de Protección al Consumidor N° 3 de INDECOPI. Profesor asociado en la Academia de la Magistratura. Profesor Ordinario de la Facultad de Derecho de la PUCP.